Resumen ejecutivo
El estudio parte de la premisa que en
Centroamérica se ha completado la fase de la transición a la democracia. Es decir, que se ha logrado el pase a
un régimen político-institucional; esta fase se considera terminada con la
vigencia de una constitución democrática y el funcionamiento de los órganos
constitucionales. El proceso de la
consolidación democrática, sin embargo, todavía sigue siendo un reto para
las sociedades centroamericanas.
Para poder
visualizar la situación actual del desarrollo democrático en Centroamérica y su
perspectiva de futuro estamos aplicando una conceptualización de la democracia que logra
transitar desde la visión “muy delgada” de Robert A. Dahl, en términos de su
limitación a competencia y participación políticas, hasta una visión más
completa que incluye no solamente la dimensión
vertical de las relaciones entre electores y electos, gobernantes y
gobernados, sino también la dimensión
horizontal (ausente en Dahl) en cuanto al control de los poderes en base
al estado de derecho y la garantía constitucional de los derechos civiles. Sin
embargo, también hay que considerar un tercer componente, la dimensión transversal de la democracia, en la cual
hicieron hincapié Philippe Schmitter y Terry Karl con el argumento de que el
ejercicio democrático del poder político tiene que obedecer a una exclusividad
que no puede aceptar posiciones de veto y enclaves autoritarios carentes de
legitimidad democrática.
La democracia en
Centroamérica – caminos hacia su construcción
Nos encontramos ante formas de democracias
incompletas, todavía no consolidadas, las cuales, sin embargo, al mismo tiempo
tienen un carácter estable. Desde nuestro punto de vista este tipo de democracias
en la zona gris entre lo autoriario y lo liberal-constitucional caracterizan
la realidad centroamericana, lo cual nos induce a pensar que se trata de
democracias parciales, las cuales - aunque cumplen con los requisitos de la
dimensión vertical de la democracia - padecen de importantes limitantes en
cuanto a la dimensión horizontal y transversal.
a) Democracia electoral y cultura política
El alto número de procesos electorales (56)
en la región entre 1981 y 1999 refleja la vigencia de una democracia electoral,
aunque el creciente abstencionismo y el desencanto con la política y los
políticos aunado al desprestigio de los partidos llaman a una vigilancia
continua para garantizar la vigencia de los sistemas democráticos. En las
encuestas sobre la satisfacción ciudadana con la institucionalidad democrática
llama la atención el bajo nivel de aceptación en democracias bastante recientes
y las altas expectativas que la ciudadanía mantiene frente a las instancias
centrales del quehacer político. Para la mayoría de la ciudadanía la democracia
sigue siendo más una promesa que una realidad, es decir desde el punto de vista
de la ciudadanía faltan muchas cosas por hacer para tener una democracia plena.
En la mayoría de los países se observa una valoración positiva de los sistemas
políticos y de la limpieza de los procesos electorales como tales, mientras que
los partidos políticos y los Congresos sufren del menor grado de confianza
entre los ciudadanos de la región. Hay que resaltar la evaluación positiva de
los gobiernos locales, lo cual representa un factor positivo para el futuro de
la democracia centroamericana.
b) La expansión de la ciudadanía
La democratización ha sido discutida desde
los espacios públicos y orientada hacia la ampliación de la participación de la
población mediante la expansión de la ciudadanía. Pero hay una corriente que
más bien detecta un vacio de espacios ciudadanos o reconoce hasta una situación
de „desciudadanización“como consecuencia de la exclusión social. Sin embargo,
hay que reconocer la existencia de una creciente tensión entre la inclusión
política, resultado de la apertura democrática y la exclusión social, elemento
de la nueva fase de un desarrollo económico neoliberal.
Para garantizar la gobernabilidad
democrática, se vuelve importante el tema de la ampliación de la ciudadanía. Un
espacio inmediato representa la democracia local; las municipalidades y la
gestión comunal ofrecen la posibilidad de generar procesos de desarrollo local,
que pueden contribuir a la superación de las diferencias de género, étnia y
generación. Una visión de género aporta rápidamente el resultado que una mayor
equidad de género no puede limitarse a las garantías constitucionales en la
ciudadanía, sino tendrá que incluir también elementos sustantivos de la
ciudadanía social o aquellos derechos que tienen los ciudadanos en el
patrimonio histórico-cultural o ambiental.
A este respecto, se vuelve necesario el
introducir diferenciaciones en relación a las dimensiones de la ciudadanía
(civil, político, social) y los niveles de implementación real de la ciudadanía
(formal, sustantiva, ejercida). El concepto de ciudadanía sustantiva subraya las capacidades efectivas de los
ciudadanos de ejercer sus derechos formales. Sin embargo es recién con la
acción efectiva, es decir con la ciudadanía ejercida que se logra la
profundidad del quehacer político. Esta diferenciación es justamente válida
para el ámbito del pluralismo étnico: En Centroamérica se requiere la
ampliación de la ciudadanía clandestina que ejercen los pueblos indígenas para
poder arribar al reconocimiento de la pluralidad cultural tanto con respecto
al desarrollo institucional como en relción a la acción colectiva y a la
representatividad de los actores étnicos.
c) Los
escenarios de Centroamérica 2020 en materia de democracia y participación
Para poder enfocar escenarios con miras al
año 2020 es muy difícil visualizar a Centroamérica como una región homogénea,
ya que nos enfrentamos a desarrollos democráticos de muy diversa índole: democracias
bien establecidas, como es el caso de Costa Rica y Belice (grupo I);
democracias con procesos muy recientes de participación plena ciudadana, como
los casos de Nicaragua, El Salvador y Guatemala (grupo II), países que
saliendo de la guerra están buscando por primera vez, mediante la participación
de todas las fuerzas sociales, esquemas de conviviencia cívica y formas de
cultura política democrática; y un tercer grupo de países que ha adquirido de
alguna manera anteriormente una práctica democrática, la cual ha sido
interrumpida por una dominancia militar temporal y convulsiones internas, como
son los casos de Panamá y Honduras (grupo III). Para estos grupos de países las
perspectivas son muy diferentes, aunque en este estudio se pone énfasis
especialmente en las democratizaciones recientes, ya que de ellos dependerá en
el futuro el perfil de la democracia centroamericana como tal, en vista de que
lograron ellos imprimirle a la región el sello de la guerra en las décadas
pasadas.
Para el presente estudio se han construido
los siguientes escenarios, con mayor referencia al grupo II de países:
·
Involución autoritaria: En esta "Centroamérica convaleciente“ de
las guerras internas y de los desastres naturales y ante sus "cimientos
débiles“ pueden darse procesos de avance para estructuras y estilos políticos
autoritarios y prácticas informales que logren minar el nivel de desarrollo
democrático alcanzado en las dos décadas pasadas. Involución autoritaria se
refiere entonces al avance de esquemas del autoritarismo tradicional como a la
implantación de estilos de toma de decisiones de carácter no transparente que
se prestan para debilitar aún más la institucionalidad democrática alcanzada.
Indicadores de estas tendencias son la manifiesta implementación de estilos
personalistas y presidencialistas con la suspensión de las vías
institucionales y la reducción de los espacios públicos. Se vuelven a poner en
escena esquemas de acuerdos de cúpulas extraparlamentarias e institucionales,
las cuales, por su propia naturaleza, son ajenas a la idea democrática que se
basa en la soberanía popular.
