El traje nuevo del
emperador: |
Esta
publicación se realizó gracias al apoyo financiero de la Oficina de Desarrollo
Regional y Sostenible, América Latina y el Caribe (LAC) de la Agencia para el
Desarrollo Internacional de los Estados Unidos según Disposición No. LAG-G-00-98-00048-00 y de la Unión Europea. El trabajo refleja exclusivamente
las opiniones del autor/ de la autora y por tanto no representa en ningún caso
la opinión de las instituciones involucradas.
CA 2020: Documento de trabajo #
6
Carlos Sojo
El Traje Nuevo del
Emperador:
La modernización del Estado en
Centroamérica
Carlos Sojo
El traje nuevo del emperador: La modernización del Estado en Centroamérica
Hamburg: Institut für
Iberoamerika-Kunde 2000
(CA 2020: Documento de trabajo # 6)
ISBN 3-926446-69-2
Carlos Sojo; Sociólogo costarricense, tiene
un Ph.D. en Ciencias Sociales de la Universidad de Utrecht, Holanda.
Actualmente se desempeña como Coordinador Académico de la Sede Costa Rica de la
Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales. Sus temas de investigación
incluyen pobreza y exclusión social, gobernabilidad y ciudadanía e
implicaciones políticas de las reformas económicas. Su más reciente libro, como
coeditor, es Exclusión Social y Reducción de la Pobreza en America Latina y el
Caribe. FLACSO Costa Rica/ Banco Mundial, San José, Marzo 2000.
Resumen ejecutivo 1
Executive summary 4
Introducción 7
1.
La cuestión de la modernización del Estado en
Centroamérica 10
1.1.
Sobre
la modernización 10
1.2.
¿Estados centroamericanos? 13
2. Los
motores de la modernización del Estado en Centroamérica 16
2.1.
La
comprensión minimalista del “problema” del Estado 17
2.2.
Otras
fuentes de modernización: pacificación y democratización 20
3. La
dimensión socioterritorial de la reforma 24
3.1.
Descentralización
e integración regional 25
3.1.1. Integración regional: la construcción de una “estatalidad” regional centroamericana 27
3.2.
La
democracia local 28
3.3.
Servicios
públicos y gestión local 30
3.4.
La
cuestión de las relaciones civiles militares 33
4. Dimensión
socio-económica 36
4.1.
Control fiscal y desregulación 36
4.1.1.
Desregulación y eficiencia administrativa 37
4.2.
Inversión
productiva y privatización 39
4.2.1.
Procesos de privatización 40
4.3.
Supervisión
y Defensoría Ciudadana 45
4.4.
Inversión social y distribución 46
4.4.1.
Distribución e impuestos 49
Conclusiones 52
Bibliografía 56
El análisis se centra en la cuestión de la modernización del Estado desde
una perspectiva multidimensional, reconociendo los aspectos económicos e
institucionales que son comunes en los estudios sobre la reforma del Estado,
pero también cuestiones menos frecuentes que están relacionadas con el
bienestar social que es capaz de producir el Estado o su posibilidad de
resolver por medios democráticos conocidos de previo, los conflictos distributivos
que se presentan en sociedades sometidas a cambios políticos y económicos
rápidos e intensos.
El
estudio parte del reconocimiento de que las fuentes de modernización del
Estado en Centroamérica son diversas y no necesariamente complementarias en las
lógicas que impulsan. Unas reformas provienen del entorno de las políticas
económicas de inspiración minimalista, otras de los procesos políticos que
forman la dinámica de la democratización y la pacificación. Todas confluyen en una
transformación de capacidades del Estado que muestra avances y estancamientos
en lo observado durante la última década.
a) La
modernización del Estado se alcanza si se impulsa el desarrollo integral de sus
capacidades. La dirección del cambio ha
sido desde un Estado centrado en la represión como expresión distorsionada de
la respuesta a las demandas sociales durante el período autoritario, a un
modelo basado en el mantenimiento del equilibrio fiscal y la promoción de la
empresa privada durante el período de la reforma. En ambos casos quedó en
situación subordinada el desarrollo de los medios institucionales para la toma
de decisiones con transparencia y responsabilidad y el de los mecanismos
administrativos para el desarrollo de actividades orientadas a la promoción del
desarrollo social. El Estado moderno del futuro no debe ignorar la necesidad
del crecimiento económico y el equilibrio fiscal, pero debe retomar como eje
articulador de su funcionamiento el desarrollo de sus capacidades políticas y
sociales: se trata de medios de intermediación y resolución de conflictos que
solo son potencialmente desarrollados por un Estado que mantiene a raya los
excesos compensatorios y se compromete activamente en la disminución de los
déficits sociales que dañan la estabilidad en la región. Si en el pasado el
sesgo macroeconómico ha permitido algún nivel de mejoría en la situación
general de los países, es posible que en el futuro un mayor desarrollo de
medios institucionales y sociales se imponga como necesario para aproximarse
con éxito al desarrollo integral a que se aspira.
b) La nación ya
no es el único referente socioterritorial del Estado. Esto significa que el ámbito social de referencia de la acción estatal
ha sido modificado sustancialmente por las tendencias centrípetas y
centrífugas que inducen nuevas formas de territorialidad social en el marco del
proceso de globalización. El Estado del modelo anterior fue un Estado
militarizado y centralizado. El Estado del 2020 debe ser descentralizado y
civil. Los impulsos de este proceso provienen de un entorno externo que castiga
la incapacidad especialmente económica del Estado nacional y de un entorno
interno, especialmente local, que denuncia la distancia entre las decisiones
de palacio en la capital y la vida cotidiana en las comunidades. El Estado
moderno debe “funcionar” activamente a nivel local, tanto por la exigencia de
administración eficiente de los recursos (que concuerda con la orientación
minimalista) como por la demanda de mayor participación ciudadana en la toma
de decisiones sobre el bienestar (que corresponde con las expectativas de los
pactos de paz y el proceso democrático). Parte esencial de ese funcionamiento
tiene que ver con la prestación local efectiva de servicios, así como con la
realización de un proceso continuo de descentralización fiscal. La resolución
de controversias en lo local disminuye la necesidad del recurso a los
ejércitos como garantes del orden público en todo el territorio nacional.
c) No se puede posponer más el desarrollo de medios activos, centrados en
el Estado, para la generación de oportunidades de bienestar para el conjunto de
la población. Los Estados fueron siempre garantes del bienestar de unos pocos y
la reforma actual no ha transformado sustancialmente esa situación. La modernización del Estado en Centroamérica requiere el
fortalecimiento ineludible de las capacidades redistributivas sin las cuales el receso democrático de fin de siglo en Centroamérica
puede quedar en el olvido tras una nueva noche de enfrentamiento político
militar. El camino para lograrlo está indisolublemente relacionado con la
ampliación de la captación tributaria, por una parte y el fortalecimiento de la
inversión social por la otra. El Estado del 2020 en Centroamérica tiene que ser
social, o no será.
Este es el escenario al que se
aspira. La inacción o la incapacidad de reforma en ámbitos sustanciales puede
conducir a otros dos desenlaces para esta historia. Una prolongación inercial
del status quo, que acumula déficits
especialmente sociales, pero que puede ser administrada políticamente en el
marco del funcionamiento articulado de ciclos políticos y económicos. O bien al
deterioro de la legitimidad de las instituciones públicas, ante el fracaso de
su gestión social y económica, que solo puede conducir de nuevo al principio:
a la violencia política y la lucha fratricida. La opción es clara.
This analysis focuses on the question of the modernization of the state
from a multidimensional perspective. It examines the economic and institutional
aspects which are common to studies on the reform of the state, but also less
frequent questions related to the social wellbeing which the state is capable
of producing, or its ability to resolve by already well-known democratic means
the conflicts over distribution which arise in societies subjected to rapid, intense,
political and economic changes.
The study starts by recognizing that the sources of modernization of the
state in Central America are varied and not necessarily complementary in the
logic they encourage. Some reforms originate from an environment of economic
policies of minimal inspiration, others from political processes which shape
the dynamics of democratization and pacification. All converge in a
transformation of state capacities which shows both progress and stagnation in
respect of what has been seen during the last decade.
The analysis finishes by highlighting at least three essential observations
for the definition of a positive scenario for the modernization of the state in
Central America looking toward the year 2020:
a) Modernization of the state will be achieved if development integral to
its capacities is promoted. The direction of change has
been from a state centred on repression as a distorted expression of response
to social demands during the authoritarian period, to a model based on the
maintenance of fiscal equilibrium and promotion of private enterprise during
the period of reform. In both cases, the development of institutional means for
transparent, responsible decision-making and of administrative mechanisms for
the development of activities geared to the promotion of social development
have remained subordinate. The modern state of the future must not ignore the
necessity of economic growth and fiscal equilibrium, but as the coordinating
axis of its function it must take up again the development of its political
and social capacities: it is a question of means of mediating in and resolving
conflicts, means which can only possibly be developed by a state which keeps a
tight rein on compensatory excesses and is actively engaged in reducing the
social deficits which harm stability in the region. If in the past the
macroeconomic bias has permitted any level of improvement in the general
situation of countries, it is possible that in future a greater development of
institutional and social means will be imperative in order to approach with
success the aspired-to integral development.
b) The nation is no longer the state’s sole socio-territorial frame of
reference. This means that the social frame of reference of state action has been
substantially modified by the centripetal and centrifugal tendencies which
lead to new forms of social territoriality in the context of the process of
globalization. The previous state model was a militarized, centralized state.
The state of 2020 must be decentralized and civil. The impetuses for this
process come from an external environment which punishes the especially
economic incapacity of the nation state and of an environment that is internal,
especially local, which condemns the distance between palace decisions in the
capital and everyday life in communities. The modern state must “function”
actively at the local level, both because the efficient management of resources
demands it (which concurs with the minimalist orientation) and because of the
demand for greater participation by citizens in making decisions on wellbeing
(which corresponds to the expectations of the peace agreements and the
democratic process). An essential part of this function has to do with the effective
local provision of services and with the implementation of a continuous process
of fiscal decentralization. Resolving controversies at a local level reduces
the need to resort to the armed forces as guarantors of public order throughout
the national territory.
c) There can be no further
postponement of the development of active, state-centred means of generating
opportunities for wellbeing for the population as a whole. States have always
been the guarantors of wellbeing for the few, and the current reform has not
substantially changed this situation. Modernization
of the state in Central America requires the inescapable strengthening of
capacities for redistribution, without which the democratic recess in
Central America at the end of the century will be consigned to oblivion after a
new night of military political confrontation. The road to achieving this is
indissolubly related to the extension of tax collection, on the one hand, and
the strengthening of social investment on the other. The state of 2020 in
Central America must be social, or it will not be.
This is the aspired-to scenario. Inaction or incapacity to reform in
substantial areas can lead to two different endings to this story. A
prolongation of the status quo out of
inertia, which will accumulate especially social deficits, but which can be
politically managed within the coordinated framework of functioning of
political and economic cycles. Or to a deterioration in the legitimacy of
public institutions because of the failure of their social and economic
management, which can only lead back to the beginning – to political violence
and fratricidal combat. The option is clear.
Hacia finales de los años setenta el modelo de Estado desarrollado en la
región empieza a transformarse en un escenario sociopolítico e internacional
francamente poco favorable para el desarrollo de cambios institucionales
capaces de confrontar los desafíos sociales y económicos de una región en las
puertas de una crisis generalizada.
En este marco, el análisis del proceso de reforma se realiza a partir de
la identificación de patrones de continuidad y cambio en un conjunto de
actividades que los Estados están llamados a realizar para el cumplimiento de
su objetivo terminal de integración y orden social. La reforma del Estado,
tiene lugar en el marco de un proceso de transformaciones más integral que
procura la estabilización de las economías en crisis y la consolidación de
cambios estructurales para garantizar la sustentabilidad del crecimiento.
De manera integral estas reformas económicas pueden comprenderse como un
set de iniciativas de política.
Williamson (1990) identifica 10 variables que en otro lugar hemos sintetizado
en cuatro componentes centrales: control fiscal, liberalización, desregulación
y privatización (Sojo, 1998). Ahora bien, estas medidas de reforma pueden
insertarse dentro de dos dimensiones más generales que aluden no a la orientación
de las políticas, sino a su efecto sociopolítico. Estas dimensiones son en
primera instancia socio-territoriales
porque condicionan nuevas especificidades espaciales que se relacionan en
conflicto con el poder central. El Estado aparece asociado a una
socio-territorialidad en crisis producto del desplazamiento de los espacios de
poder (Held et al., 1999) hacia arriba a entornos trans o supraestatales, tanto
públicos como privados y, hacia abajo a la dimensión local que es el escenario
en donde se integran población y procesos productivos.
En segunda instancia son socio-económicas en especial debido a la centralidad del problema
del equilibrio fiscal en la orientación del modelo y a la forma en que
condicionan los cambios organizacionales en los que se materializa la reforma.
El
propósito terminal de la reforma es el equilibrio macroeconómico porque se
entiende que el control del desequilibrio fiscal produce ahorro neto de
recursos mejorando la capacidad de inversión privada y disminuyendo las
distorsiones creadas por el funcionamiento del Estado. Por ello nos parece relevante para el análisis de las opciones de
modernización acudir a una interpretación funcional que se distancie de las
explicaciones normativas de la función pública. Esta visión se desprende del
reconocimiento de dos premisas de orden conceptual: la resultante de la gestión
estatal no es un producto inmutable preconstituido socialmente; los productos
de la gestión pública están condicionados por el movimiento de intereses dentro
de la sociedad. En segundo término, el Estado adquiere autonomía relativa y su
funcionamiento depende de la expresión particular en que se desenvuelven los
conflictos sociales en comunidades concretas. El desarrollo de las capacidades
del Estado, en consecuencia, expresa los diversos arreglos institucionales que,
en escenarios políticos democráticos y en condiciones de reforma económica,
asume el desarrollo de los antagonismos sociales.
La cuestión de las capacidades del Estado ofrece un horizonte analítico
que permite captar a mi juicio el efecto funcional del proceso de modernización
a partir de la observación del desarrollo de sus potencialidades. Grindle
(1996: 7-8) considera que la capacidad del Estado depende de la habilidad para
establecer y mantener funciones técnicas, administrativas, institucionales y
políticas. Las funciones técnicas
están en mucho asociadas a la gestión macroeconómica y capacidad tecnocrática y
operativa; las funciones administrativas
se relacionan con la capacidad de administración y desempeño efectivo de
servicios económicos y sociales; las capacidades institucionales aluden a la formación de parámetros normativos que
regulan las “interacciones económicas y políticas” y las capacidades políticas que pueden asociarse a lo que
en otros contextos se denomina Buen Gobierno (World Bank, 1992) y que se
relacionan con la disposición de condiciones para la formación de demandas
sociales, representación de intereses y resolución de conflictos.