Un factor decisivo lo representan
los partidos políticos: La debilidad de los partidos y su limitada
implantación en las sociedades centroamericanas son parte y consecuencia de una
cultura política tradicional que favorece esquemas personalistas y representaciones
unipersonales, lo cual abre camino a regresiones autoritarias cuando la
institucionalidad se encuentra vaciada por las prácticas neoliberales y
alejadas del concepto del estado de derecho. La inclinación de la población hacia estilos de “mano dura”, la
expectativa en el gran líder son elementos de la cultura política tradicional
de las nuevas democracias centroamericanas que pueden complementarse con los
estilos y estructuras personalistas y clientelares en los partidos políticos.
·
Estabilización
precaria de democracias defectuosas: Se pueden considerar aquellos tipos de
democracias en la zona gris entre una democracia consolidada y una tendencia
hacia la involución autoritaria como “democracias defectuosas”, lo cual no implica
que sean formas de gobierno de por sí inestables, sino que corren el peligro de
convertirse en estructuras que pueden dar origen a esquemas de limitación en
las garantías institucionales, los espacios ciudadanos, del estado de derecho
etc. En este tipo de “democracia defectuosa” está garantizada la formalidad de
los procesos electorales, pero al mismo tiempo se detectan déficits
considerables en cuanto a los derechos ciudadanos, de minorías y humanos en
general, lo cual junto con la incompleta autonomía de los poderes del estado
(en especial del sistema judicial) impiden el avance en la consolidación de la
democracia. Es el predominio de la política informal en los procesos de
decisión que induce el peligro de un lento proceso de desmoronamiento de la
institucionalidad y la práctica democráticas. De este manera, p. ej. los
partidos políticos no pueden convertirse en instancias centrales del quehacer
político, o más bien chocan con los intereses del ejecutivo en sistemas
presidencialistas. A nivel de la sociedad civil no se logra tampoco la
generación de capital social, es decir, de la confianza, de los hábitos de
cooperación y de la renuncia a la violencia necesarios para avanzar hacia la
consolidación demcorática.
·
Evolución
hacia la consolidación democrática: Es característica de regímenes
democráticos consolidados que los partidos políticos compartan los espacios de
intermediación social con actores de la sociedad civil y los grupos de interés.
La complementariedad entre representación territorial (partidos) y representación
funcional (grupos de interés) constituye una de las metas centrales de los
procesos de consolidación democrática, especialmente ante la tradicional
debilidad de estos procesos de intermediación en las sociedades
centroamericanas. Las tendencias de una creciente privatización de la
intermediación entre círculos políticos e intereses privados pueden ser
revertidas ante la autonomía y la diversificación de un ámbito muy abierto de
actores sociales. La
profundización del régimen democrático más allá de las reglas electorales,
tiene que pasar por una democratización de los actores y relaciones internas
de la sociedad civil. Un nuevo protagonismo de la sociedad civil caracterizará
la fase de la consolidación democrática: Es necesario el fomento de un nuevo
liderazgo político y social desde sus propias filas ante la creciente
desautorización de los líderes políticos y la generación de mayor cohesión
social e integración en las sociedades centroamericanas, para que la sociedad
civil logre conciliar conflictos en su mismo seno que antes habían repercutido
inmediatamente en el sistema político.
A pesar de la valoración crítica de la
“sociedad civil” de muchas autoridades en Centroamérica, hay que reconocer que
ésat ha jugado un papel central en los procesos de pacificación y
reconciliación en base al apoyo externo. Como la democratización de Centroamérica no fue el resultado sólo del
despliegue de las fuerzas endógenas, tampoco la consolidación democrática en la
región resultará sólo desde su desempeño. Sin querer caer en visiones
tutelares, se puede afirmar que esta región convalesciente dependerá también en
el futuro del apoyo externo.
A manera de síntesis, se podría señalar que
la variable independiente „gobernabilidad democrática“ está llegando a ser el
elemento central para la definición del futuro democrático de América Central.
Para lograr evitar la involución autoritaria y la existencia precaria de las
democracias defectuosas habrá que lograr avances en cuanto a los niveles de gobernabilidad
democrática, cuyo factor central en las condiciones centroamericanas reside en
la complementariedad de los actores socio-políticos y el andamiaje
institucional creado en Centro-américa. La incompatibilidad existente entre el
alcance de las instituciones democráticas, el perfil y las actuaciones de los
actores políticos y sociales puede convertirse a mediano plazo en el detonante
de una crisis política abierta o el languidecimiento de la acción democrática
en Centroamérica. Desde esta perspectiva resulta central mejorar la calidad de
los actores sociales y políticos existentes, fortalecer el tejido social entre
ellos y ayudar a encontrar nuevas formas de la acción social conjunta para
evitar la fragmentación de las estructuras sociales que se encuentra en marcha
en las sociedades de Centroamérica.
Executive summary
This study starts from the premise that the phase of transition to democracy has been
completed in Central America. In other words, transition to a politico-institutional
regime has been achieved. This phase is regarded as having been completed with
the coming into force of a democratic constitution and the functioning of
constitutional organs. The process of
democratic consolidation, however, still presents a challenge to Central
American societies.
In portraying the current situation and future prospects of democratic
development in Central America we apply a concept of democracy which manages to
move from the vision of Robert A. Dahl, one that is “very slim” in terms of its
limitation to political competence and participation, to a more rounded vision
including not only the vertical dimension
of relations between electors and elected, governors and governed, but also the
horizontal dimension (missing
in Dahl), in terms of control by grassroots forces of the democratic state and
a constitutional guarantee of civil rights. Moreover, a third component, the transversal dimension of
democracy, must also be taken into account. This was highlighted by Philippe
Schmitter and Terry Karl, who argued that the democratic exercise of political
power must be exclusive, and cannot accept veto positions and authoritarian
enclaves which are not democratically legitimized.
Paths to
building democracy in Central America
We are faced with forms of democracy that are not yet complete and have
yet to be consolidated, but which at the same time have a stable character. We
see this type of democracy in the grey zone between authoritarianism and
liberal consitutionalism as characterizing Central American reality. This leads
us to conclude that they are partial democracies which, despite fulfilling the
requirements of the vertical dimension of democracy, suffer from important
limitations in respect of the horizontal and transversal dimensions.
a) Electoral democracy and
political culture
The large number (56) of electoral processes in the region between 1981
and 1999 reflects the validity of electoral democracy. At the same time,
growing abstentionism and disenchantment with politics and politicians, combined
with the poor reputation of political parties, call for continuous vigilence to
safeguard the validity of democratic systems. One striking finding of surveys
of public satisfaction with democratic institutions is their low popularity in
fairly recent democracies and the high expectations that citizens place in the
central organs of political activity. For the majority of people, democracy is
still more a promise than a reality. In other words, from the citizens’ point
of view much remains to be done before democracy is complete. In the majority
of countries one finds a positive evaluation of political systems and of the
fairness of the electoral processes per se. At the same time, people in the
region have very little confidence in political parties and Congresses. One
should highlight, however, the positive evaluation of local governments. This
is a positive factor for the future of Central American democracy.
b) Extending citizenship
Democratization has been discussed from the perspective of opening
public spaces and geared toward extending popular participation by extending citizenship,
although there is a school of though that detects rather an emptying of civic
spaces or even identifies a situation in which people are “deprived of
citizenship” as a consequence of social exclusion. One must acknowledge the
growing tension between political inclusion as a result of democratic opening,
and social exclusion as an element of the new phase of neoliberal economic
development.