La interacción de las capacidades señaladas (implicación funcional) con
las dimensiones de la reforma (efecto sociopolítico) tal y como aquí las hemos
sintetizado produce una matriz de dos entradas. Las formas de la modernización del Estado en Centroamérica serán estudiadas
a partir de las dimensiones de la reforma.
Figura No.1
Dimensiones de reforma y capacidades del Estado
Capacidades |
Socio-Territorial |
Socio-Económica |
Técnicas |
Descentralización e integración supranacional |
Regulación y control fiscal |
Administrativas |
Gestión local de servicios |
Privatización e inversión productiva |
Institucionales |
Democracia local |
Supervisión y Defensoría |
Políticas |
Relaciones civiles militares |
Inversión social y distribución |
En lo
sucesivo se analiza el proceso de modernización del Estado en Centroamérica
poniendo énfasis en el período que abarca la década de los noventa, momento en
el cual en los siete países de la región son observables grados de uniformidad
en la orientación de las reformas políticas (hacia la consolidación de la
democracia) y las reformas económicas (hacia la liberalización de los
mercados). En primer lugar se pasa revista a la dinámica de las reformas del
Estado en Centroamérica haciendo una parada obligada por la diversidad de
casos, con la que se pretende enunciar las características del desarrollo del
Estado en la región. Luego se examina el origen de la reforma del Estado en la
región distinguiendo tres fuentes esenciales: la orientación minimalista, el
proceso de democratización y finalmente los acuerdos de paz. En el tercer y
cuarto apartados se examinan los principales resultados de la reforma del
Estado en Centroamérica, procediendo por la descomposición de las variables que
componen las dos dimensiones del análisis de la reforma: la socioterritorial y
la socioeconómica. En el apartado destinado a las conclusiones se presentan
reflexiones prospectivas que indican las orientaciones potencialmente válidas y
las más probables en el desarrollo de los Estados en la región, estimando sus
implicaciones sociales más urgentes.
Modernización
y reforma del Estado son expresiones cargadas de sentido. Modernización alude a mejoramiento, “aggiornamiento”, restauración o
eliminación de prácticas consideradas “viejas”. Disolución o rescate de medios
institucionales. Formación de nuevas prácticas e
instituciones “acordes” con los tiempos. Modernización
supone necesariamente un juicio negativo respecto del pasado. Se moderniza lo
antiguo y este acto es en sí mismo un valor positivo. Los efectos de la
modernización no tienen cabida en el cálculo del cambio. La reforma es el medio
de la modernización, que es el fin[1].
De ese
modo, el Estado moderno es eficiente, centrado en la regulación, pequeño en
dimensión y facilitador de la gestión del mercado. El Estado premoderno es en
contraste, interventor, ocupado de estimular el consumo y no la producción,
hipertrofiado e ineficaz[2]. Se trata
de modernizar al mismo tiempo en que se impulsa una forma nueva de vinculación
con la economía internacional. Ello requiere el desarrollo simultáneo y
problemático de medios institucionales “autónomos” desde el punto de vista de
las clases sociales, eficientes y capaces, que al mismo tiempo “impulsan” un
programa económico que tiene una determinada connotación social[3].
Ahora
bien, la pregunta que compete formular de seguido es ¿cuál es el peso relativo
de la nación en la transformación del Estado inducida por el proceso de
globalización? La respuesta es clara: la nación imprime una historia
institucional, una cultura política y un referente social. La historia
institucional tiene que ver con el desarrollo relativo de los medios de toma de
decisiones políticas. No es lo mismo adoptar iniciativas de reforma respecto de
aparatos institucionales precariamente desarrollados en su capacidad de
prestación de servicios sociales y al mismo tiempo hiperdesarrollados en su
capacidad de represión, frente a sociedad basadas en un acuerdo político que
impone el consenso a la represión. La cultura política de sociedades
fracturadas por la guerra civil aumenta valores negativos como la desconfianza
interpersonal y el descrédito de las instituciones[4]. El empobrecimiento y la mala distribución del ingreso
afectan la forma en que la sociedad percibe al Estado y a las oportunidades de
bienestar que genera o es incapaz de desarrollar[5]. Estos rasgos
que aquí hemos considerado indicativos de la “nación”, imponen ritmos distintos
a los propósitos, orientación y aplicación de reformas que se orientan a la
modernización del Estado. Por eso
aunque la prescripción sea semejante, los Estados se reforman a ritmos desiguales.
En tal caso, el reconocimiento del plural como producto es básico: no hay un
Estado moderno esencial, ni siquiera cuando se exige su calificación como
democrático liberal.
Si la nación impone especificidad histórica, la cuestión del Estado no
es menos diversa o compleja. Para evitar confusiones, aquí entenderemos el
Estado como la expresión institucional de las relaciones dominantes de poder en
una sociedad concreta. Estamos advertidos plenamente de que la dimensión
institucional no es exhaustiva en cuanto a las posibilidades explicativas de la
formación, desarrollo y modernización de los Estados[6].
Los Estados son dimensiones normativas, discursivas y sociales para citar solo
algunas posibilidades explicativas. No obstante la dimensión institucional se
presenta como eje referencial porque en buena parte esa es la comprensión de la
reforma que modifica el Estado. Así por ejemplo, en los diagnósticos que
originaron la revolución neoliberal y neoconservadora, el Estado es percibido
como el origen de los desequilibrios económicos que inducen la crisis y sus
consecuencias sociopolíticas[7].
¿Hay un Estado para modernizar? El desarrollo del Estado en América
Central es un tema de controversia. Con la excepción de Costa Rica y de
esporádicos esfuerzos institucionales, a menudo conducidos por grupos militares
asociados a intereses económicos modernizantes, el Estado es una institución de
bajo perfil o de reciente factura. O mejor dicho, ciertas capacidades del
Estado relacionadas con el establecimiento de un orden político estable, se
hicieron depender de la fuerza de las armas. La lógica de la política, que es
el centro articulador de la formación de lo estatal, quedó reducida al
ejercicio de la fuerza militar, del monopolio ilegítimo de la violencia. El eje
de la estabilidad, definida así como autoritaria y antidemocrática, estuvo
centrado en la defensa militar del patrimonialismo oligárquico. Los Estados
fueron más “sultanatos” en la locuaz expresión de Rouquié (1984: 177) que
aparatos institucionales modernos, conformados en el sentido occidental[8].
Lo que es común en la experiencia histórica de las sociedades centroamericanas
es la subordinación de la lógica de la política institucional a la precaria
integración del orden autoritario primero y a la capacidad de cohesión que
genera el funcionamiento de los mercados, en la actualidad. Este es el modelo
extremo de evolución del Estado porque en el medio cabe observar procesos
institucionales más o menos autónomos que dan una idea de estatalidad aún en
medio de las privaciones del Estado mínimo.
En suma puede decirse que el punto de partida de la reforma económica
en Centroamérica es un Estado mínimo, producto de la combinación de un
coqueteo liberal nunca desarrollado en sus máximas consecuencias, formas
populistas de intervencionismo social y finalmente un estado de seguridad
nacional que subvirtió la política en nombre de la estabilidad y el orden.
No obstante es necesario distinguir dimensiones que enuncian grados de
desarrollo institucional distinto, expresión sin duda de experiencias
históricas que trascienden los rasgos comunes de las sociedades del Istmo
Centroamericano[9].
Tales características pueden establecerse a partir de la observación de cuatro
indicadores: nivel de gasto público en relación con el producto, gasto público
en los sectores sociales (como porcentaje del gasto total y del PIB
respectivamente), porcentaje de impuestos sobre el producto, y la ubicación en
relación con el Índice de Desarrollo Humano que puede considerarse indicativa
de la capacidad socialmente integradora derivada de la gestión pública (Véase
Cuadro No.1).
Cuadro No. 1: Centroamérica: Modalidades estatales
|
Indicadores |
||||
Gasto público 1 |
Gasto social 2 |
Carga tributaria |
IDH |
||
El Salvador |
13.9 |
26.5 |
7.7 |
11.1 |
114 |
Guatemala |
6.8 |
42.1 |
4.2 |
9.4 |
111 |
Nicaragua |
28.4 |
35.6 |
10.7 |
24.1 |
126 |
Honduras |
24.9 |
31.9 |
7.2 |
16.6 |
119 |
Panamá |
25.2 |
39.9 |
21.9 |
- |
45 |
Belice |
20.2 |
- |
|
- |
63 |
Costa Rica |
25.7 |
65.1 |
20.8 |
17 |
34 |
1 Como porcentaje del PIB.
2 La
primera cifra indica porcentaje del gasto público y la segunda, porcentaje del
PIB.
Fuentes: BID (1998); CEPAL (1999); Estado de la Región (1999); UNDP
(1998).
Se observa en primer lugar que el tamaño relativo del Estado oscila
entre las dimensiones mínimas de Guatemala y los niveles superiores al 25% del
PIB en los tres países del sur. El compromiso social es muy bajo en el indicador de prioridad macroeconómica (gasto social
como porcentaje del PIB) en Guatemala, bajo
en El Salvador y Honduras, moderado
en Nicaragua y alto en Costa Rica y
Panamá. En términos fiscales (porcentaje del gasto total), la situación cambia
presentándose baja en El Salvador, moderada en Nicaragua, Honduras y Panamá, un
poco más arriba en Guatemala y muy alta en Costa Rica. La capacidad distributiva
medida a partir de la relación entre el ingreso tributario y el producto se
muestra baja en Guatemala y El Salvador, moderada en Honduras y Costa Rica y
alta en Nicaragua. Por último el rendimiento general del sistema queda
enunciado con la observación de la posición en el Índice de Desarrollo Humano
con base en el informe 1999.
El reconocimiento del desarrollo desigual de los estados centroamericanos
es importante porque conforma el núcleo básico sobre el que se asienta la
reforma. La diversidad es el rasgo más notorio, aunque las prescripciones
modernizantes no la reconocen y eventualmente parten de una homogeneidad que no
existe.
El
programa de reforma y modernización del Estado se origina en un diagnóstico
centrado en el exceso de actividad pública en relación con sus aportes a la
sociedad y con la capacidad social de financiamiento. El Estado, la actividad pública en general, es definida como ineficiente y
cara. La reducción neta de su peso relativo en la sociedad es la única
prescripción posible.
La reforma nunca estableció necesariamente opciones para la reducción,
pero es evidente que el espacio de maniobra político iba a permitir recortes
en unas actividades y no en otras. La otra cara de la medalla de la reforma
económica es que la reducción de la actividad pública tenía que ser
complementada con el fomento del funcionamiento de los mercados. “Tanto
mercado como sea posible, tanto estado como sea necesario” se convirtió en el
“leitmotiv” de las transformaciones institucionales. Así los problemas de la crisis son atribuidos a un modelo de desarrollo
fundado en la intervención económica del Estado. Pero este modelo se desempeñó
pobremente en Centroamérica. El enfrentamiento es entonces con una metáfora
del Estado (Rivera, 1995) que más bien asume connotaciones hiperbólicas. Y esto
es esencial en la medida en que la capacidad más desarrollada de los Estados
centroamericanos, la represiva, no experimenta durante la primera fase de las
reformas cambios significativos. Y en todo caso cuando cambia, como veremos, es
por el influjo de una reforma que responde no a la racionalidad protomercantil,
sino a las exigencias de los acuerdos de paz.
Por
eso la alusión del título a la fábula infantil de Andersen tiene una clara
intencionalidad. Se pretende mostrar que la reforma supone la fundación de
nuevas prácticas institucionales requeridas por racionalidades políticas y
tecnocráticas en disputa pero congruentes en su vínculo problemático con el
Estado. Todo el mundo “acepta” que el Estado sea identificado como la base de
los problemas aún cuando la realidad no lo demuestre: el “estatismo” es el
traje nuevo del emperador que todos dicen ver, aún en Centroamérica. El
estatismo es inaceptable incluso ante la evidencia de formas institucionales
atrofiadas. La paradoja de la modernización del Estado en Centroamérica es que
no hay mucho por modernizar.
De ahí
que los parámetros del análisis que se ofrece sean al mismo tiempo indicaciones
de los contenidos que la modernización del Estado en Centroamérica requiere. Algunos ciertamente aluden al control fiscal y la
eficiencia institucional, pero una buena parte se relaciona con la necesidad de
crear, de inaugurar prácticas estatales en territorios de la vida social
dejados al tenor de la administración autoritaria del pasado o al rigor de las
fuerzas del mercado en el presente.
Distinguimos
entonces dos fases en el desarrollo de las estrategias de transformación del
Estado en Centroamérica. La primera de
marcado sesgo fiscal se orienta a la reforma institucional y a la reducción del
gasto público. Esta fase se desarrolla de modo contemporáneo con los procesos
de enfrentamiento político militar. La segunda fase supone más bien el
desarrollo de medios institucionales nuevos y corresponde mejor con el período
de posguerra[10].
La comprensión minimalista de la reforma del Estado tiene una dimensión
fiscal e institucional de la reforma que responde a una valoración negativa de
la gestión pública en todas sus dimensiones. Frente a la limitada capacidad distributiva, frente a los tímidos impulsos
productivos del modelo anterior, frente a la evidencia de excesos burocráticos
y frente a la incautación basada en el oportunismo familiar y político, el
mercado aparecía por todos los flancos como un instrumento más justo para la
asignación de recursos. Se pretende probar como cierta la sentencia según la
cual las injusticias generadas por el mercado, son en tanto atribuidas a
procesos estructurales ajenos a la voluntad de los individuos, más tolerables
para la población que las que se originan en el funcionamiento político del
Estado o en formas de organización social precapitalistas (Fukuyama, 1993).
Costa Rica, Honduras, Guatemala y El Salvador inician el proceso de
transformaciones a comienzos de los años ochenta bajo el ímpetu de la
cooperación financiera del gobierno de los Estados Unidos. En el marco de los
programas del Fondo de Apoyo Económico y con recursos entregados en forma de
donación, la Agencia para el Desarrollo Internacional, USAID, creó condiciones
para el desarrollo de las reformas de primera fase que experimentaron los
Estados centroamericanos.
Así, en el caso de Costa Rica (Sojo, 1991 y 1992), la estrategia fue
esencial para habilitar medios financieros que hicieron posible la liquidación,
fusión y privatización del sector de empresas estatales dedicado a la
producción directa de bienes finales. Asimismo participaron plenamente en el
desarrollo de reformas legales que al cabo del tiempo, si bien no lograron la
privatización del sistema bancario estatal, permitieron la consolidación del
sector financiero privado.