The question of extending citizenship is turning into a major factor for
ensuring democratic governability. One immediate space is local democracy.
Municipalities and local government offer the opportunity to generate local
development processes that can help to overcome differences between sexes,
ethnic groups and generations. A look at gender rapidly leads to the conclusion
that greater equality between the sexes cannot be limited to constitutional
guarantees, but must include elements sustaining social citizenship or
citizens’ entitlements to the historico-cultural or environmental heritage.
In this respect one has to start differentiating between the dimensions
of civic responsibility (civil, political, social) and the actual levels of
citizenship implemented (formal, substantive, practised). The concept of substantive citizenship emphasizes
people’s effective capacity to exercise their formal rights. However, effective
action, in other words the exercise of
citizenship attaining the depth of political work, is only recent. This differentiation
applies equally to the field of ethnic pluralism. In Central America. The
clandestine citzenship exercised by indigenous peoples must be extended so as
to achieve recognition of cultural plurality, both in respect of institutional
development and in relation to collective action and representing the will of
ethnic players.
c) Central
America in 2020 – scenarios of democracy and participation
In focusing on scenarios for the year 2020, it is very hard to show
Central America as a homogeneous region, because we are faced with very
different types of democratic development. There are well-established
democracies like those in Costa Rica and Belize (group I); democracies such as
Nicaragua, El Salvador and Guatemala (group II), with very recent processes of
full popular participation. Having emerged from war, these states are for the
first time seeking patterns of civic coexistence and forms of democratic
political culture in which all social forces participate. A third group of countries,
namely Panama and Honduras (group III), somehow acquired a democratic practice
in the past, but it was temporarily interrupted by military rule and internal
convulsions. The outlook for each of these three groups of countries is very
different. Special emphasis is given in this study to the recently democratized
countries: it was they that imprinted the seal of war on the region in recent
decades, consequently it is on them that the future profile of Central American
democracy per se will depend.
For the present study, the following scenarios have been constructed,
with major reference to the group II states.
·
Authoritarian regression: Central America is “convalescing” after internal
wars and natural disasters, and given its “weak foundations” there could be moves
toward authoritarian structures, political styles and information practices
that could undermine the level of democratic development achieved over the
past two decades. So “authoritarian regression” refers to the advance of
patterns of traditional authoritarianism and to the implanting of
non-transparent decision-making styles that could easily weaken the democratic
institutions that have been set up. Indications of such trends are the manifest
practice of personality-based and presidential styles, the suspension of
institutional channels and the reduction in public spaces. Patterns are
emerging of decision-making by extra-parliamentary and institutional
leaderships which, by their very nature, are alien to the democratic idea,
which is based on sovereignty of the people.
Political parties are a critical factor. The
parties’ weakness and their shallow roots in Central American societies are
part and consequence of a traditional political culture which favours personality-based
patterns and individual representation. This opens up the way to authoritarian
regression when institutions find themselves drained by neoliberal practices
alien to the concept of the rule of law. People’s inclination toward the “firm
hand” type of rule, and expectations placed in a great leader, are elements of
the new Central American democracies’ traditional political culture that can
be complemented by the personality-based, clientist ways and structures of the
political parties.
·
Precarious stabilization of defective democracies: Democracies of this type can be seen as
“defective democracies” located in the grey zone between a consolidated
democracy and a tendency toward authoritarian regression. This does not imply
that these forms of government are unstable per se, but that they run the risk
of being transformed into structures that could give rise to patterns of
restriction of institutional guarantees, civic spaces, the rule of law, etc. In
this type of “defective democracy” the formality of electoral processes is
guaranteed, but considerable defects can be identified in terms of civil
rights, minority rights and general human rights. Combined with the incomplete
autonomy of state forces (especially of the judicial system), these deficits
impede progress toward democratic consolidation. The predominance of informal
politics in the decision-making processes leads to the danger of a gradual
breakdown of democratic institutions and practices. For example, it prevents
political parties from being transformed into central organs of political
activity. Rather, they collide with the interests of the executive in
presidential systems. What is more, at the level of civil society it is
impossible to generate social capital, in other words the confidence,
cooperative habits and renunciation of violence necessary for advancing toward
democratic consolidation.
·
Evolution toward democratic consolidation: It is a characteristic of consolidated
democratic regimes for political parties to share spaces of social
intermediation with players from civil society and interest groups. A central
goal of processes of democratic consolidation is for territorial representation
(parties) and functional representation (interests) to complement each other,
especially in view of the traditional weakness of these intermediation
processes in Central American societies. The trend toward increasing
privatization of the intermediation between political circles and private
interests may be reversed, given the autonomy and diversity of a very open
field of social players. To make the democratic regime go deeper than mere
electoral rule, the players and internal relations of civil society must be
democratized. The phase of democratic consolidation will be marked by a new
prominence of civil society. Given the growing disavowal of political leaders
and the generation of greater social cohesion and integration in Central
American societies, civil society needs to promote a new political and social
leadership from its own ranks, so that it can reconcile conflicts at its own
heart that previously impacted directly on the political system.
Despite the critical assessment of the “civil
society” of many authorities in Central America, it must be recognized that it
has played a central role in peacemaking and reconciliation processes based on
external support. Just as the democratization of Central America did not result
solely from the deployment of endogenous forces, democratic consolidation in
the region will not result solely from their performance. Without wanting to
resort to visions of tutelage, one can state that this convalescent region will
also in future depend on external support.
Summing up, one could point out that the independent variable “democratic
governability” is becoming the key element for defining the democratic future
of Central America. To avoid authoritarian regression and safeguard the
precarious existence of defective democracies, progress will have to be made in
respect of levels of democratic governability. The key to this in Central
American conditions is for the socio-political players and the institutional
framework established in Central America to complement each other. The present
incompatibility between the scope of the democratic institutions, the profile
and the performance of the political and social players, could in the medium
term become the trigger of an overt political crisis or the weakening of
democratic action in Central America. From this point of view, the key issue is
to improve the quality of the existing social and political players, to
strengthen the social fabric between them and to help in identifying new forms
of joint social action, so as to avoid the fragmentation of the social
structures that is under way in the societies of Central America.
Introducción
Para la mayor
parte de la región centroamericana, la década de los ochenta puede ser
considerada como una década de conflictos armados que provocaron enormes
costos, en términos humanos, sociales, económicos y políticos[1].
CEPAL estima en términos globales que para la región, esta década supuso un
retroceso de 20 años en materia de indicadores de desarrollo económico y
social, y una deuda social acumulada que tardará décadas en solventarse.
Sin embargo, los
años ochenta también constituyeron un punto de inflexión en relación al
carácter autoritario y militar de la mayor parte de regímenes políticos de
Centro América, caracterizados por el no respeto a los procesos eleccionarios,
la negación de las libertades democráticas y la violación sistemática de los
derechos humanos fundamentales. En la década de los ochenta se van a
desarrollar aperturas políticas que van a dar inicio a los procesos de
transición democrática, aunque todavía en el marco de los conflictos armados y
de un proceso de militarización a nivel regional. Es la época de las
"elecciones con balas".
Los procesos de
negociaciones de paz en Nicaragua, El Salvador y Guatemala, que se desarrollan
a distintos niveles y con distintas características durante los años ochenta,
van a sentar las bases para la firma de los históricos Acuerdos de Paz en
Nicaragua (Sapoa en 1988), El Salvador (1992) y Guatemala (1996). Tras la firma
de la paz, se generan las condiciones internas necesarias para avanzar en los
procesos de democratización, las cuales van a ser reforzadas por un nuevo
entorno internacional.
Los avances
experimentados en la democracia en Centro América en las dos últimas décadas
pueden ser dimensionados a partir de la metodología desarrollada por el Freedom
House[2],
consistente en clasificar a los países de acuerdo al grado de libertades que
presentan en las áreas de derechos políticos y de libertades civiles, dentro de
una escala de 1 a 7. El puntaje 1 representa un grado de libertad completa y el
puntaje 7 un grado de total falta de libertad. En base a los puntajes obtenidos
en estas dos áreas, los países son clasificados dentro tres grandes categorías:
Países Libres (L); Países Parcialmente Libres (PL) y Países No Libres (NL).
Hacia finales de
los años 70 - salvo Costa Rica con un puntaje de 1.1 -, ningún país
centroamericano era considerado libre, y más bien clasificaban dentro de la
categoría de “parcialmente libres”, de acuerdo a las siguientes puntuaciones
individuales: El Salvador, 5.3; Guatemala, 3.5; Honduras, 6.3; y Nicaragua,
5.5. La década de los ochenta representó un retroceso en el grado de libertad
de los países afectados directamente por los conflictos armados. Por su parte,
Belice debuta con un puntaje de 1.2 para 1981-82.
Sin embargo, la
finalización de los conflictos armados y los avances democráticos que le
siguieron, explican que para 1998/99, mientras Belice y Costa Rica continuaban
a la cabeza del grupo de países libres con una puntuación de 1.1 y 1.2
respectivamente, El Salvador, Honduras y Nicaragua obtuvieron una calificación
de 2.3, con lo cuál se ubicaron en la categoría de países libres. Solamente
Guatemala se mantuvo rezagada en la categoría de países “parcialmente libres”,
al haber obtenido para ese período un puntaje de 3.4.
La mejoría
observada en la calificación de los países centroamericanos en su conjunto
dentro de la escala diseñada por Freedom House, puede considerarse un buen
reflejo de los avances democráticos logrados en la región en las últimas dos
décadas. Este desempeño guarda una significativa relevancia si se toma en
consideración el pasado reciente de violaciones a los derechos humanos y a las
libertades cívicas.
Es en este
contexto que en el presente informe se exploran los avances en materia de
democracia electoral que se han venido construyendo en Centro América,
analizándolos en relación al ejercicio pleno de la ciudadanía[3].
El Informe está
estructurado en cinco apartados. En el primer apartado se presenta una breve
reflexión de carácter teórico para el abordaje de la democracia en Centro América.
En el segundo apartado se realiza un análisis de la democracia electoral y la
cultura política en Centro América, en el cuál se destacan los avances y retos.
En el tercer apartado se aborda el tema de la expansión de la ciudadanía, como
uno de los temas fundamentales para la consolidación democrática de la región.
En el cuarto apartado se esbozan tres escenarios posibles para la evolución
futura de los procesos de democratización en marcha en Centro América, siendo
estos: la involución autoritaria; la estabilización precaria de democracias
defectuosas, y la evolución hacia la consolidación democrática. Finalmente, en
el quinto apartado se presentan las principales conclusiones que se derivan del
estudio.
En el proceso de elaboración de este informe,
los autores del estudio convocaron a un grupo de expertos y expertas de la
región a participar con ponencias individuales en un taller de trabajo
realizado en la ciudad de Managua, Nicaragua, el día 19 de agosto de 1999. Este
grupo estuvo integrado por Mario Solórzano, Manuel Rojas, Leticia Salomón,
Manuel Ortega Hegg, Raúl Leis, Isabel García, Enrique Gomariz, Carlos Fernando
Chamorro, María Virginia Casasfranco y Jorge Solares, quienes con sus aportes a
los temas planteados en el taller contribuyeron a una mejor comprensión de los
procesos de democratización en Centro América. En este mismo taller, se contó
con la participación y comentarios de Víctor Bulmer Thomas, Douglas Kincaid y
Sabine Kurtenbach. A ellos y a ellas los autores presentan sus agradecimientos
por sus valiosos aportes y recomendaciones. Desde luego, ninguno de ellos es
responsable de las ideas expresadas en este informe.
1. El estudio sobre la
democracia en Centroamérica
En el caso de la región centroamericana,
partimos de la premisa que la fase de la transición
a la democracia se ha completado, es decir, que se ha logrado el pase a un
régimen político-institucional que se considera terminado con la vigencia de
una constitución democrática y el funcionamiento de los órganos constitucionales.
El proceso de la consolidación
democrática, sin embargo, sigue siendo un reto de nuestros días para las
sociedades centroamericanas. Esto es asi no sólo porque tiene una mayor
duración, sino porque es parte de un proceso de profundización y de la vigencia
de hecho de procedimientos democráticos hasta aquel punto en el cual todos los
grupos significativos de la sociedad aceptan las instituciones como legítimas.
En base a este concepto de consolidación se consideran parte del proceso los
cambios a nivel de las instituciones, de las actitudes y del comportamiento de
las élites y de los ciudadanos en general. Desde este punto de vista, es
necesario advertir que en el proceso de la consolidación tienen impacto un
mayor número de factores que en la fase de la transición. Entre ellos se
cuentan:
·
factores
político institucionales, p. ej. permanencia de tradiciones e instituciones
pre-autoritarias, las condiciones mismas de la transición (derrumbe del
autoritarismo, pactos de transición etc.), los tipos (militar o civil) y la
base social de los regímenes autocráticos.
·
factores
ubicados a nivel de la intermediación política y social, p. ej. la fuerza de la
sociedad civil, la calidad de las élites, el tipo de los conflictos sociales,
étnicos etc. que marcan a la sociedades (cleavages) y la calidad de las
transformaciones culturales en cuanto al impacto del cambio técnico y
económico-social.
·
factores
que rigen en las condiciones marco como las condiciones del desarrollo
económico y las influencias internacionales, un elemento que en la fase de la
transición ha sido crucial para el desarrollo democrático de Centroamérica.
Estos elementos en su conjunto ilustran que
una visión prospectiva en cuanto al futuro desarrollo de la democracia en
Centroamérica tiene que considerar una cantidad considerable de factores.
Además, hay que incluir aquella dimensión central que orienta las discusiones
en América Latina de manera especial: La visión de democracia en América Latina
ha sido vinculada con la justicia social, lo cual hizo girar la atención del
sistema de instituciones y de la competencia política entre los partidos, más
hacia el tema de las oportunidades de participación social y económica. Por un
lado, uno puede lamentar esta situación, ya que impone muchas exigencias a los
aún tiernos procesos de democratización, pero por el otro lado esta
característica es esencial para Centroamérica, donde antes los regímenes
autoritarios se presentaban como „democracias de fachada“ con una práctica
electoral que dejaba a muchos grupos sociales fuera del sistema político.