En El Salvador, el centro de las operaciones de reforma en esta primera
fase giró alrededor de la transformación del sistema financiero y de la
privatización de entidades relacionadas con el medio rural. Esta intervención
es tardía porque si bien USAID tiene una influencia poderosa en el
financiamiento del presupuesto nacional de El Salvador durante toda la década
de los ochenta alcanzando, según Cuenca (1992) una cuarta parte del mismo[11],
los primeros años están dedicados a las tareas de estabilización económica
necesarias para mitigar el peso de la guerra en la economía nacional (Cuenca,
1992 y Rosa, 1992).
En Guatemala los efectos de la política de cooperación económica de
Estados Unidos en los ochenta fueron menores, a causa del distanciamiento con
los militares guatemaltecos. Es importante señalar que el grado de problematización
de la presencia pública en Guatemala parte del reconocimiento del limitado
desarrollo del Estado en el país. Así se reconoce que el objetivo de fortalecer
el desarrollo del sector privado puede, en este caso, requerir incluso de la
ampliación de la presencia del Estado (Escoto y Marroquín 1992: 41).
En Nicaragua el proceso de transformaciones no se inicia con el impulso
financiero de los Estados Unidos, pero sí es precipitado por la influencia de
la política de enfrentamiento que Washington articuló contra el proyecto
sandinista durante las administraciones de Reagan y Bush. Las primeras medidas
de reforma económica se desarrollan todavía durante el período revolucionario
en 1988. Con la derrota electoral del sandinismo, se abren las puertas para un
programa de reforma más acorde con las experiencias ya desarrolladas en los
demás países de la región, especialmente en Costa Rica (Saldomando, 1996;
Neira, 1996; Sojo, 1998). Así por ejemplo se acentúan los programas de
disminución del empleo público instalando incentivos económicos para el retiro
voluntario contra el procedimiento más traumático de “compactación” (eufemismo
para retiro forzoso) desarrollado en los últimos años del gobierno sandinista.
En Honduras, las reformas se empiezan a desarrollar de manera marginal
en la segunda mitad de los años ochenta. Para 1988, la adopción de un primer
programa de ajuste estructural con el Banco Mundial se ve obstaculizada por las
exigencias del ciclo electoral que desde entonces condiciona la aplicación de
las prescripciones de transformación económica en el país. El programa
sostenido de reforma económica se inicia en los noventa durante la
administración de Rafael Callejas, que desarrolló programas de liberalización,
apertura y privatización, con esquemas de compensación social simultáneos en el
marco de programas de inversión social para la creación de infraestructura y
la generación de empleo, y de asignaciones familiares para el otorgamiento de
subsidios en especie a familias en necesidad (Díaz, Robleda y Salomón, 1997).
En Panamá las iniciativas de reforma se adoptan una vez que se
reinstaura la normalidad del régimen institucional después del catastrófico
período que llevó a la instalación de una dictadura militar abierta dirigida
por el General Noriega, el bloqueo impuesto por Estados Unidos como medida de
presión y el desenlace violento con la invasión militar del 20 de diciembre de
1989. Durante los ochenta Panamá había iniciado un proceso de reformas
destinado a disminuir el desequilibrio fiscal, ampliar la apertura de la
economía especialmente por medio de la reducción de aranceles, flexibilizando
el mercado laboral e iniciando la privatización de empresas estatales de
importancia secundaria. El proceso se estancó durante el período 1987-1988
debido a las sanciones económicas aplicadas por Estados Unidos contra el
régimen de Noriega, y es retomado con mayor intensidad a partir de enero de
1990 con la instalación del Gobierno de Guillermo Endara (Adames, 1999).
En Belice, finalmente, la reforma económica está contenida en un proceso
de afinamiento institucional que redefinirá el papel y composición del poder
ejecutivo y legislativo y judicial; modernización del servicio público, mayor
trasparencia financiera, un proceso de descentralización y finalmente medios
para ampliar la participación de la sociedad civil, como expresión de lo que
Cacho (1996) denomina el fracaso del modelo Westminster.
Por importante que haya sido la orientación minimalista de la reforma
del Estado, en el caso centroamericano no es el único origen de las iniciativas
de transformación institucional. Otros dos procesos inducen cambios
institucionales que ocurren de manera simultánea con los que orientan la
reforma económica. Se trata en primer lugar de los procesos de pacificación
que experimentan tres países de la región (Nicaragua, El Salvador y Guatemala)
y de los procesos de democratización política que experimentan además de esos
tres, otros dos (Panamá y Honduras).
La necesidad de reconocer estos procesos como motores de transformaciones
institucionales y políticas en el papel del Estado es que se originan en
racionalidades que no tienen vínculos necesariamente afines con la racionalidad
macroeconómica de la reforma motivada en preocupaciones fiscales minimalistas.
La tensión entre racionalidades puede expresarse en tres sentidos[12]:
primero la racionalidad de la reforma dominante es de origen fiscal, lo que
significa que las transformaciones institucionales responden prioritariamente a
objetivos de generación de equilibrio fiscal. Debido a que los ingresos
presentan rigideces mayores que los gastos, entonces se tiene que la
racionalidad fiscal induce la reducción del gasto y con ello sus expresiones
institucionales. La racionalidad fiscal, impulsada por el pensamiento
tecnocrático, tiene el objetivo de reorientar la asignación de recursos hacia
el mercado. Por ello el modelo no sólo precisa de la disminución de los gastos
para la reducción del desequilibrio en el corto plazo, sino de la ampliación
(con efectos fiscales contradictorios) de los estímulos para la producción
privada de bienes y servicios. Esta racionalidad está en el discurso
tecnopolítico (Silva, 1999; Grindle, 1996), y es socialmente sustentada por la
combinación de intereses entre los sectores más dinámicos del capital nacional
(vinculados a los circuitos de producción de bienes transables y al núcleo
comercial financiero), con un entorno más amplio integrado por lo que Robinson (1997)
denomina la elite transnacional. Naturalmente, los costos distributivos[13]
de la aplicación de reformas orientadas con esta racionalidad, suponen
infringir castigo y crear resistencia entre los sectores sociales tributarios
del modelo anterior, especialmente entre grupos agropecuarios e industriales
protegidos; empleados públicos y pequeños productores ligados a redes
deprimidas del consumo interno.
El caso de las reformas originadas en procesos de pacificación es
distinto. Aquí los actores dominantes del proceso, las fuerzas contendientes,
asumen roles protagónicos, tanto en la orientación de las iniciativas, como en
las transformaciones institucionales que los pactos generan. El caso
paradigmático tiene que ver especialmente con el efecto de las reformas en la
institucionalidad castrense; los ejércitos son actores centrales de los
acuerdos de paz y negocian con los alzados, a cambio de su desbandada,
transformaciones institucionales que van desde lo normativo (Códigos militares)
hasta lo funcional (tamaño de la fuerza y disposición de recursos). La
racionalidad política de los pactos de paz supone el privilegio de los
antagonismos político militares por sobre otros órdenes de conflicto social, lo
que en la práctica produce formas de “distanciamiento” de los compromisos
derivados de los acuerdos con las exigencias distributivas ocasionadas por el
funcionamiento cotidiano de los mercados. Dónde este distanciamiento es más
claro es en Nicaragua, porque prácticamente los acuerdos de paz, salvo
compromisos de localización de los alzados y el costo de la desmovilización de
los efectivos del ejército, no logran alcanzar un nivel de concreción tal que
suponga competencia con demandas de compensación fiscal por parte de otros
sectores sociales. En El Salvador y Guatemala hay intentos ciertamente poco
exitosos por incluir demandas no corporativas en el desarrollo de los acuerdos
de paz. No obstante, en estos casos, la dinámica misma del enfrentamiento entre
civiles ha desbordado, o simplemente ignorado, los compromisos pactados en la
mesa de negociaciones para la pacificación. En El Salvador el Plan de
Reconstrucción Nacional que sólo logra mantenerse en situaciones de austeridad
fiscal gracias a la cooperación internacional, es impulsado con regular éxito
(Sojo, 1995, 1998 y 1999). En Guatemala sectores sindicales han denunciado la
existencia de contenidos económicos en los acuerdos de paz que lesionan el
interés de los grupos mayoritarios de la población.
El proceso de democratización induce también una racionalidad distinta.
En otro lugar hemos señalado que el proceso de democratización en Centroamérica
antecede la negociación político militar. Por lo tanto se lanzan iniciativas de
reforma institucional, en especial relacionadas con la modernización de los
sistemas electorales y de administración de justicia, que responden a la
necesidad de fortalecer las capacidades institucionales y políticas del
Estado. Estas iniciativas se relacionan incluso conflictivamente con la lógica
minimalista de las reformas económicas, dado que en buena medida implican la
creación de instituciones y la ampliación de actividad pública estatal en
ciertos ámbitos de la vida social.
En suma, mientras la racionalidad tecnocrática afirma la necesidad del
equilibrio fiscal, y ello se procura fundamentalmente por medio de la reducción
del gasto, alimentando así prácticas de exclusión y discriminación social
(porque se limita la capacidad de supervivencia de quienes no ofrecen garantía
de inserción dinámica en la modernidad), las racionalidades derivadas de los
acuerdos de paz y el proceso de democratización intentan, alternativamente,
crear medios de inclusión social y mecanismos institucionales y normativos
especialmente necesarios para la resolución pacífica de los conflictos generados
por la crisis.
Por ello no puede afirmarse que la modernización del
Estado es en Centroamérica producto exclusivamente de la reforma económica
minimalista o neoliberal. En el caso de las sociedades que provienen de
situaciones político militares, la fundación de prácticas institucionales
nuevas es el resultado de una mezcla de racionalidades en disputa. Por otro
lado, en el caso de los países que no experimentaron situaciones de violencia
política armada, la modernización es el producto de la adaptación de las
cualidades del modelo anterior a las exigencias de un entorno económico más
hostil y competitivo.
En lo
sucesivo haremos un recuento de los rasgos principales de las iniciativas de
reforma del Estado adoptadas en Centroamérica a partir de los ejes establecidos
en la matriz de capacidades y dimensiones de reforma. Pero partamos por el
final: el análisis de las distintas expresiones de reforma es intencional
porque se trata de destacar debilidades que deben ser descartadas o fortalezas
que deben ser impulsadas con mayor brío. En resumen, la valoración de las
reformas conduce a una propuesta normativa que tiene al menos los siguientes
componentes:
d) La modernización del Estado requiere
el desarrollo armónico de sus capacidades. El modelo actual ha puesto excesivo
énfasis en que la función primordial del Estado ya no es la represión
legítima, como afirmaba el liberalismo weberiano antiestatista, sino el
mantenimiento de un clima apropiado para los negocios por medio de la
administración y control macroeconómico. En unos casos ello conduce a más
intervencionismo del que los neoliberales pueden siquiera imaginar. El estado
moderno del futuro no ignora esa necesidad, pero debe retomar como eje articulador
de su funcionamiento el desarrollo de
sus capacidades políticas: se trata de medios de intermediación y resolución de
conflictos que solo son potencialmente desarrollados por un Estado que
mantiene a raya los excesos compensatorios y se compromete activamente en la
disminución de los déficits sociales que dañan la estabilidad en la región. Si
en el pasado el sesgo macroeconómico ha permitido algún nivel de mejoría en la
situación general de los países (como queda evidente en el caso de El Salvador)
es posible que en el futuro un sesgo político se imponga como necesario para
aproximarse con éxito al desarrollo integral a que se aspira.
e) El referente socioterritorial del
Estado se ha modificado sustancialmente. Esto introduce naturalmente preocupaciones de todos los órdenes aunque,
en primera instancia emerjan con mayor fuerza, las que se relacionan con el
trinomio descentralización-desmilitarización-integración regional. El Estado
del modelo anterior fue un Estado militarizado y centralizado. El Estado del
2020 debe ser descentralizado y civil. Los impulsos de este proceso provienen
de un entorno externo que castiga la incapacidad especialmente económica del
Estado nacional y de un entorno interno, especialmente local, que denuncia la
distancia entre las decisiones de palacio en la capital y la vida cotidiana en
las comunidades. El Estado moderno debe “funcionar” activamente a nivel local,
tanto por la exigencia de administración eficiente de los recursos (que
concuerda con la orientación minimalista), como por la demanda de mayor
participación ciudadana en la toma de decisiones sobre el bienestar (que
corresponde con las expectativas de los pactos de paz y el proceso
democrático). Parte esencial de ese funcionamiento tiene que ver con la prestación
local efectiva de servicios, así como con la realización de un proceso continuo
de descentralización fiscal. La resolución de controversias en lo local disminuye
la necesidad del recurso a los ejércitos como garantes del orden público en
todo el territorio nacional.
f) Por último, en el plano socioeconómico, los Estados
fueron siempre garantes del bienestar de unos pocos y la reforma actual no ha
transformado sustancialmente esa situación. La modernización del Estado en Centroamérica requiere el
fortalecimiento ineludible de las capacidades distributivas y redistributivas
sin las cuales el receso democrático de fin de siglo en Centroamérica puede
quedar en el olvido tras una nueva noche de enfrentamiento político militar. El
Estado del 2020 en Centroamérica tiene que ser social, o no será.
La región presenta una situación de lo local
caracterizada por ciertos rasgos compartidos, tales como el esquema
hipercentralizado del aparato institucional, tanto en el ámbito nacional como
en el ámbito local, lo que en consecuencia ha tenido como resultado una
municipalidad históricamente débil y precarizada. Salarios bajos, poca escolaridad, pocos recursos,
visión centralista, prácticas clientelistas, rutinas administrativas
artesanales y autorreferenciadas, poca autonomía, desconexión respecto a los
intereses generales de las colectividades locales son algunas de las
manifestaciones de este perfil de municipalidad que ha predominado en la
región.
El marco que explica este comportamiento es la
conformación de una cultura político-administrativa centralista que desbordó la
esfera institucional y que se instaló en el sentido común de la gente:
colectividades locales que no han tenido mecanismos de fiscalización de las
prácticas municipales, déficits de legitimidad del ente gubernamental local
como resultado del imponente peso de las instituciones del poder central,
existencia casi nula de fórmulas de democracia participativa y representativa,
que hayan sido registradas en el sentido común de los ciudadanos y asimiladas
como prácticas de vida política y finalmente, la costumbre de plantear las
demandas sociales ante el poder central, fundamentalmente.