Desde el punto de vista analítico, esta
afirmación es importante, ya que desde allí es posible llegar a una
conceptualización de la democracia que logra transitar desde la visión “muy
delgada” de Robert A. Dahl (1971 y 1989), en términos de su limitación a
competencia y participación políticas, hasta una visión más completa que
incluye no solamente la dimensión
vertical de las relaciones entre electores y electos, gobernantes y
gobernados, sino también la dimensión
horizontal (ausente en Dahl) en cuanto al control de los poderes en
base al estado de derecho y la garantía constitucional de los derechos civiles.
Sin embargo, también hay que considerar un tercer componente, la dimensión transversal de la
democracia, en la cual hicieron hincapié Philippe Schmitter y Terry Karl (1991)
con el argumento de que el ejercicio democrático del poder político tiene que
obedecer a una exclusividad que no puede aceptar posiciones de veto y enclaves
autoritarios carentes de legitimidad democrática.
Aplicando estas tres dimensiones de
democracia (Merkel, 1999) se abre la posibilidad de poder vislumbrar calidades
de diferentes democracias, logrando calibrar mejor todas aquellas dimensiones
que dominan la discusión sobre la democracia en América Latina: desde la
delegativa (O´Donnell, 1992) sobre los regímenes híbridos (Karl, 1995),
democracias electorales (Diamond, 1996) hasta las “democracias iliberales”
(Zakaria, 1997).
Todos estos conceptos intentan explicar las
formas de democracias incompletas, todavía no consolidadas, las cuales, sin
embargo, al mismo tiempo tienen un carácter estable. Desde nuestro punto de
vista, este tipo de democracias en la zona gris entre lo autoritario y lo
liberal-constitucional caracterizan la realidad centroamericana - con las
excepciones de Belice y Costa Rica -, lo cual nos induce a pensar que se trata
de democracias parciales, las cuales - aunque cumplen con los requisitos de la
dimensión vertical de la democracia - padecen de importantes limitantes en
cuanto a la dimensión horizontal y transversal. Esta categoría de democracia
parcial trata de enfocar también aquellos elementos que logran englobar a las
democracias centroamericanas en la perspectiva de su rendimiento
político-institucional y social frente a sus respectivas sociedades. El
problema central de este tipo de regímenes democráticos es la política
informal: La institucionalidad formal democrática es minada por una
práctica de política informal que sigue orientándose en los viejos esquemas de
los acuerdos “debajo de la mesa” etc., un hiper-presidencialismo y la
continuidad de imposiciones autoritarias que se tratan de esconder detrás de
esta fachada de democracia formal. A este respecto, resulta preocupante en el
caso de Nicaragua, el pacto entre sandinistas y liberales a finales de 1999,
que se expresa en un paquete de reformas constitucionales y en la promulgación
de una nueva ley electoral, "(la cual) representa una involución, ya que
vuelve a devolver poderes omnímodos al Presidente de la República y reparte
potestades en las dos principales fuerzas políticas del país"[4].
Sin embargo, también estamos asistiendo al
fenómeno contrario en cuanto la política busca su salvación en prácticas de
política informal ante el rendimiento muy limitado de la nueva
institucionalidad democrática, recurriendo a esquemas de intermediación
extrainstitucionales, las cuales – dependiendo del caso concreto – pueden
fortalecer o minar los niveles de desarrollo institucional ya alcanzados. Un
ejemplo exitoso y positivo de concertación entre distintos sectores políticos y
de la sociedad civil, es la experiencia del proceso de diálogo y concertación
denominado "Encuentro Panamá 2000", para abordar los compromisos
adquiridos por la nación panameña en torno al Canal y el uso del área
revertida. Se abordaron cuatro temas: el Congreso Universal del Canal, el
anteproyecto de la Ley de la Autoridad del Canal , el Plan General y Regional
de la Autoridad de la Región Interoceánica, y la conversión y reutilización de
las bases militares. "El Encuentro Panamá 2000, no sólo representó un acto
ritual de encuentro civilizado entre oposición, oficialismo y sociedad civil;
valioso de por sí, en países donde la cultura autoritaria ha prevalecido sino
que permitió dar un salto adelante al poner a prueba la fuerza moral que
implica el respeto a lo suscrito. El éxito alcanzado, sólo tiene un nombre: la
honra de la palabra empeñada" (Solórzano, 1997, p. 88)[5].
Esta situación de la política informal
puede llegar a transformarse en un
problema de la gobernabilidad, es decir, una situación, en la cual se ponen
en entredicho todos los esquemas, los procesos e instituciones que en base a su
interconexión y compatibilización logran edificar condiciones que favorecen la
legitimidad, la representatividad y la participación en el ejercicio de la
gestión política (Alcántara, 1994). El tema de la gobernabilidad se encuentra
entonces en el centro de los procesos políticos y de los ejes centrales de
enlace entre sociedad, sistema político y estado. Por lo tanto es allí donde se
concretiza la forma específica en la cual el estado se relaciona con el
ciudadano, es decir, las “arenas” en las cuales se genera el tipo de
integración y cohesión de una sociedad concreta.
En efecto, la democratización ha sido
discutida desde los espacios públicos y orientada en la ampliación de la
participación de la población bajo el tema de la expansión de la ciudadanía.
Aunque hay una corriente que más bien detecta un vaciado de espacios ciudadanos
(Marques-Pereira/Rajchenberg,1998) o reconoce hasta una situación de
"desciudadanización“ (Sarmiento, 1998, p. 54) como consecuencia de la
exclusión social, hay que reconocer el hecho de una creciente tensión entre la
inclusión política, resultado de la apertura democrática y la exclusión social,
elemento de la nueva fase de un desarrollo económico neoliberal. La suspensión
de los esquemas tradicionales de integración social afecta la esperada
ampliación de los derechos ciudadanos y la definición de ciudadanía que los movimientos
sociales, partidos políticos y grupos de interés tratan de inscribir en la
agenda política con la finalidad de institucionalizarlas en las políticas
públicas. La construcción de la
ciudadanía representa en este contexto el intento de lograr la implementación
de los derechos civiles referidos a la libertad individual, los derechos
políticos respecto a la participación en el ejercicio del poder político y los
derechos sociales en el acceso al bienestar y la seguridad económica[6].
Estos derechos, sin embargo, no tienen un carácter cumulativo; más bien se
concretizan con base en la configuración específica de la acción social para
definir lo que una sociedad entiende y defiende como derechos de ciudadanía en
una circunstancia histórica particular (Sojo, 1998).
Frente a las estructuras democráticas y las
políticas para garantizar la gobernabilidad democrática, la ampliación de la
ciudadanía adquiere una importancia central. En Centroamérica también y muy
especialmente se requiere la ampliación de la ciudadanía clandestina que
ejercen los pueblos indígenas. Desde este punto de vista se explica la
intención de incluir no solamente las garantías constitucionales en la
ciudadanía, sino también elementos sustantivos de la ciudadanía social o
aquellos derechos que tienen los ciudadanos en el patrimonio histórico-cultural
o ambiental. La variable que no podemos discutir en este contexto en
profundidad es la apenas incipiente formación de un estado nacional, es decir
las consecuencias de procesos incompletos y a veces bloqueantes de “state and
nation building”.