Es así como Centroamérica, a pesar de ser una región en
la cual han predominado el centralismo institucional y sistemas políticos
caracterizados por el autoritarismo y la hiperconcentración del poder, comenzó
a partir de la segunda mitad de la década pasada a conocer los primeros ensayos
de descentralización y de reformulación del esquema municipal. Entre ellos se
puede mensionar la Ley de Municipios en Nicaragua (año 1988); la Ley Municipal
en El Salvador (1985) y las reformas de 1986 y 1987 que hacen posible el Código
Municipal y la Ley Orgánica de funcionamiento del ISDEM ‑ instituto que
tiene asignadas las tareas de desarrollo local ‑; la Reforma
Constitucional en Guatemala (1985) que estipula la asignación de un 8% del
presupuesto nacional, la ley de regionalización (1985), y la promulgación del
Código Municipal en 1988; en Honduras la reforma constitucional que concede a
los municipios el 5% del presupuesto; y en Costa Rica, aún cuando no se aprobó
ninguna modificación de la naturaleza de las anteriores, se constata una ascendente
tematización de la cuestión de la descentralización dentro de las agrupaciones
políticas y algunos actores estatales, así como la promoción de cierto tipo de
operaciones institucionales que pretenden contrarrestar el centripetismo
estatal. En Belice, desde 1994 sectores de la sociedad civil han estado
demandando reformas orientadas al fortalecimiento del poder local y la
descentralización fiscal y administrativa. Actualmente el alcalde de Belice
City es electo popularmente y el partido gobernante se ha comprometido a
otorgar independencia y recursos financieros al Concejo de la ciudad de Belice,
y al resto de consejo municipales (Town Boards). La reforma comprometida y
aplicada incluye la elección directa de alcaldes y el manejo autónomo de
servicios e impuestos municipales. El proceso de reforma se ha desarrollado en consulta con organizaciones
civiles y el gobierno ha creado un nuevo puesto ejecutivo denominado Asesor
Financiero Municipal (Usher, 1999).
La
descentralización político administrativa es la fuerza centrífuga del proceso
de globalización que promulga condiciones nuevas para el desarrollo
socioeconómico a partir de capacidades institucionales y sociales que tienen
una fuerte vinculación con el territorio. El reverso, la fuerza centrífuga,
apunta en lo social a la consolidación de prácticas económicas y culturales
aisladas del plano estatal-nacional y que empiezan a corresponder con procesos
que ocurren en territorialidades más extensas. El impulso más dinámico de este
proceso es conducido por las fuerzas del mercado y los efectos sociales que su
funcionamiento genera, como por ejemplo, los flujos financieros y comerciales
cada vez más intensos y los movimientos migratorios cada vez más masivos. Así
el intercambio comercial intra-regional ha pasado de 641 millones de dólares en
1990 a 2300 en 1998 (CMCA, 1999-1994). Aunque no se tiene certeza sobre la
magnitud de los flujos migratorios, es palpable el incremento sostenido de
tales desplazamientos[15].
Pero
en el plano político institucional la cuestión regional aparece también
dinámica. Desde la instalación de la ronda de
negociaciones de Esquipulas entre los presidentes de la región en 1987 hasta la
fecha, un nuevo impulso de formación institucional supranacional ha tenido
lugar en Centroamérica. En este corto período se han creado numerosas
instituciones nuevas y algunas estimaciones señalan un universo de al menos 54
instituciones (Sojo, 1997b). Muchas de ellas serán, sin duda, los referentes de
un proceso de formación de una política regional en los próximos veinte años. Las instituciones más importantes en este sentido son el
Sistema de la Integración Centroamericana y el Parlamento Centroamericano[16].
El
tema de la integración supranacional es indiscutiblemente un componente
central de la visión futura de Centroamérica. Algún grado de interacción
conjunta es necesario y posiblemente inevitable, aunque no existen suficientes
indicios para afirmar que en las primeras dos décadas del próximo siglo
Centroamérica haga avances significativos hacia la unidad. En lo que a esta
reflexión compete, la cuestión de la integración regional y el movimiento
supranacional de factores de producción y de personas en la región son datos
del entorno que los Estados no podrán ignorar. La modernización del Estado no
puede ser ajena a las fuerzas centrípetas que desde afuera y desde abajo (en el
sentido de la demanda democrática) impulsan a una mayor descentralización. Por
la misma razón tampoco podrán ser ajenos a los impulsos integradores que crean
problemas comunes y oportunidades de desarrollo y bienestar que transitan, sin
conocer fronteras, en el terreno social y económico del Istmo.
De
alguna manera los contenidos de la política local, entendida en sentido amplio
como la forma que asume la relación Estado-localidad, constituyen un indicador
de la existencia o no de prácticas democráticas en unidades territoriales
claramente delimitadas, como las comarcas, los distritos o los cantones. Tanto
las grandes modificaciones globales que se producen en la política local
(descentralización, reforma municipal, regionalización, etc. ) y el signo de
las mismas, como el modo específico en que se relacionan el Estado y la
municipalidad con una determinada colectividad local, ponen de manifiesto la
salud de la democracia a esa escala.
Si la
democracia como forma de organización política de las sociedades en América
Central, con raras excepciones, no ha sido la modalidad predominante, menos lo
ha sido de las localidades.
En
general, se observa que los formatos de representación en el ámbito local
alejaron a los ciudadanos de la gestión local y nacional. Existe, en términos
generales, un claro distanciamiento entre la estructura político-administrativa
y la sociedad local, mayor o menor según el grado de dependencia financiera y
decisional de los centros de poder nacionales.
Desde
el punto de vista de la representación política y la participación, hasta antes
de la década del 80 no existían muchos casos de países que poseyeran mecanismos
de elección popular de los representantes municipales. Sin embargo, para la
década del noventa se observan cambios sustanciales en este aspecto, pues se ha
dado un proceso de refuerzo o al menos de visibilización de mecanismos de
participación tradicionales o novedosos que pueden variar la forma de hacer
política en la municipalidad. Hay, como se ve, distancias importantes entre la
enunciación formal de la ley y la realidad.
En
algunos casos como el guatemalteco, aún cuando se anunció la participación de
los ciudadanos en la gestión de la política local como uno de los objetivos de
la reforma municipal, ésta no ha sido lograda. Si bien se han creado fórmulas
de participación en la toma de decisiones para definir el uso de los fondos,
ésta no siempre se hace efectiva (Echegaray 1991: 44). En Honduras se observan
experiencias interesantes como los cabildos abiertos de presupuestación zonal
en San Pedro de Sula. Sin embargo, son experiencias limitadas y no generalizadas
en el resto del país (Córdova et al. 1996: 54). En Nicaragua se han propuesto
algunos mecanismos de participación, sobre todo promovidos por el poder
central, pero sólo se ha logrado integrar la comunidad en la elaboración de
diagnósticos y en ocasiones la participación más extensa “puede convertirse en
un campo para dar expresión a las estructuras locales dominantes, sin que los
grupos populares logren conseguir la necesaria representación en estos
órganos" (Maihold 1992: 85). En El Salvador, algunas municipalidades
ganadas por el FMLN anunciaron mayores niveles de autogestión y cogestión en la
administración de la política local, sin conocerse todavía los alcances de
tales esfuerzos. En Panamá, finalmente existe un esquema político-institucional
muy desagregado y formalmente institucionalizado, que pareciera ofrecer
condiciones para una mayor participación de las sociedades locales y
sublocales, y sobre todo para la consolidación de formas de democracia local.
Ciertos cambios llevan a que se produzca un avance en la
legislación municipal que reafirma la posición de las municipalidades en la
prestación de servicios, pero sin desconocer la importancia que sigue
manteniendo en algunos países, en ciertas actividades, el poder central. En la
figura No. 2 se sintetiza la forma en que se distribuye la responsabilidad de
la prestación de servicios entre la municipalidad y el poder central.
En el período actual se han propuesto esquemas de
funcionamiento de política social que pretenden atender el criterio
territorial, la particularidad de las sociedades locales y sus instancias de
gobierno, así como sus posibilidades de participación en el proceso. A pesar de
tales propósitos declarados, las experiencias siguen siendo de limitado
alcance, debido principalmente a dos razones: la deficitaria ciudadanía social
que ha poseído la mayor parte de los países centroamericanos y la falta de
contundencia en las operaciones de descentralización llevadas a cabo por gobiernos
que llevan a cabo su gestión en condiciones de alta precariedad financiera y
considerables déficits de legitimidad.
Aún
así se reconocen un conjunto de iniciativas en el plano constitucional, fiscal
y político-administrativo que dejan entrever la propensión de las instituciones
gubernamentales y no gubernamentales a la estructuración de modelos de
funcionamiento menos centralizados y con mayor participación de las sociedades
locales en la gestión, o en algunos momentos de ésta.
Es en el campo de la salud y de la educación donde se
aprecian esfuerzos más persistentes y sistemáticos por lograr instaurar un
modelo de política descentralizada que aumente las posibilidades de realización
de la ciudadanía social.
Figura No. 2
Centroamérica: Prestación municipal
de servicios en la década de los 90
|
Guatemala |
El Salvador |
Honduras |
Nicaragua |
Costa Rica |
Panamá |
||||||
Ley |
Real |
Ley |
Real |
Ley |
Real |
Ley |
Real |
Ley |
Real |
Ley |
Real |
|
Servicio de agua |
SI |
M |
NO |
M/g |
SI |
M/g |
SI |
G |
SI |
M/g |
SI |
G |
Desechos sólidos |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M/g |
Caminos vecinales |
SI |
M |
NO |
M/g |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
NO |
G |
Mercados públicos |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
Cementerios |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
Alumbrado público |
SI |
M/g |
SI |
G |
SI |
G |
SI |
G |
NO |
G |
NO |
G |
Policía de tránsito |
SI |
M/g |
NO |
G |
NO |
G |
SI |
G |
NO |
G |
NO |
G |
Certificados nacimiento, matrimonio y otros |
SI |
M |
SI |
M/g |
NO |
G |
SI |
M |
NO |
G |
NO |
G |
Permisos de construcción |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
SI |
M |
Nota: M significa municipal. G significa gobierno central. M/g significa un servicio prestado por
el gobierno central y las municipalidades
Fuente:
Actualización de FEMICA con base en Córdova. Tomado de Estado de la Región
1999.
Por
otra parte hay que decir que, en general, las sociedades locales muestran en la
actualidad mayores expectativas respecto al desempeño de las municipalidades.
Sin embargo, son pocas las posibilidades de que ellas acepten el aumento de la
carga tributaria para mejorar la calidad de gestión de este órgano. El cuadro
No. 2 da una idea de las condiciones endebles que muestra la estructura tributaria
y las diferencias que existen en el contexto centroamericano.
Cuadro No. 2
Centroamérica: Carga tributaria municipal y participación de los ingresos
municipales en el total de ingresos públicos 1996
(porcentajes)
|
Carga tributaria municipal |
Presión tributaria |
Costa Rica |
0.4 |
1.8 |
El Salvador |
0.2 |
1.1 |
Guatemala |
0.2 |
2.1 |
Honduras |
0.7 |
3.5 |
Nicaragua |
2.0 |
17.4 |
Panamá |
0.5 |
2.3 |
Fuente: FEMICA. Tomado de: Estado de la Región, 1999
No
obstante, se observa en general un aumento de la importancia de los impuestos
municipales como fuentes de autofinanciamiento, aún cuando las transferencias
del Gobierno Central, al igual que antes, siguen siendo un factor importante.
Es de esperar que de cara al 2020 los Estados centroamericanos hayan
avanzado en la profundización de un modelo administrativo y político más
descentralizado y democrático. Por ello, un prerrequisito es que los actores
políticos concernidos por la transformación institucional no pueden asumir una
actitud omisa o descalificadora respecto a las propuestas o medidas de
descentralización Por el contrario, se vuelve imprescindible evaluar sus
límites y alcances e intentar poner en marcha una estrategia de democratización
de la descentralización, allí donde existe una modalidad que no ha sido apropiada
o sancionada por la voluntad ciudadana.
Cuadro No. 3
Centroamérica: Importancia de los impuestos y tasas
municipales en los ingresos municipales (1992-1997)
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Costa Rica |
62.9 |
60.5 |
55.0 |
56.7 |
59.7 |
53.8 |
El Salvador |
- |
- |
- |
- |
77.6 |
81.0 |
Guatemala |
22.5 |
18.8 |
17.2 |
19.6 |
- |
- |
Honduras |
- |
- |
68.0 |
74.6 |
68.8 |
71.3 |
Nicaragua |
77.5 |
76.7 |
65.4 |
65.4 |
61.4 |
69.1 |
Panamá |
67.3 |
69.8 |
71.0 |
69.0 |
70.1 |
69.9 |
Fuente: Estado de la Región, 1999
Durante buena parte de la historia centroamericana las fuerzas armadas
han sido la representación material por excelencia del Estado. Esta distorsión
autoritaria de la naturaleza de lo público tiene su mejor expresión en la
sentencia conocida de que en la región las únicas instituciones que abarcan el
territorio nacional son las Fuerzas Armadas y la Iglesia Católica.
Durante la década de los noventa esta situación se ha modificado
sustancialmente. Los ejércitos centroamericanos no ganaron sus guerras civiles,
aunque tampoco las perdieron. Pero el costo de la imposibilidad de imponerse
por la fuerza a los alzados es un conjunto de reformas institucionales que
abarcan tres niveles: la definición del mandato de las Fuerzas Armadas en el
plano normativo; el tamaño de la fuerza y las dimensiones del presupuesto
público destinadas a “seguridad”.
Las reformas normativas se han orientado a eliminar los excesos de
“misión” asignada a las Fuerzas Armadas que sirvieron de soporte formal para
los gobiernos de facto. Así, por ejemplo, en El Salvador las reformas
constitucionales de 1992, acordadas en el marco del plan de paz, eliminaron los
excesos de supervisión constitucional, de preservación de la seguridad interna
y de autonomía institucional de las Fuerzas Armadas, profundizando su
dependencia del poder civil y del orden legal y constitucional (Córdova, 1999).
Semejantes prescripciones normativas aparecen en el Código Militar de
Nicaragua vigente desde 1995 (Sojo, 1999). En Guatemala, por último, la
transformación institucional y normativa se ha desarrollado en el marco del
Acuerdo sobre Fortalecimiento del Poder Civil y Función del Ejército en una
Sociedad Democrática. Este acuerdo sienta las bases para la profesionalización
de la fuerza armada sobre el ejercicio de la clásica función de defensa del
territorio, aunque con vacíos de definición que dejan abierta la interpretación
política y militar (IDEA 1999: 193).
En términos institucionales, los ejércitos de Centroamérica se han
reducido en tamaño, lo que se expresa en la evolución del número de efectivos.
Es así como en el caso de Nicaragua se reconoce una disminución del número de
efectivos que va de 75.000 a poco más de 14.000 para 1993 (Saldomando, 1996).
En Honduras, las Fuerzas Armadas contaban con 17.000 efectivos en 1987 (Leger
Sivard, 1991) y se estima en la actualidad que el tamaño de la fuerza apenas
supera los 3.000. En Guatemala los acuerdos de paz han permitido la disminución
de los efectivos del ejército de 51.150 antes de los acuerdos a 31.243 en marzo
de 1998, cumpliéndose con el compromiso de reducir en 30% el tamaño de la
fuerza.
Financieramente, los indicadores de gasto militar disponibles señalan
que el promedio regional de gasto militar como porcentaje del producto pasó de
10.7% en 1989 a 1.4% en 1996. La caída está condicionada por el excesivo gasto
de Nicaragua que en 1989 representaba un altísimo 28.3% del producto (Cuadro
No. 4).
La observación cuantitativa concuerda con la evidencia impresionante en
el señalamiento de la disminución del peso relativo de las Fuerzas Armadas como
“la” expresión institucional del Estado, desarrollándose en todos los países
verdaderos programas de institucionalización. Este proceso no está exento de
complicaciones. La cuestión es cuáles son los términos de la nueva relación
entre sociedad y Estado en lo que al rol de las Fuerzas Armadas concierne.
Cuadro No. 4
Centroamérica: Evolución del gasto militar como % del
PIB
|
1990 |
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
Belice 1 |
1.2 |
1.1 |
1.1 |
1.3 |
1.5 |
1.5 |
|
Costa Rica 2 |
1.8 |
1.6 |
1.5 |
1.5 |
1.8 |
1.8 |
|
El Salvador |
2.7 |
2.4 |
2 |
1.5 |
1.2 |
1 |
0.9 |
Guatemala |
1.7 |
1.3 |
1.5 |
1.4 |
1.3 |
(1.3) |
0.8 |
Honduras |
2.2 |
(1.5) |
(1.5) |
(1.2) |
(1.3) |
(1.2) |
(1.1) |
Nicaragua 3 |
[2.1] |
2.8 |
2.3 |
2 |
1.9 |
2 |
1.6 |
Panamá |
1.4 |
1.4 |
1.3 |
1.3 |
1.3 |
1.2 |
1.2 |
Nota: Las cifras entre paréntesis indican
datos inciertos debido a confiabilidad de la fuente o al contexto económico
debido, por ejemplo, a situaciones inflacionarias o asignaciones suplementarias
durante el año fiscal. Las cifras entre corchetes son estimaciones basadas en
la insuficiencia de datos o en la certeza de limitada confiabilidad del dato
disponible.
1 Datos incluyen orden público y
seguridad.
2 Incluye presupuesto del Ministerio
de Seguridad y la Guardia de Asistencia Rural.
3 Los datos son inciertos debido a
los altos niveles de inflación y las variaciones del tipo de cambio. Todos los
datos se han convertido a la moneda más reciente.
Fuente: SIPRI, 1998
La cuestión de las relaciones civiles militares en el entorno de un
Estado modernizado presenta varias aristas. Una esencial es económica. A fin
de compensar la reducción potencial de rentas, debido a los recortes
presupuestarios inducidos por la combinación del cese de los conflictos armados
con la adopción de programas de recorte del gasto público, los militares han
buscado formas nuevas para la generación de ingresos. La estrategia más
recurrida involucra el papel de los organismos institucionales que añejan los
fondos de retiro de los soldados a partir del éxito de la experiencia
hondureña, en donde las inversiones del Instituto de Previsión Militar (IPM)
han incluido la compra de empresas estatales monopólicas, puestas en el mercado
como parte del proceso de privatización.
El tema tiene implicaciones institucionales importantes porque las
empresas de los militares funcionan con prerrogativas que no dispone la
competencia privada. Un estudio reciente ha identificado las siguientes líneas
de riesgo: primero la confusión de actividades de los institutos de previsión y
los militares actuando a título individual; la competencia desleal por
exoneraciones y subsidios especiales para las empresas militares; en el caso
hondureño solo la armería del ejército está autorizada para vender armas y la
única empresa autorizada de seguridad privada para los bancos es propiedad del
ejército. En Nicaragua los militares han conseguido con ventaja denunciada por
los empresarios, licitaciones para la construcción de carreteras. Además, la
contribución del Estado al órgano de previsión de los militares es más alta que
en otros sistemas de seguridad social. En el caso de Guatemala los retiros de
pensión de los militares representan entre el 15 y el 19 por ciento del total
de aporte del Estado a los sistemas de pensiones (Brenes y Casas, 1998).
La evolución de las finanzas del Estado muestra en el agregado regional
una situación de relativa normalización. A principios del decenio estudiado, se
observaban situaciones de superávit en Belice y Panamá, en contraste con los
altos niveles de déficit del caso de Nicaragua. Para finales del decenio hay una situación más homogénea en la región, que
confluye en la generalización del déficit fiscal en un rango que se mueve de
niveles inferiores al uno por ciento del producto en el caso de Panamá y del
orden del cuatro por ciento en el caso de Costa Rica (Cuadro No. 5).
El control del déficit no parece responder a disminuciones sustantivas
de los niveles de gasto que han permanecido estables a lo largo de la década.
El panorama regional en cuanto a gasto público como proporción del producto es
altamente desigual. A lo largo de la década Nicaragua no ha disminuido
sensiblemente un gasto público que alcanzaba 35% del PIB en 1990 y se mantiene
en un alto 32% en 1997. Guatemala, en contraste, no ha logrado superar el
nivel del 10.7 alcanzado en 1997, por debajo aún de los niveles de 13% a
finales de los ochenta. Costa Rica es el único país que ha incrementado su
proporción de gasto público respecto del producto entre 1990 y 1997 (Cuadro
No. 6).
Mientras en el plano de los gastos el aumento en el promedio regional es
menor al 0.5 por ciento, en el caso de los ingresos corrientes se observa un
incremento ligeramente superior al 1 por ciento. En este caso es notoria la
disminución de ingresos que experimentan Panamá y Belice a lo largo del
período, mientras en sentido opuesto Nicaragua y El Salvador realizan esfuerzos
importantes de incremento de los ingresos corrientes. También es notable la
rigidez relativa de los ingresos corrientes en el caso de Guatemala.
En suma, lo que los datos señalan es que la reforma del Estado no ha
supuesto para la región un proceso de disminución sostenido del desequilibrio
fiscal, porque persisten los problemas, aunque en la actualidad se observa una
situación general más congruente sin mayores fluctuaciones entre los países. Es
posible que en el futuro la evolución del déficit fiscal se vuelva sensible a
los ritmos establecidos por el ciclo político electoral, como ha sucedido en
los regímenes electorales más estables de la región: Costa Rica y Honduras. En
este caso el escenario favorable no apunta a la superación de todo desequilibrio,
sino al mantenimiento de niveles “manejables” de estrés fiscal mientras los
Estados logran resolver especialmente la rigidez de los ingresos y entre ellos
de los de origen tributario.
El
ideal de Estado moderno no se desentiende del desarrollo económico sino que
pone en marcha instrumentos que facilitan el crecimiento de actividades
económicas que son consideradas como portadoras del dinamismo requerido para el
bienestar futuro. Esta es obviamente una expresión de los arreglos
sociopolíticos dominantes que, en el marco del proceso de globalización actual
en Centroamérica, favorecen la producción de bienes transables y el
intercambio mercantil y financiero[17]. En este sentido, para comprender el vínculo entre la
necesidad de modernización del Estado con la urgencia de favorecer una forma
particular de desarrollo económico, es
útil la formulación de Evans (1995: 12) según la cual el prerrequisito de una
exitosa promoción del desarrollo económico o industrial desde el Estado es el
producto de la combinación, aparentemente contradictoria pero funcional, entre
eficiencia corporativa y “conectividad” con sectores económicos que denomina
“autonomía incrustada” (embedded autonomy). Es en las actividades de regulación
y desregulación donde el Estado puede realizar con mayor suceso sus
posibilidades de compromiso activo con las ramas dinámicas de la producción al
mismo tiempo desarrollando capacidades institucionales significativas.
Los procesos de desregulación son entendidos normalmente como la
eliminación de barreras administrativas al comercio de bienes y servicios. En
términos más institucionales, siguiendo a Biersteker (1990) se presentan como
las actividades que el Estado desarrolla para estimular o disuadir el
desarrollo de ciertos procesos económicos. Al hablar de regulación reconoce
múltiples vínculos con las otras dimensiones de la reforma del Estado[18].
Cuadro
No. 5
Centroamérica:
Finanzas del Gobierno Central
% del
PIB (1988-1997)
|
Evolución del déficit fiscal |
Evolución de los ingresos corrientes |
Evolución de los gastos totales |
||||||
1988 |
1990 |
19971 |
1988 |
1990 |
19971 |
1988 |
1990 |
19971 |
|
Belice |
7.1 |
0.7 |
-1.6 |
25.5 |
26.1 |
22.8 |
18.8 |
27.1 |
27 |
Costa
Rica |
-2.5 |
-4.4 |
-4 |
15.5 |
14.5 |
17 |
18 |
19 |
21 |
El
Salvador |
-3 |
-1.5 |
-1.1 |
11.4 |
9.5 |
12 |
16.3 |
13.4 |
13.3 |
Guatemala |
-1.7 |
-1.8 |
-1.1 |
10.1 |
8.1 |
9.5 |
12.9 |
10.2 |
10.7 |
Honduras |
-4.1 |
-4.1 |
-2.3 |
15.6 |
16.5 |
16 |
22.4 |
23 |
19 |
Nicaragua |
-25.1 |
-18.7 |
-2.8 |
20.3 |
14.6 |
25.3 |
45.9 |
34.8 |
32.2 |
Panamá |
-4.9 |
6.4 |
-0.3 |
12.4 |
24.3 |
18.3 |
17.4 |
18 |
19.4 |
Región |
-4.9 |
-3.3 |
-1.9 |
15.8 |
16.2 |
17.3 |
21.7 |
20.8 |
20.4 |
1 Cifras preliminares
Fuente: BID, 1999
En términos generales los países han desarrollado mecanismos de política
que incentivan la atracción de inversiones generadoras de divisas, en especial
por medio de la instalación de regímenes de excepción fiscal. Actividades
económicas orientadas al mercado interno, como la producción textil y la
producción de granos, han sufrido los efectos combinados de la apertura
comercial y la reducción de aranceles (Willmore, 1997; Carrera, 1997; Pape,
1996; Briones y Ramos, 1995; Córdova, 1994).
La otra dimensión es la que se refiere a la cuestión de la eficiencia
administrativa. En todos los países se han desarrollado programas orientados al
mejoramiento de la capacidad y eficiencia de las instituciones públicas por
medio de procedimientos más ágiles y la eliminación de duplicidades
institucionales y funcionales. Una parte importante de estas actividades está
relacionada con la puesta en práctica de mecanismos que permitan la detección y
eliminación de acciones de corrupción, especialmente en los sistemas
tributarios y aduanales.
Todas estas actividades están fuertemente inducidas por la cooperación
internacional, en particular por la asistencia de los organismos multilaterales
de crédito como el Banco Interamericano de Desarrollo, el Banco Mundial e
instituciones de cooperación bilateral, especialmente la USAID.
En el campo de la transformación financiera los cambios se han orientado
hacia la supervisión de las actividades bancarias por parte de instituciones
públicas centralizadas. La liberalización bancaria en Centroamérica ha generado
un mercado muy dinámico pero escasamente competitivo. Como advierte Evans
(1998) se observa una doble concentración por una lado entre limitados grupos
económicos que concentran la propiedad de las entidades bancarias y por otro
lado en la concentración de activos en muy pocos bancos los que a su vez
ejercen presión sobre la determinación de las tasas de interés.
La evolución del gasto del gobierno central en otros rubros indica
algunos procesos preocupantes porque comprometen el desarrollo requerido de
capacidades del Estado. Con la excepción de Costa Rica hemos visto que el gasto
público ha permanecido congelado, situación que puede ser resultado de la
combinación de lógicas reduccionistas, derivadas de la exigencia de control
fiscal, con otras demandas orientadas al incremento del gasto producto de las
necesidades de compensación social y económica y de formación institucional,
derivadas de los acuerdos de paz y del programa de democratización.
No obstante, sí se observan variaciones importantes en la estructura
interna del gasto público. Es así como, por ejemplo, los gastos de consumo del
gobierno central se han precipitado en el promedio regional desde un nivel de
57% del gasto público en 1990 a 43 en 1997 (BID, 1998 y Sojo (1999: 153)) (Cuadro
No.6). El contraste es intenso cuando se compara esta evolución con la
participación de las obligaciones de pago de deuda en la composición del gasto
público. Para el mismo período la
proporción de gasto del gobierno central destinada a pago de intereses pasó de
10.2 a poco menos del 15%. Por último la proporción del gasto del gobierno
central destinada a inversión real ha aumentado a un ritmo ligeramente inferior
al de las obligaciones de deuda al pasar de 10.7% en 1990 a 12.4% en 1997.
Cuadro No. 6
Centroamérica: Indicadores de Gasto
(% del Gasto Total del Gobierno Central)
1990-1997
|
Gastos de consumo |
Pago de intereses |
Inversión fija |
|||
1990 |
1997a |
1990 |
1997a |
1990 |
1997ª |
|
Belice 1 |
52.4 |
58.7 |
5 |
7.5 |
40.3 |
32.62 |
Costa Rica |
35.3 |
30.6 |
17.6 |
24.4 |
3.9 |
4.4 |
El Salvador |
61.1 |
51.1 |
9.1 |
9.9 |
8.4 |
14.8 |
Guatemala |
56 |
38.3 |
11.1 |
6.9 |
9.7 |
15.5 |
Honduras |
53.6 |
47.1 |
11.4 |
23.4 |
8.4 |
11.7 |
Nicaragua |
81.2 |
35 |
0 |
16.5 |
2.8 |
15 |
Panamá |
63.3 |
43.7 |
17.2 |
14.6 |
1.2 |
12.6 |
Región |
57.6 |
43.5 |
10.2 |
14.7 |
- |
- |
a Datos preliminares
1
Año fiscal abril a marzo
2
Datos de 1993
Fuente: BID (1998: 247-9)
Se deduce entonces que las transformaciones en la estructura interna del
gasto público han disminuido la presión de los salarios en el gasto corriente,
aumentando la influencia de las obligaciones de deuda y la inversión en
infraestructura.
Las iniciativas de privatización en Centroamérica se remontan a la
primera mitad de los años ochenta y constituyen con claridad el centro de la
primera etapa de las reformas económicas adoptadas en la región. En la primera
fase, el blanco de las reformas son las actividades económicas directas del
Estado, en especial las empresas dedicadas a la producción de bienes finales y
algunos servicios como el transporte público. En este período también se
privatiza el sistema financiero en algunos países.
En la segunda fase se afectan las instituciones estatales destinadas a
la producción y administración de servicios estratégicos, como la electricidad
y las telecomunicaciones especialmente. En la fase final se ha ampliado el
rango de actividades a privatizar a partir de la entrega a asociaciones
comunales y organismos no gubernamentales de la prestación de servicios
educativos y de salud especialmente.