En este contexto, se abre un nuevo debate
sobre la gobernabilidad, la cuestión democrática y los derechos integrales en
el marco de la ciudadanía que habrá que elevar al terreno conceptual y empírico
para obtener conclusiones concretas en cuanto a la acción social y los rumbos
de la actuación política[7].
2. La democracia electoral y la cultura
política en Centroamérica: avances y retos
Una novedad importante en el proceso político
centroamericano, fue que para 1986, con el ascenso de Vinicio Cerezo a la
presidencia de Guatemala, “por vez primera (...) todas las cinco naciones
tenían gobiernos elegidos" (Booth, 1989, p. 7). Para comienzos de los
noventa, en todos los países de la región se han elegido gobiernos civiles; y
para mediados de los años noventa, en todos los países había ocurrido un
traspaso de gobierno pacífico a un opositor, después de haber perdido en una
elección. El caso más dramático fueron las elecciones de Nicaragua en 1990, en
donde se enfrentaron el Frente Sandinista para la Liberación Nacional (FSLN) y
14 partidos opositores organizados en la Unión Nacional Opositora (UNO), en
las que a juicio de algunos analistas “no significaban una simple reelección o
cambio de gobierno en Nicaragua, sino la continuidad o el fin de las transformaciones
revolucionarias iniciadas con la caída de la dictadura somocista” (Ortega
Hegg, 1996, p. 58). Con el
triunfo de la UNO en las elecciones de 1990, obteniendo el 54% de los votos, se
cierra todo el período de transformaciones revolucionarias impulsadas por el
FSLN, y tras la decisión del Frente Sandinista de reconocer su derrota en las
urnas y convertirse en un partido que acepta el juego electoral como la única
vía de acceso al poder, se reafirma la continuidad del proceso de
democratización del país y sobre todo se crean condiciones para la estabilidad
del sistema político al rechazar la vía armada y la violencia como método de
acceso al poder.
Es sorprendente el número de procesos electorales que se han realizado en
la región, a lo cual debe agregarse una valoración cualitativamente positiva
sobre los mismos: existe un consenso en los analistas al señalar que estos
procesos electorales han sido más libres, abiertos y competitivos que aquellos
que les habían precedido. Muchos de estos han sido internacionalmente
monitoreados y observados, como un nuevo rasgo de la política en la región.
Entre 1981 y 1999, en Centroamérica, Belice y Panamá se realizaron 56
procesos electorales, con un promedio de 2.95 elecciones por año,
correspondiendo un promedio de 8 elecciones a cada uno de los países en este
período; aunque hay diferencias importantes entre los países: 13 procesos
electorales en Guatemala, 11 en El Salvador, 9 en Belice, 7 en Panamá, 6 en
Honduras, y 5 en Nicaragua y Costa Rica. La realización de múltiples elecciones
es un indicador del establecimiento de una democracia electoral en la región,
independientemente de los cuestionamientos derivados del hecho que el proceso
de instalación del mecanismo electoral ocurrió en el marco de la realización
de profundos conflictos armados en los casos de El Salvador, Nicaragua y
Guatemala.
El único caso en donde la continuidad de la construcción de la institucionalidad
democrática vinculada a la realización de procesos electorales se ha visto
amenazada es en Guatemala, con el intento de golpe de estado promovido por el
Presidente Jorge Serrano Elías. El 25 de mayo de 1993, se conoció la noticia de
que el orden constitucional había sido roto, aunque la novedad era que en este
caso el presidente civil había decidido disolver el Congreso, la Corte Suprema
de Justicia y la Corte de Constitucionalidad. En respuesta a un consenso
cívico-militar que se había gestado y atendiendo el requerimiento de la Corte
de Constitucionalidad, el ejército obliga a Serrano a dimitir, y se abre un
proceso de búsqueda de retorno al orden democrático, que culmina con la
elección por el Congreso del hasta entonces Procurador de los Derechos Humanos,
Ramiro de León Carpio, como nuevo Presidente de Guatemala.
Durante estas dos últimas décadas, se han vivido momentos difíciles en
algunos países centroamericanos, pero sin ruptura del orden institucional
democrático. Por esta razón, al hacer un balance se afirma que las sociedades
centroamericanas cuentan "con regímenes electorales estabilizados, que
cumplen el mínimo de garantías formales y ante cuyo funcionamiento tanto
perdedores como ganadores muestran conformidad. Esto es bastante en sociedades acostumbradas a cambios
de gobierno abruptos, frecuentes y autoritarios" (Sojo, 1999, p. 73).
Cuadro No. 1
Centroamérica: Tipo de evento electoral por país, período
1981 – 1999
|
País |
Tipo de
evento electoral |
||||||
|
Asamblea
Constituyente |
Presidenciales |
Legislativas |
Municipales |
Regionales |
Referéndum |
Total |
|
|
Guatemala |
1 |
6 |
4 |
6 |
- |
2 |
19 |
|
El Salvador |
1 |
6 |
5 |
5 |
- |
- |
17 |
|
Honduras |
1 |
5 |
5 |
5 |
- |
- |
16 |
|
Nicaragua |
- |
3 |
3 |
2 |
3 |
- |
11 |
|
Costa Rica |
- |
5 |
5 |
5 |
- |
- |
15 |
|
Panamá |
- |
4 |
5 |
2 |
- |
2 |
13 |
|
Belice |
- |
- |
4 |
5 |
- |
- |
9 |
|
Total |
3 |
29 |
31 |
30 |
3 |
4 |
100 |
Fuente: Ricardo Córdova Macías. Centroamérica: una
aproximación al abstencionismo electoral. Mimeo, San Salvador, julio de 1999.
Por la forma como se han estructurado la legislación electoral y los
sistemas electorales en la región centroamericana, en torno a estos 56 procesos
electorales[8] se han realizado 100 tipos distintos de
eventos electorales. Esto se explica como consecuencia de que en la mayoría de
los países (Honduras, Costa Rica, Nicaragua[9], Panamá[10] y Guatemala[11]) hay elecciones generales en las que en
una misma fecha se realizan elecciones presidenciales, legislativas y
municipales; o debido a que se han realizado segundas vueltas para definir la
elección presidencial.
En el Cuadro No. 1 se distingue el tipo de evento electoral por país, para
el período 1981-1999. En tres casos se han realizado elecciones para Asamblea
Constituyente; en 29 oportunidades se han realizado elecciones presidenciales[12]; 31 elecciones legislativas; 30
municipales; y 3 regionales, únicamente en el caso de Nicaragua para las
Regiones Autónomas del Atlántico Norte y Sur (en 1990, 1994 y 1998). Otro elemento a destacar es la casi
ausencia de las expresiones de democracia plesbicitaria en los sistemas
electorales de la región. Solamente se han realizado cuatro referendums sobre
reformas constitucionales: 2 en Panamá (1992 y 1998) y 2 en Guatemala (1994 y
1999).