Simultáneamente con este proceso se ha desarrollado un conjunto de
prácticas de privatización que no suponen la afectación de instituciones
públicas, sino la transferencia de recursos desde el sector público al sector
privado. La oferta privada de actividades de intermediación financiera, seguridad
pública, educación y salud ha crecido significativamente en los últimos años
de modo que un segmento de esas actividades que se creían intrínsecamente
estatales (como la seguridad) ha pasado al reino del mercado o del ámbito
privado[19].
La extensión de las reformas privatizadoras ha avanzado por etapas, cada
una de las cuales refleja una condición de posibilidad de acuerdo con la
intensidad de los intereses de reformas y el alcance de la resistencia, en
especial de los grupos de sindicatos de empleados públicos, constituidos hoy en
el último refugio del sindicalismo centroamericano.
La intensidad de las reformas está condicionada por un proceso dual: por
un lado como resultado de la magnitud observada de la intervención pública en
sectores de la economía y por el otro lado como expresión de los equilibrios
políticos básicos. Así el continuo de la privatización en Centroamérica se
desplaza desde la situación de menor avance relativo que se observa en Costa
Rica, hasta la situación de máxima intensidad que se visualiza en Nicaragua.
Esta constatación es importante a la luz del examen de las implicaciones
sociopolíticas de las reformas. Las reformas privatizadoras tienden a producir
efectos permanentes sobre grupos sociales muy localizados, tanto en términos
de beneficios como de perjuicios (Przeworski, 1991). Por ello generan alto
grado de riesgo sociopolítico, entendiendo por tal la probabilidad de que se
produzcan enfrentamientos sociales significativos capaces de reducir los grados
de acuerdo que puedan alcanzarse (Sojo, 1999). En el caso de Costa Rica la
evidencia de un alto grado de oposición a la privatización ha desviado la
intensidad de las reformas a otro tipo de medidas, más cercanas a la
desregulación, cuyo efecto disminuye la presencia económica del Estado pero no
crea enfrentamientos sociopolíticos que amenazan la estabilidad del sistema.
Así la sociedad como un todo ha aceptado la apertura de monopolios públicos
como el financiero o el de producción de electricidad, por ejemplo, sin permitir
todavía la venta de instituciones del Estado en estos campos. En el caso de
Nicaragua, los traumatismos sociopolíticos derivados de las sucesivas
privatizaciones del frondoso entramado institucional creado durante la
revolución sandinista, han producido pocos rendimientos económicos y
posiblemente hayan coadyuvado a impedir la formación de acuerdos mínimos para
el desarrollo de otras reformas requeridas para la ampliación de la producción
y del bienestar social.
Analizando los procesos de privatización de acuerdo a la modalidad
desarrollada, se destacan los mecanismos adoptados para generar mecanismos de
incorporación de los empleados en la estructura de propiedad de las empresas.
Este instrumento es importante porque disminuye la resistencia de los grupos
sindicales al reducir la preocupación por el costo inmediato en términos de
despidos. Estos mecanismos se adoptaron en Costa Rica en algunas empresas
industriales y en El Salvador en el proceso de privatización bancaria. En ambos
casos, el procedimiento se transformó en un artificio dilatorio de la
apropiación por grupos empresariales reducidos, cuya utilidad central fue
justamente la disminución de la dificultad política para ejercer la
privatización (Sojo, 1995).
En otros casos han sido importantes los procedimientos de negociación.
En el caso de las reformas de los sistemas estatales de pensiones, que se
debaten entre el mantenimiento de los sistemas estatales, la substitución por
esquemas integralmente privados siguiendo el modelo chileno y la aplicación de
modelos mixtos, Mesa Lago (1999) muestra como pareciera haber correspondencia
negativa entre el grado de democratización del régimen y la posibilidad de
aplicar reformas. Así en Costa Rica las reformas no han avanzado y han
requerido de intensos procesos de negociación con actores de la sociedad civil,
mientras en El Salvador por ejemplo, el gobierno prácticamente impuso una
reforma sustitutiva. Según Mesa Lago (1999: 148) esto ocurrió pese a la
condición democrática del régimen durante la reforma debido a “la juventud de
su sistema y la escasa tradición de libertades políticas, la fragmentación y
poca experiencia de la oposición, y la manipulación del proceso de reforma por
parte del Gobierno”.
La movilización de empleados públicos es el aspecto social más
problemático de los procesos de privatización en Centroamérica. Una parte
importante de los despidos de empleados asignados a la planilla del Estado
tiene relación con las exigencias de desmovilización de efectivos del ejército
en el marco de los acuerdos de paz. La otra se vincula activamente al proceso
de liquidación y traspaso de empresas estatales.
Entre 1990 y 1997 la planilla del Estado se ha reducido en un 15% en el
agregado regional. Esta reducción ha sido mucho más intensa en Nicaragua,
aunque también ha sido muy significativa en Honduras (Cuadro No. 7). En este
último caso el gobierno fue más allá de las obligaciones pactadas en los
términos de la condicionalidad con los organismos financieros internacionales
(Sojo, 1999). Lo notorio es que está operando una equiparación del peso
relativo del empleo público con los niveles bajos y no con los niveles altos
que todavía presentan Panamá y Costa Rica.
La dinámica del proceso de privatización (Figura No. 3) señala que en El
Salvador es donde ha tenido lugar el proceso más intenso e integral de
privatización, en especial, de las grandes empresas estatales dedicadas a la
electricidad y las telecomunicaciones. En Costa Rica por el contrario, se
observa el proceso más lento producto de la ausencia de consenso entre los
grupos políticos dominantes respecto de las bondades de la transferencia a
manos privadas de las principales empresas del Estado. Actividades como la
distribución de derivados de petróleo, los seguros, la distribución eléctrica y
todo el espacio de telecomunicaciones permanecen como monopolios estatales en
Costa Rica. En el medio existen situaciones de avance moderado como en Panamá,
disminuido por la presión de las organizaciones sociales para evitar la
transferencia de los servicios de agua.
Cuadro No. 7 Centroamérica: Distribución de la población
económicamente activa ocupada en el sector público 1990-1997 |
|||
|
1990 |
1997 |
%
Variación |
Belice1 |
16.3 |
17 |
4.3 |
Costa Rica |
35.5 |
29.5 |
-16.9 |
El Salvador |
17 |
16.4 |
-3.5 |
Guatemala2 |
16.1 |
17.8 |
10.6 |
Honduras |
18.4 |
13.5 |
-26.6 |
Nicaragua3 |
31 |
12.6 |
-59.4 |
Panamá4 |
39.1 |
34.6 |
-11.5 |
Región |
24.8 |
20.2 |
-14.7 |
1
Datos de 1993 y 1994, incluyen
administración pública, salud y educación.
2
Datos de 1986 y 1989
3
Datos de 1985 y 1993, tomados de
Funkhouser y Pérez Saínz, 1997.
4
Datos de 1991 y 1997
Fuentes: CEPAL, 1999; Funkhouser y Pérez Saínz, 1997
Figura No. 3
Centroamérica: Dinámica del proceso de privatización
por sectores de actividad económica
Sector de actividad |
Belice |
Costa Rica |
El Salvador |
Guatemala |
Honduras |
Nicaragua |
Panamá |
|
|
|
|
|
|
|
|
Industria
y agropecuario |
A |
A |
A |
NA |
A |
A |
A |
Banca |
|
M |
A |
NA |
NA |
M |
NA |
Electricidad |
M |
M |
A |
A |
D |
|
M |
Telecomuni- caciones |
A |
D |
A |
A |
D |
|
M |
Régimen
de pensiones |
|
D |
A |
|
|
D |
|
Servicios
de agua |
|
D |
|
|
|
|
M |
A = Amplio; M = Moderado; D = Débil o nulo; NA = No aplica
Entre las innovaciones institucionales más importantes se encuentra el
desarrollo de mecanismos que permiten el control político de los ciudadanos
respecto de las acciones de los poderes públicos y privados. Se trata de
instituciones de defensoría que aparecen en este período bajo denominaciones
diversas como Procuradurías de Derechos Humanos en Honduras, Guatemala y El
Salvador o Defensoría de los Habitantes en Costa Rica.
Con la excepción de Guatemala, en donde la Procuraduría de Derechos
Humanos data de 1985, en los demás países son instituciones de la década de los
noventa. En Honduras se creó en 1991; en El Salvador en 1992; en Costa Rica un
año más tarde; en Panamá en 1997. En Nicaragua la Procuraduría existe
formalmente desde 1996, pero su plena instalación todavía está pendiente.
La importancia de estas instituciones se manifiesta en la confianza que
crean en la ciudadanía como instrumentos legítimos para la solución de
controversias con el Estado por medios democráticos. Un ejemplo de ello es la
experiencia guatemalteca durante la administración de Jorge Serrano, período
durante el cual el Procurador Ramiro de León jugó un papel importante en la
denuncia de los excesos autoritarios del gobernante. De León se convertiría
después en el sucesor de Serrano por espacio de 18 meses hasta el fin del
mandato constitucional.
Otros indicadores de la importancia de estas instituciones tienen que
ver con la evolución de las denuncias presentadas en los últimos años. En El
Salvador se han duplicado entre 1994 y 1997, lo mismo que en Honduras en el
espacio de un año entre 1996 y 1997. Por lo que se observa en relación con
Costa Rica puede suponerse que la ampliación del número de denuncias es más
indicativa de la voluntad ciudadana de ejercicio de su derecho de denuncia que
de la ocurrencia efectiva de abusos. Por lo tanto la ampliación de las
denuncias señala una maduración tendencial de las prácticas de exigibilidad de
rendición de cuentas en la región.
Cuadro No. 8 Centroamérica: Denuncias presentadas ante las Procuradurías de Derechos Humanos 1992-1998 |
||||||
|
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
Costa Rica |
- |
- |
- |
- |
18253 |
18047 |
El Salvador |
|
2636 |
2040 |
3577 |
4802 |
4307 |
Guatemala |
1420 |
1692 |
1950 |
1650 |
1594 |
1332 |
Honduras |
- |
- |
- |
- |
2431 |
4362 |
Fuente:
Estado de la Región (1992: 205) |
Otros datos indican que la población ha empezado a percibir los efectos
del cambio sociopolítico de la región a partir del cese de los conflictos
militares y de la disminución de los abusos por parte de las autoridades
públicas. Así, datos del Estado de la Región (1999: 204) muestran como en
Guatemala las denuncias por violaciones del derecho de respeto a la vida
pasaron de 20% en 1992 a 1.8% en 1998, mientras las denuncias por violación de derechos sociales pasaron de
20% a 40% en el mismo período.
Los gastos del gobierno señalan varias tendencias preocupantes en la
región. En primer lugar la excesiva orientación de recursos fiscales hacia el
pago de obligaciones de deuda, en segundo lugar el peso todavía limitado de la
inversión en el desarrollo del capital humano.
La evolución de los gastos sociales en Centroamérica se muestra acorde
con la tendencia latinoamericana en donde la mayoría de los países han
experimentado un renovado dinamismo en el gasto público social durante la
década de los noventa (CEPAL, 1999). Así entre el bienio 90-91 y el 96-97 el
gasto social per cápita de la región creció a una tasa anual de 4.3% ligeramente
inferior a la media latinoamericana. De esta forma el esfuerzo macroeconómico
enunciado en la proporción del PIB que representa el gasto social se incrementó
al pasar de 10.6% a 12.1% durante el mismo período. En términos del esfuerzo
fiscal la proporción de gasto público destinado a lo social pasó de 37.9% a
40.2% en el período. En este crecimiento fue esencial la mayor orientación de
la proporción de gasto público destinada a lo social en Guatemala (más de 12
puntos porcentuales), en contraste con la disminución de tres puntos
porcentuales observada en Nicaragua (Cuadro No. 9).
Honduras y El Salvador muestran patrones contrastantes: en el primer
caso disminuye tanto el esfuerzo macroeconómico como el fiscal, proyectándose
durante el período una disminución de ambas proporciones. En El Salvador por
el contrario aumentan tanto la proporción de gasto en relación con el producto,
como la ampliación de la fracción de gasto público destinada a lo social. Este
patrón de contraste es interesante porque refleja modalidades distintas de
enfrentamiento con lo social en situaciones de inversión sumamente precaria,
como queda de manifiesto con el contraste en la proporción de gasto social como
porcentaje del PIB que mantienen Panamá y Costa Rica.
Para el desarrollo de las capacidades de mediano y largo plazo de los
individuos, la observación de los gastos sociales en capital humano es
esencial. Estimando como indicativos de esta relación la suma de los gastos en
educación y salud como porcentaje del producto, CEPAL destaca en una muestra de
14 países de América Latina que solamente Costa Rica y Panamá superan el nivel
del 12% del producto, mientras los demás países se ubican en proporciones que
van del 2% al 6%. El Salvador está en el 5% mientras que Guatemala apenas
supera el 2%. El caso de Nicaragua es interesante porque está en un nivel
cercano al 9%, de hecho ocupa el tercer lugar luego de Costa Rica y Panamá. En
este caso, aunque el nivel de gasto en dólares es sumamente bajo, se observa un
compromiso macroeconómico que producirá sin duda resultados favorables hacia el
futuro.
Finalmente en términos de la redistribución del gasto social[20]
no se dispone de mucha información para los países centroamericanos del gasto
social con relación a los niveles de ingreso de la población. Datos para nueve
países de la región, incluido Costa Rica, señalan que en la mayoría de los
casos el gasto social presenta una distribución proporcional entre los hogares
respecto del porcentaje de población con la excepción de Chile que muestra
alta progresividad y Colombia en menor grado (BID 1998: 212).
Un aspecto que merece especial
atención se refiere al origen externo de buena parte del financiamiento para el
desarrollo social en la región. Aunque no disponemos de información para todos
los países, el caso de Honduras puede servir para ilustrar el problema. En este
país se observa que para 1995 el financiamiento internacional de la inversión
social alcanzaba 48% pero se elevaba hasta 87% en el caso del sector salud
(Sojo 1999: 150).
Cuadro
No. 9 Centroamérica:
Evolución del gasto social 1990-91/1996-97 |
||||||
|
Variación
% anual |
% PIB |
% Gasto
público total |
|||
90-91 / 96-97 |
90-91 |
96-97 |
90-91 |
96-97 |
|
|
Panamá |
5.5 |
18.6 |
21.9 |
40 |
39.9 |
|
Costa Rica |
3.6 |
18.2 |
20.8 |
64.4 |
65.1 |
|
El Salvador |
9.2 |
5.4 |
7.7 |
21.9 |
26.5 |
|
Guatemala |
5.4 |
3.3 |
4.2 |
29.8 |
42.1 |
|
Honduras |
-0.3 |
7.8 |
7.2 |
33.1 |
31.9 |
|
Nicaragua |
2.1 |
10.3 |
10.7 |
38.3 |
35.6 |
|
Región |
4.3 |
10.6 |
12.1 |
37.9 |
40.2 |
|
América Latina |
5.5 |
10.1 |
12.4 |
41 |
47.2 |
Fuente: CEPAL, 1999
Cuadro No.10
Centroamérica: Inversión
social por sectores
|
Educación |
Salud |
Seguridad
social |
Vivienda
y agua |
||
$ per
capita 96 - 97 |
%
variación 90-91/96-97 |
$ per
capita 96 - 97 |
%
variación 90-91/96-97 |
%
variación 90-91/96-97 |
%
variación 90-91/96-97 |
|
Panamá |
172 |
38.5 |
210 |
28.9 |
33.1 |
41.4 |
Costa Rica |
153 |
34.6 |
193 |
10.8 |
35.5 |
18.4 |
Belice* |
|
... |
48 |
|
|
|
El Salvador |
50 |
50.5 |
54 |
91.2 |
73.2 |
53.7 |
Guatemala |
28 |
13.6 |
16 |
12.4 |
1.5 |
932 |
Honduras* |
37.3 |
... |
22 |
|
|
|
Nicaragua |
20 |
-12.1 |
20 |
2.4 |
|
56 |
* Datos corresponden a 1995
Fuentes: CEPAL, 1999; Estado de la Región, 1999
Los resultados presentados en los datos se corresponden con un proceso
de transformación institucional, que en especial en el área de salud y
educación, ha sido intenso en todos los países de la región durante la década
de los noventa. Un elemento común en estos procesos de reforma es la
descentralización de la prestación de los servicios ampliando la
responsabilidad de comunidades y municipios en estos campos. En el caso de la
salud, las iniciativas más importantes se relacionan con la reorganización
institucional centrada en la afirmación de la condición de rectoría de los
ministerios de salud, la ampliación de la participación del sector privado y no
gubernamental y la identificación de nuevos modelos de gestión administrativa
y financiera. En el caso de la educación, los cambios procuran la ampliación de
la oferta de educación básica de nueve grados, la modernización curricular, el
mejoramiento de la calificación de los docentes y el desarrollo de nuevos
esquemas administrativos (Estado de la Región 1999: 186).
Los ingresos tributarios como porcentaje del producto han aumentado en
todos los países durante la década de los noventa. Ello podría indicar una
tendencia a la mayor sostenibilidad de los ingresos del gobierno, condición
esencial para cualquier escenario de desarrollo del Estado en Centroamérica. En
algunos países, en El Salvador y Guatemala especialmente, el aumento de la
carga tributaria siendo importante, en especial como resultado de los mayores
compromisos de solidaridad social derivados de los acuerdos de paz, no logra
todavía superar el umbral del 11 por ciento y del 9 por ciento respectivamente.
Estas proporciones representan el 50% de lo captado en Honduras y Costa Rica y
mucho menos respecto del esfuerzo realizado en Nicaragua. En este país la
carga fiscal ha pasado de 13 por ciento a 23 por ciento del producto entre 1990
y 1997 situación que sin embargo debe analizarse con reservado optimismo.
Debido a la deprimida condición de la economía nicaragüense el efecto de esta
reforma fiscal penaliza fuertemente a un reducido sector de asalariados y
empresarios dedicados al consumo interno, especialmente la industria
alimenticia. Este fenómeno se agudiza cuando se constata que contra la
tendencia regional, en el caso de Nicaragua se ha reducido fuertemente el grado
de progresividad de la reforma fiscal (Cuadro No. 11).
Cuadro No. 11
Centroamérica: Indicadores Tributarios
|
Ingresos tributarios como % del PIB |
Impuesto directos como % de los ingresos tributarios |
||
1990 |
1998 1 |
1990 |
1998 1 |
|
Costa Rica |
14 |
17 |
19 |
20.6 |
El Salvador |
9.1 |
11.1 |
27.7 |
29 |
Guatemala |
6.8 |
9.4 |
23.3 |
20.5 |
Honduras |
14.8 |
16.6 |
24.1 |
28.2 |
Nicaragua |
13.1 |
24.1 |
27.8 |
15 |
1
Cifras preliminares.
Estimaciones para Guatemala y Honduras
Fuente: Sojo, 1999; CMCA, 1999
En efecto, las implicaciones sociales de los incrementos de los ingresos
son contrastantes en Nicaragua y El Salvador, porque mientras en el primer caso
el grado de progresividad social de los ingresos se reduce al disminuir la
proporción captada de impuestos directos de 28 a 15 por ciento, en el segundo
caso la tendencia es más bien progresiva, porque se observa estabilidad de esa
proporción en el orden del 28 por ciento. Guatemala es otro caso en donde se
observa una relación inversa entre la progresividad de la estructura tributaria
y la precariedad del modelo impositivo (Cuadro No. 8).
Por otro lado persisten modelos precarizados de recaudación en Guatemala
y El Salvador. Primero porque presentan las proporciones más bajas de ingresos
tributarios como porcentaje del producto y segundo porque al menos en el caso
de Guatemala, han reducido la progresividad de la estructura tributaria durante
la década de los noventa. En ambos casos el incremento de los ingresos y la
ampliación de la progresividad de la estructura impositiva se presentan como
elementos clave en la estructuración de una nueva política fiscal e impositiva,
acorde con las exigencias del crecimiento económico, pero sensible a las
necesidades de la redistribución social.
No debe ignorarse, como advierte el BID, que en ocasiones el alto grado
de progresividad del sistema impositivo, que se expresa, por ejemplo, en el
establecimiento de controles y deducciones en el impuesto sobre la renta,
contribuye a disminuir la recaudación. El efecto potencialmente progresivo
disminuye al deteriorarse la capacidad redistributiva del gasto público, cuya
incidencia diferenciada socialmente parece mucho más directa que la derivada
del control de impuestos. Por ello se recomienda simplificar las estructuras
reduciendo las deducciones del impuesto sobre la renta y disminuyendo los ingresos
mínimos imponibles; recomiendan además ampliar la base de aplicación de los
impuestos al valor agregado y disminuir las diferencias en el tratamiento
fiscal de los distintos sectores (BID 1998: 211). Estas recomendaciones parten
del supuesto de que la simplicidad ampliará la recaudación y ello mejorará, en
los términos que aquí hemos adoptado, la capacidad administrativa del Estado.
El problema es que la evidencia de los últimos años enseña que en Centroamérica
la ampliación de la recaudación tributaria, en especial a partir de la
aplicación y aumentos de impuestos indirectos como el IVA, no ha implicado una
mayor redistribución por medio del gasto social.
Latina. Es una región joven y el potencial demográfico es quizá su ventaja comparativa más importante del futuro. Sin embargo, el rasgo común más importante es su precariedad social. Los desafíos del orden social no
En Centroamérica la modernización del Estado empieza por su fundación.
Con las diferencias verificables en los datos, los Estados centroamericanos se
presentan como entidades precarias, de reciente formación institucional.
El escenario más optimista para el desarrollo futuro del Estado en
Centroamérica supone la modernización integral. El Estado del 2020 en
Centroamérica debería tener como eje central de su quehacer el logro de una
articulación plena del crecimiento económico con el bienestar social; disponer
de una estructura organizativa transparente, eficiente y de dimensiones acordes
con los desafíos nacionales y regionales más imperiosos y finalmente facilitar
una vinculación con el territorio que reniegue de la visión militarizada de las
fronteras y los municipios y se ocupe del desarrollo local, tanto en su
dimensión subnacional, como en el plano de la dinámica transnacional.
La modernización del Estado requiere el mantenimiento de capacidades
macroeconómicas para el control de los principales desequilibrios y para el
desarrollo de programas de regulación que garanticen el control de los daños
que el funcionamiento de los mercados genera, tanto entre individuos como entre
entidades productivas. El nuevo Estado debe propiciar el desarrollo de las
actividades económicas capaces de integrarse activamente en los nichos
dinámicos del mercado internacional, pero al mismo tiempo garantizando su
potencial de desarrollo humano integral.
Se trata de un Estado “incrustado” en el desarrollo del capital humano.
En el pasado, la región experimentó períodos de crecimiento que no se
tradujeron en mejoramiento del bienestar para la mayoría de la población. En el
futuro es indispensable que la capacidad gestora, reguladora y productora de
servicios sociales y de apoyo a la producción sea capaz de romper este ciclo
de pobreza permanente. De lo contrario la región no estará en posibilidades de
garantizar para las próximas dos décadas ni la estabilidad del crecimiento, ni
la sostenibilidad de la democracia.
La clave de este desafío es sencilla. Los Estados centroamericanos deben
ampliar su compromiso con la inversión social y el desarrollo del capital
humano. Las experiencias en Costa Rica y Panamá demuestran los efectos
positivos que tiene la estabilidad social y el desarrollo del capital humano.
Entre las democracias emergentes la experiencia es todavía temprana, pero los
desafíos exigen una adecuada gestión macroeconómica que estimule el crecimiento
y que amplíe el esfuerzo fiscal para el financiamiento de la inversión social.
Por regla general los Estados centroamericanos son pequeños. Con la
excepción de Nicaragua, los Estados más grandes son los que muestran mejor
desempeño en términos de integración social. Agrandar los Estados parecería
entonces una prescripción razonable para los próximos dos decenios, pero no
parece una salida ni fácil ni apropiada en todos los casos. El escenario
normativo es el desarrollo de tanto
Estado como sea necesario. Pero el tema no es el tamaño sino el rendimiento
sociopolítico, medido como la capacidad del Estado para inducir crecimiento
económico con integración social. Por ello los indicadores de desempeño del
rendimiento del Estado deben desplazarse de la ponderación de la relación
entre ingresos y gastos hacia la valoración de cumplimiento de objetivos.
El control fiscal requiere bastante más que la sola contención del
gasto, en especial cuando esta práctica enuncia incapacidad de satisfacción
por parte del Estado para demandas sociales largamente postergadas. Los esfuerzos
de modernización de los sistemas tributarios son la base de un proceso de
formación de capacidades redistributivas que requieren, debido a la baja carga
tributaria en algunos países, de la generación de mayores responsabilidades
tributarias entre los grupos de mayor ingreso. El Salvador y Guatemala tienen
que hacer importantes avances en esta dirección. El Estado del futuro en
Centroamérica tiene que aproximarse a una normalización de la relación entre
ingresos tributarios y producto que alcance al menos el 15 por ciento.
El modelo centroamericano de Estado se debate entre una visión
privatizadora agresiva desarrollada en especial en El Salvador y un modelo
altamente gradualista, que ha privilegiado la apertura a la competencia privada
antes que la transferencia o liquidación de activos del Estado en el caso de
Costa Rica. Lo esencial es comprender que la política como asignación de
recursos reconoce desplazamientos multidimensionales que no van sólo del Estado
al mercado o viceversa, sino que también incluye la familia (el espacio básico
de la iniciativa individual) y la comunidad. Por lo tanto, el futuro debería
permitir que la reducción de lo estatal, cuando sea necesaria, conduzca a la
ponderación de opciones para la transferencia al ámbito que facilite la mayor
realización de las capacidades humanas: el mercado, la comunidad o la familia.
Y en situaciones donde el vacío de acción del Estado en muchos ámbitos
esenciales de la vida social es evidente, posiblemente haya que estatizar
muchas actividades apenas resueltas precariamente en el seno de las familias y
las comunidades.
La gestión pública requiere de un mayor escrutinio
ciudadano. En la
experiencia reciente de modernización en Centroamérica se han hecho avances en
dos sentidos: respecto de la supervisión de actividades recientemente
privatizadas y respecto de las acciones públicas que pueden violentar derechos
humanos. El Estado del futuro es un Estado regulador y regulado al mismo tiempo. Un ente capaz de controlar los excesos del mercado y que al mismo
tiempo está sujeto al escrutinio público. Es preciso en este sentido avanzar de
la instalación de mecanismos de defensoría (que son instancias de revisión “ex
post” la aplicación de decisiones ejecutivas) a los medios de incidencia y participación
en la toma de decisiones que son instrumentos de control ciudadano “ex ante”.
La rendición de cuentas, confundida con el informe de actividades, deja a los
ciudadanos en la indefensa. La contraloría ciudadana reducida a la denuncia de
abusos no permitirá la ampliación de las capacidades políticas del Estado.
El proceso de globalización crea corrientes centrípetas y genera
simultáneamente fuerzas centrífugas respecto del Estado. Las primeras re-territorializan en los planos sub y supra
estatales. Las segundas des-territorializan porque generan prácticas sociales y mecanismos políticos
“desprendidos” de pertenencias territoriales fijas o rígidas. Piénsese en el
lugar de fabricación de un bien electrónico “multinacional” o en la
nacionalidad de una reivindicación global (ambiental, de género, étnica). El
Estado moderno carece de instrumentos efectivos para enfrentar con eficiencia
los planos más generales de procesos decisionales desprendidos del territorio.
Pero tiene todavía muchísimo que hacer en el marco de las tendencias
reterritorializadoras de la globalización.
Primero la dimensión local que se refiere a la dinámica subestatal.
Pasar el poder y los recursos más cerca de los beneficiarios parece un
imperativo, tanto de la buena administración como de la democracia política.
Pero el proceso todavía se encuentra imbuido de mucha retórica y poca capacidad
concreta de implementación. El freno a la subordinación de la política local,
tributaria permanente de las luchas políticas nacionales, es esencial. También
lo es la transferencia efectiva de recursos a los municipios, pero quizá más
importante todavía es el desarrollo de reales capacidades de ejecución de
estrategias y políticas locales para el desarrollo económico y social. El
desafío es la construcción de una nueva relación Estado-localidad basada en el
consenso y la integración de las diferencias, y no en la represión y la
imposición violenta.
Y finalmente, la dimensión supraestatal: Centroamérica es una región natural y una historia política común. Es también una región de contrastes, donde conviven los extremos mismos del desarrollo humano de América
son atendibles en el plano
de los límites históricos de los siete estados que componen la región. Así lo
han demostrado movimientos migratorios y flujos de capital e inversiones. La
definición de políticas públicas transnacionales, más allá del enunciado de una
agenda de integración que en ocasiones sucumbe al institucionalismo vacío, es
un desafío claro para la modernización del Estado en Centroamérica.
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Durante
la década de los 90 América Central vivió procesos de profundos cambios en el
escenario político, instaurándose gobiernos democráticos en todos los países de
la región. Sin embargo, estos cambios políticos no han ido acompañados
suficientemente de transformaciones económicas y sociales paralelas, por lo
que Centroamérica continúa siendo la región más pobre del continente. Al mismo
tiempo, los conflictos armados de la década anterior han causado un mayor
atraso de la región en cuanto a su desarrollo social (educación, salud y
esperanza de vida de su población).