En cuatro de los seis países considerados, los viejos sistemas políticos
han sido totalmente redefinidos. Se realizan elecciones en las que se eligieron
asambleas constituyentes que redactan nuevas constituciones; y además se da un
proceso paulatino por medio de las urnas hacia la instauración de gobiernos
democráticos. En Guatemala se han realizado 3 elecciones presidenciales, 4 en
El Salvador, 5 en Honduras, 3 en Nicaragua, 5 en Costa Rica y 4 en Panamá.
Belice tiene un sistema parlamentario en el cual el primer ministro es
nombrado por el Gobernor-General de acuerdo a las mayorías en el parlamento. El
primer ministro por su lado, puede lograr elecciones adelantadas en base a la
disolución del parlamento.
Más impresionante es este récord si consideramos que han venido mejorando
los aspectos técnicos de la organización de las elecciones y el contexto en el
que se han realizado, de manera que desde hace unos años se les considera como
elecciones competitivas, en tanto que reúnen cuatro requisitos: (a) sufragio
universal de los adultos; (b) “fairness of voting”, debido a procedimientos
como el voto secreto y el conteo transparente, así como la ausencia de fraude
electoral; (c) la posibilidad de ejercer el derecho para organizarse en
partidos políticos y presentar candidatos; y (d) la periodicidad, es decir, que las elecciones
se realicen regularmente en fechas legalmente preestablecidas.
Visto desde esta perspectiva, las elecciones
realizadas han venido evolucionando hasta ser consideradas como elecciones
libres, abiertas y competitivas, de acuerdo a los requisitos señalados
anteriormente. Es más, en las elecciones realizadas en la década de los
noventa, ya nadie ha planteado la realización de fraudes electorales y los
perdedores han reconocido su derrota; aunque debe señalarse que todavía
persisten algunos problemas técnicos, como lo veremos más adelante. En suma, en
las nuevas elecciones, ya la ciudadanía centroamericana acude a votar con la
certeza de que la voluntad popular expresada en las urnas será respetada.
2.1. El abstencionismo electoral
Un dato curioso, y hasta cierto punto irónico, ha sido que mientras la
región centroamericana ha hecho un enorme progreso en términos de la
realización de elecciones competitivas, con traspasos pacíficos de gobierno,
este proceso ha sido acompañado de una relativamente baja participación
electoral. El caso más dramático es el de Guatemala, con un 84.1% de abstencionismo
en la consulta popular sobre las reformas constitucionales en 1994. A este
problema no ha escapado Costa Rica, que en las elecciones de 1986, 1990 y 1994
tuvo un abstencionismo de alrededor del 18%, y para las elecciones de 1998
aumenta preocupantemente al 30%.
A pesar de la importancia que tiene el abstencionismo en Centroamérica, no
se le ha prestado la importancia que este tema merece. Además, se presentan
problemas metodológicos y de información[13]. Más complicada es la tarea de querer
hacerlo de una manera comparada para la región centroamericana, debido a las
diferencias en la actualización y calidad de la información disponible en los
registros electorales. En este sentido, hubiera sido deseable comparar los
niveles de votación con la población en edad de votar, pero debido a que esta
información no estuvo disponible para todos los países, vamos a limitar nuestro
análisis a la información sobre el abstencionismo en las 27 elecciones
presidenciales (primeras y segundas vueltas)[14] que
se han realizado en la región, para el período comprendido entre 1981 y 1999,
calculando el abstencionismo en términos de la relación entre los votos válidos
y el número de inscritos en el padrón o registro electoral.
Cuadro No. 2
Abstencionismo en las elecciones presidenciales en
Centroamérica
(1981-1999)
|
Guatemala |
30.7% (1985, 1ª vuelta) |
34.6% (1986, 2da vuelta) |
43.6
% (1990, 1ª
vuelta) |
54.7%
(1991, 2da
vuelta) |
53.2%
(1995, 1ª
vuelta) |
63.1%
(1996, 2da
vuelta) |
|
El Salvador |
54.9% (1989) |
47.2% (1994, 1ª vuelta) |
54.5% (1994, 2da vuelta) |
61.4% (1999) |
|
|
|
Honduras |
22% (1981) |
19% (1985) |
24% (1989) |
35% (1993) |
27.7% (1997) |
|
|
Nicaragua |
24.6% (1984) |
13.8% (1990) |
23.6% (1996) |
|
|
|
|
Costa Rica |
21.4% (1982) |
18.2% (1986) |
18.2% (1990) |
18.9% (1994) |
30% (1998) |
|
|
Panamá |
26.5% (1984) |
23.2% (1989) |
26.3% (1994) |
23.8% (1999) |
|
|
Fuente: Ricardo
Córdova Macías. Centroamérica: una aproximación al abstencionismo electoral.
Mimeo, San Salvador, julio de 1999.
Dos son los hallazgos principales que quisiéramos destacar del Cuadro No.
2. En primer lugar, en la región se observa una tendencia hacia el incremento
en los niveles de abstencionismo. En Guatemala pasa del 30.7% en 1985 al 63.1%
para 1996; en El Salvador pasa del 54.9% en 1989 al 61.4% para 1999; mientras
que en Honduras crece del 22% (1981) al 35% en 1993 y luego se reduce al 27.7%
para 1997; en Costa Rica aumenta del 21.4% en 1982 al 30% en 1998. Solamente en
los casos de Nicaragua y Panamá se ha mantenido relativamente estable.
En segundo lugar, al ordenar los países de la región centroamericana de
acuerdo al nivel de abstencionismo, tenemos que los países con un nivel más
bajo de abstencionismo son Nicaragua, Panamá y Costa Rica, con alrededor del
20-25%. En una posición
intermedia tenemos a Honduras que gira alrededor del 30%. Luego tenemos a los
países con un mayor nivel de abstencionismo: Guatemala y El Salvador, que
oscilan entre el 55-60%.
En el caso de las elecciones parlamentarias en Belice, el abstencionismo
fue del 25.03% en 1984, el 27.4% para 1989 y el 27.9% para 1993. Por esta
razón, se podría clasificar a Belice en una posición intermedia, en lo que al
abstencionismo en la región se refiere.
Si bien los factores explicativos del abstencionismo están enraizados en la
historia, factores de cultura política, la legislación electoral y las
particularidades de cada uno de los procesos políticos; aún así es curioso ver
ciertos elementos comunes para toda la región. El abstencionismo está
relacionado con el desencanto democrático, es decir, tiene relación con el
desprestigio de los partidos políticos, los políticos y la política, que ha
llevado a un divorcio entre la política y la vida cotidiana de los ciudadanos.
Existe una percepción que se va generalizando, de que se vote o no, e
independientemente de quien gane, esto no tiene ningún impacto para mejorar las
condiciones de vida de la población.
Un trabajo reciente sobre el abstencionismo electoral en El Salvador,
plantea como hipótesis principal de trabajo “que la mayor parte del
abstencionismo de los salvadoreños se explica por la apatía e indiferencia
ciudadana a participar en el proceso electoral, y no tanto por las fallas del
sistema electoral en sí mismo” (Cruz, 1998, p. 25). En este sentido, el
abstencionismo “sería producto de una profunda falta de confianza en el sistema
político (…), este desencanto estaría producido por la percepción de que a
pesar de los repetidos eventos electorales, de los sucesos políticos – como
los Acuerdos de Paz - y del relevo de los distintos gobiernos, la situación del
país y en especial las condiciones de vida de las mayorías no han mejorado
substantivamente. Así, los
absentistas más comunes serían las personas que se encuentran en desventaja
social: los pobres y marginados. (…) El problema entonces no está en el sistema
electoral en sí mismo, sino más bien en el sistema político, pues es el que, a
juicio de la ciudadanía, no ha sido capaz de ofrecer alternativas de
resolución a los problemas principales del país” (Cruz, 1998, pp. 60-61).