Como
consecuencia de esta situación, aumentó la conciencia en los países
centroamericanos de la importancia de realizar cambios profundos y ha ido
tomando forma la necesidad de establecer un modelo de desarrollo regional para
todos los países de la zona. De este modo se han iniciado diversas acciones
encaminadas a la consecución de la integración económica regional,
reactivándose así el mercado interior común.
Estos
esfuerzos de integración se han visto sin embargo, a menudo obstaculizados por
la falta de un cuadro institucional adecuado, capaz de hacer frente a los retos
planteados de cara al futuro. Es precisamente en este punto donde la comunidad
internacional podría apoyar el proceso de desarrollo regional de la zona a
largo plazo y es también aquí donde se enmarca el presente proyecto Centroamérica
2020.
Centroamérica 2020 tiene como objetivo la promoción del desarrollo
sostenible de la región partiendo de un concepto de desarrollo entendido como
un proceso dinámico y multidimensional que consiste en:
·
Crecimiento económico
sostenible;
·
Mejoramiento del bienestar
social; y
·
Garantías de la ciudadanía en
todas las categorías sociales, de género y étnicas.
Esta
definición del desarrollo tiene una base sólida y fue elaborada antes de que el
Huracán Mitch cayera en octubre-noviembre de 1998 sobre la región con efectos
desvasatadores. No es que la definición ahora carezca de relevancia, pero Mitch
ha servido para recordarnos la vulnerabilidad de la región frente a los
desastres naturales y la poca capacidad que tiene el Estado para responder de
manera efectiva. En este contexto, la sostenibilidad adquiere un significado
especial en Centroamérica: los desastres naturales son inevitables, pero no
deben ser empeorados por la acción humana, ni sus consecuencias agravadas por
la incapacidad o incompetencia del Estado y sus instituciones.
El
proyecto Centroamérica 2020 tiene
como uno de sus objetivos principales el contribuir al proceso de integración
regional de los países centroamericanos, realizando un balance de los
resultados obtenidos hasta el presente y estudiando las dificultades actuales y
aquellas que previsiblemente pudieran surgir a mediano plazo en el ámbito
político-institucional.
Los
objetivos particulares son:
1. Elaborar un estudio regional comprensivo sobre temas del
desarrollo contemporáneo. Los estudios deben tener en cuenta tres planteos
transversales acerca de
·
la relación entre Estado,
mercado y sociedad civil,
·
opciones en el nivel local,
nacional y regional
·
la viabilidad del desarrollo
sostenible en América Central.
2. Asegurar la participación y contribución de una amplia
gama de actores claves regionales en el transcurso de las investigaciones.
3. Proveer a los gobiernos y a otros actores de la región
con diversas opciones y recomendaciones de políticas.
4. Promover la identidad regional entre los actores públicos
y privados involucrados en el desarrollo.
5. Extender los resultados del proyecto a los actores
internacionales más activos en la dinámica del desarrollo en la región, incluyendo
a las organizaciones multilaterales y a las ONGs.
6. Hacer recomendaciones de políticas a los EE.UU. y a la UE
para programas de asistencia más eficaces.
Los
resultados del proyecto serán presentados en una gran conferencia
internacional en Centroamérica a mediados de 2000, así como en seminarios en
Washington D.C. y Bruselas. También serán distribuidos en una serie de
documentos de trabajo, monografías y libros publicados en inglés y español,
accesibles también a través de Internet: versión en español y alemán (http://www.rrz.uni-hamburg.de/IIK/za2020), versión en inglés (http://ca2020.fiu.edu).
Coordinación:
Klaus Bodemer, Instituto
de Estudios Iberoamericanos (Hamburgo)
Eduardo Gamarra,
Centro para Latinoamérica y el Caribe de la Universidad Internacional de
Florida (Miami)
Dirección Académica:
Sabine Kurtenbach, Instituto
de Estudios Iberoamericanos (Hamburgo)
Michael Shifter,
Diálogo Interamericano (Washington D.C.)
Consultores Principales:
Victor Bulmer-Thomas, Instituto de Estudios Latinoamericanos, Universidad de Londres
Douglas Kincaid,
Centro para Latinoamérica y el Caribe de la Universidad Internacional de
Florida (Miami)
Expertos Centroamericanos:
Fernando Durán, Fundación
Arias, Costa Rica
Carlos Rosales, Secretario
de Comunicación, El Salvador
Representantes de las Agencias
Donadoras:
Mendel Goldstein, Jefe
de la Dirección México, América Central y Cuba, Comisión Europea DG IB
(Bruselas)
Margaret Sarles ,
Agencia para el Desarrollo Internacional de los EE.UU. (Washington D.C.)
# 1: Pablo Rodas-martini: Centroamérica:
Para afrontar con éxito la globalización del siglo XXI
ISBN
3-926446-73-0
# 2: Clarence Zuvekas, jr.: The Dynamics of
Sectoral Growth in Central America: Recent Trends and Prospects for 2020
ISBN
3-926446-74-9
# 3: Luis Guillermo Solís Rivera:
Centroamérica 2020: La integración regional y los desafíos de sus relaciones
externas
ISBN
3-926446-72-2
# 4: Sarah Mahler: Migration and Transnational Issues.
Recent
Trends and Prospects for 2020
ISBN
3-926446-71-4
# 5: Juan Pablo Pérez Sáinz: Las cuentas
pendientes de la modernización. Tendencias laborales y sus efectos sobre la
integración en el Istmo Centroamericano
ISBN
3-926446-70-6
# 6: Carlos Sojo: El traje nuevo del
emperador: La modernización del Estado en Centroamérica
ISBN
3-926446-69-2
# 7: Claudia Schatán: Desarrollo económico y
medio ambiente
ISBN
3-926446-68-4
# 8: Charles T. Call: Sustainable Development in Central America:
The
Challenges of Violence, Injustice and Insecurity
ISBN
3-926446-67-8
# 9: Günther Maihold / Ricardo Cordóva:
Democracia y ciudadanía en Centroamérica. Perspectivas hacia el 2020
ISBN
3-926446-75-7
# 10: Knut Walter: La educación en
Centroamérica: Reflexiones en torno a sus problemas y su potencial
ISBN
3-926446-66-8
[1] Según Offe (1996: 5) lo moderno tiene una expresión empírica y otra normativa. Al mismo tiempo describe características y establece parámetros de evaluación respecto de los cuales las ideas y las relaciones sociales pre o antimodernas son criticadas por deficientes, retardatarias, regresivas, etc.
[2] La
transformación del Estado proviene esencialmente del entorno supraestatal. La
transformación de la gestión pública es una autotransformación, transportada
por el encadenamiento disciplinario de una red de tecnopolíticos que comparten
preferencias teóricas y políticas desde los gabinetes económicos locales y los
organismos multilaterales. En el proceso de formulación y puesta en práctica de
las opciones de reforma no hay la imposición del interés imperial del “otro”
externo y explotador frente a un “nosotros” homogéneamente pobre e incapaz de
imprimir rumbos específicos a la reforma inducida. Citando a John Ikenberry,
Martínez (1999) destaca la existencia de tres mecanismos de interacción entre
las agencias promotoras de las reformas y los procesos que tienen lugar en el
ámbito interno: se trata de la inducción, la adaptación (resultante de la
imitación y el isomorfismo institucional) y el aprendizaje que resulta de la
acumulación de conocimientos.
[3] Véase más adelante, en el numeral
3.2.3. sobre desregulación y eficiencia, la contribución del concepto de
“autonomía incrustada” (embedded autonomy) de Peter Evans (1995) para la
comprensión de este compromiso con la capacidad burocrática y el interés
económico que caracteriza formas no depredatorias del Estado moderno.
[4] Sobre esto hay abundante evidencia
estadística. Especialmente en PNUD (1998), Rodríguez, Castro y Espinoza (1999) y
Seligson y Córdova (1995).
[5] FLACSO ha realizado estudios sobre
gobernabilidad que intentan valorar comparativamente la percepción de confianza
en las instituciones entre categorías sociales que pueden considerarse
“ganadoras y perdedoras” del proceso de reforma. Véase Gálvez (1995),
Briones y Ramos (1995) y Sojo (1995), para Guatemala, El Salvador y Costa Rica
respectivamente. Más recientemente el informe anual del BID, 1998-1999,
dedicado a la cuestión de la desigualdad plantea claramente que “La falta de
confianza en la democracia y en las instituciones que se encuentra asociada con
la mala distribución del ingreso en América Latina puede tener implicaciones
en el funcionamiento de los sistemas políticos. En sociedad
fragmentadas y donde no hay confianza en las instituciones son más complejos e
inciertos los procesos de agregación de las preferencias de los individuos y
mayores los conflictos de distribución de los recursos públicos. También es más
difícil la integración económica y social de los diferentes grupos y es más
factible que el aparato estatal quede sujeto a influencias de grupos de
presión, corrupción e ineficiencia, todo lo cual contribuye a mantener la
desigualdad” (BID, 1999:26).
[6] Jessop (1996) plantea por ejemplo que
el carácter del Estado puede establecerse a partir de seis dimensiones
conceptuales. Las primeras tres, referidas al ámbito formal e institucional,
conciernen formas de representación, de organización interna a través de
distribución de poderes y las formas de intervención entre el ámbito público y
privado. Las otras tres dimensiones se refieren a aspectos estratégicos, en
primer lugar el reconocimiento de las bases sociales del poder del Estado, en
segundo lugar el establecimiento de prácticas y proyectos que consolidan la
unidad interna del Estado (como parte de la sociedad) y en tercer lugar el
plano discursivo que describe la comunidad “ilusoria” cuyos intereses y
cohesión son administrados por el Estado.
[7] Cox (1987: 286-87) asegura que la
transformación derivada del modelo Thatcher-Reagan, que denomina hiperliberal,
se enfrenta esencialmente con las reacciones sociopolíticas producidas por el
liberalismo. El gasto público, los subsidios a la producción y las regulaciones
públicas para proteger al público deben ser debilitadas o desmanteladas de
acuerdo con este modelo.
[8] La paradoja del
presente es que en la época actual la política sigue en condición de
subordinación, esta vez no a un dominio tradicional autárquico y patrimonial,
sino a la capacidad estabilizadora de los flujos externos. Como lo dice
Touraine (1995), hoy día los Estados hacen depender más la estabilidad social
de la atracción de inversiones que de la gestión política.
[9] Siguiendo la clasificación propuesta
por Offe (1996: 5) de manera más o menos secuencial: Estado nacional (que integra un territorio y propone una hegemonía
cultural), Estado constitucional
(institucionaliza por medio de normas), Estado
democrático (consolida derechos políticos) y Estado social (ofrece bienestar) en Centroamérica tendríamos
situaciones de Estado democrático con pretensiones sociales en Belice, Costa
Rica y Panamá. Honduras sería una situación de Estado constitucional con
pretensiones democráticas, lo mismo que El Salvador. Guatemala y Nicaragua
serían Estados nacionales con pretensiones constitucionales y democráticas. La
ubicación precisa es riesgosa porque el desarrollo del Estado en Centroamérica
es una especie de sucesión de etapas inconclusas.
[10] Corresponden
también con las dos fases en que se periodiza la aplicación de reformas
económicas en América Latina: la primera fase centrada en la ortodoxia fiscal
y la segunda en la reforma institucional y normativa. Sobre ello véanse las contribuciones de Naím
(1995) y Thorpe (1998).
[11] La dependencia del financiamiento de AID
es importante si se considera además la existencia de un Presupuesto
Extraordinario casi por completo financiado por la ayuda de los Estados
Unidos. Entre 1983 y 1989 la ayuda financiera de USAID al Ministerio de Obras
Públicas, por ejemplo, representó 46% del monto de las inversiones directas de
la entidad (Cuenca 1992: 153).
[12] Un análisis más integral de las implicaciones
de estas racionalidades en la ponderación de las posibilidades de
gobernabilidad de las nuevas democracias centroamericanas lo hemos realizado
en Sojo (1999).
[13] Se refieren al efecto diferenciado que
los sucesos económicos tienen sobre los distintos sectores sociales y a los
antagonismos y disputas que tales diferencias suscitan. Para un análisis de
las reformas económicas de América Latina y su impacto distributivo véase
Przeworski (1991).
[14] Este apartado se sustenta en buena parte
en la contribución de Roy Rivera de FLACSO Costa Rica, preparada como insumo
para el tema Modernización del Estado del Proyecto Centroamérica 2020; véase
Rivera (1999).
[15] Sobre este tema existe una creciente
bibliografía. Específicamente sobre el caso de la migración nicaragüense a
Costa Rica, que es la más intensa a nivel subregional, véase Morales y
Crankshaw (1998), Morales y Castro (1999) y FLACSO-OIM (1999).
[16] Sobre el Parlamento Centroamericano
existe muy poca bibliografía disponible. Un análisis recientemente publicado se encuentra en
Sojo (1999b).
[17] Sobre los cambios en la estructura
productiva de Centroamérica en los años noventa, véase Sojo (1999).
[18] Así “... privatizar
la economía tiene los efectos más inmediatos sobre las funciones regulatorias
del Estado dado que a menudo supone el desmantelamiento de la legislación
restrictiva. La reducción del gasto público también conduce a la reducción de
las capacidades que el Estado preserva. La eliminación de los controles al
comercio exterior indica reducción de las actividades regulatorias del Estado,
dado que el mercado reemplaza sofisticados permisos y esquemas de incentivos
desarrollados por el Estado.” (pag. 487). Pero en sentido inverso, el
desarrollo de nuevos mercados o mercados más abiertos impone al Estado nuevas
necesidades de regulación. Hoy día la mayoría de ellas en América Central se
relacionan con la supervisión de actividades privadas en campos tan diversos
como la banca y los servicios financieros, la electricidad y los servicios
públicos.
[19] Desde la proposición weberiana, aún las
visiones más extremas del minimalismo estatal, han aceptado la pertinencia del
reconocimiento del Estado como monopolista del uso legítimo de la fuerza. La
privatización de la seguridad ciudadana no supone necesariamente una
contradicción con este argumento en tanto se trata de la transferencia de
recursos del espacio estatal al mercantil en lo concerniente a la distribución
del servicio “seguridad”. La idea de la violencia legítima se refiere a la
“represión” como instrumento para la reservación del orden institucional ante
amenazas internas o externas. La seguridad privada dispone en ese sentido de
capacidad disuasiva o defensiva, pero indudablemente carece de legitimidad
para el ejercicio de la coerción por medio del uso de la fuerza.
[20] La gestión fiscal del Estado supone
siempre distribución en tanto se realizan transferencias permanentes de
recursos, captando impuestos y asignando gastos. La redistribución se refiere a
la vinculación de los actos distributivos con las necesidades particulares
diferenciadas en estratos de ingreso. La redistribución es progresiva cuando
se benefician específicamente los grupos de bajo ingreso y se considera
regresiva cuando el efecto es indiferenciado o favorable a los grupos de alto
ingreso.