En otro estudio se comenta el abstencionismo electoral costarricense en los
siguientes términos: "En Costa Rica, con el sistema más estable y antiguo,
el nivel de abstencionismo de las elecciones de 1998, significativamente más
alto que en las nueve elecciones anteriores, puede asociarse a una confluencia
de factores. Destaca el malestar ciudadano con la política y los partidos, en
especial respecto de los dos grandes partidos mayoritarios, porque, en ambos
casos, obtuvieron una cantidad absoluta de votación menor que la anterior
elección. La denuncia cruzada
de casos de corrupción es indicativamente señalada por las encuestas de opinión
como causa del desinterés ciudadano por la política. La progresiva elitización de cuadros y decisiones
políticas tiende a incrementar la distancia relativa entre el "mundo"
de la política y las condiciones reales de vida y de trabajo de la
población". (Sojo, 1999, pp. 77-78).
En el caso de Nicaragua, sus bajos niveles de abstencionismo se deben a la
experiencia previa de organización y participación durante la experiencia de la
revolución popular sandinista, aunque con un déficit en la parte de la
institucionalidad democrática (Barnes, 1998).
2.2. Los sistemas
electorales
Por sistema electoral entendemos “el conjunto
de normas jurídicas jerarquizadas, que definen sujetos, derechos y
obligaciones, procedimientos e instituciones, necesarios para la realización
de los procesos electorales, mediante los cuales se eligen a los gobernantes en
las democracias representativas" (Ulloa, 1997, p. 17). Desde comienzos de
los años 1980, se ha requerido para la realización de los procesos electorales
la promulgación de una nueva legislación electoral: en Guatemala la “Ley
electoral y de partidos políticos” es de 1985 y el reglamento de la ley
electoral es de 1987; en Honduras la “Ley electoral y de las organizaciones
políticas” es de 1981; en El Salvador hay una “ley electoral transitoria” de
1984 y luego se promulga el “Código Electoral” en 1988, otro en 1993 y el más
reciente en 1997; en Nicaragua hay una primera ley electoral en 1988 (Leyes 43
y 56), se emite otra en 1996 y se promulga una nueva “Ley electoral” en el
2000; y en Panamá el “Código Electoral” viene de 1988. Para todas estas leyes se ha ubicado el momento de
promulgación, aunque obviamente han sufrido varias reformas. El caso de Costa
Rica resulta ser la excepción, pues acá el Código Electoral (Ley 1536) es
anterior, aunque también ha sido reformado.
Si bien con la promulgación de las nuevas leyes electorales se ha dado un
importante impulso al proceso, es evidente que se requiere avanzar en las
reformas electorales en todos los países de la región. En el Informe 1999 del Estado de la Región
se destacan tres aspectos centrales para la vigencia de reglas electorales
equitativas en todos los países del istmo (pp. 212-213):
“(1) La actualización y depuración
permanente de los registros electorales es una tarea de primera importancia
para el desarrollo de los sistemas electorales, así como para la legitimidad de
la organización electoral. Por ello en la región existen tres retos
esenciales: (a) asegurar la inclusividad de los registros, de modo que todo ciudadano
en edad de ejercer el voto cuente con una inscripción cierta y con un documento
de identificación electoral seguro; (b) mejorar los sistemas de actualización,
asociados básicamente, aunque no en forma exclusiva, con los cambios de
residencia de los electores, y los sistemas de depuración referidos a la
eliminación de las defunciones y las inhabilitaciones por razones judiciales,
de modo que los electores con derecho a voto sean los que efectivamente lo
tengan; (c) asegurar la calidad de la información incluida en los registros
electorales, de modo que se eviten problemas de dobles inscripciones o
alteraciones en los datos básicos del elector, que puedan limitar el derecho a
ejercer el voto.
(2) Reducción de la desproporcionalidad de
los distritos electorales (la sobre o subrepresentación de votantes) por tasas
de números de electores por escaño muy diversas. Ciertamente, todo sistema electoral tienen algún
grado de desproporcionalidad; sin embargo, la evidencia preliminar pareciera
sugerir que en las nuevas democracias esta desproporcionalidad puede ser más
alta.
(3) Mejoramiento de la capacidad técnica y
administrativa de los tribunales electorales. Las debilidades institucionales
de estos organismos dan pie a dudas sobre la credibilidad del proceso y los resultados
electorales, un cuestionamiento que puede afectar la legitimidad misma de los
sistemas políticos, como el caso que ilustra Nicaragua."
La nueva agenda de la reforma electoral en Centroamérica tiene tres grandes
componentes: (a) la necesidad de acercar el sistema al votante (documento
único, voto domiciliario, etc); (b) la necesidad de legislar a los partidos
políticos; y (c) la ciudadanización de los organismos electorales.
2.3. Los partidos políticos
El avance democrático en Centroamérica, lamentablemente no ha sido
acompañado por un proceso de modernización y democratización de los partidos
políticos, que más bien continuan siendo estructuras centralizadas y
autoritarias. Además, los distintos estudios de opinión pública señalan un
creciente desencanto de la población con los partidos políticos, aspecto que
comentaremos más adelante.
Rodolfo Cerdas ha planteado que los partidos políticos centroamericanos,
"actores por antonomasia del sistema político, presentan una doble
debilidad: de un lado, la que naturalmente se deriva de su relativamente
reciente activación, al retroceder los militares y ceder el campo a los civiles
en el manejo de la cosa pública. De otro, el hecho inédito de sufrir el desgaste que se les reconoce a
formaciones partidarias de más larga data en otras latitudes y que se hace
presente en los partidos centroamericanos" (1993, pp. 5-6). Esta crisis se
estaría manifestando de distintas maneras[15]: desactualización de las dirigencias; la
desideologización; problemas de identificación entre partidos y cúpulas, y los
problemas de incomunicación; la impunidad de dirigentes en relación a delitos
cometidos contra la hacienda pública; la falta de ética, y la instrumentación
que se hace de las instituciones públicas, que se expresa como un
"divorcio entre el dicho y el hecho, entre el programa de campaña y la
práctica gubernamental desde el poder, entre el candidato y el representante
electo, sea éste diputado o presidente" (Cerdas, 1993, p. 173). Las
consecuencias de todo este proceso serían la falta de credibilidad de los
dirigentes y la pérdida de legitimidad de los partidos.
En esta perspectiva de análisis sobre los partidos políticos centroamericanos,
Jorge Rovira señala que "los partidos políticos existentes en la escena
centroamericana actual tenderían, más que a apuntalar y a desarrollar la
legitimidad del régimen, a debilitarla, vía precisamente del debilitamiento de
su propia legitimidad partidaria. A la postre, esto, si persiste en el largo
plazo, sería (...) un factor que contribuiría a la inestabilidad de estas
democracias emergentes" (1993, p. 163).
No obstante la crisis de los partidos, varios autores argumentan en favor
de que no puede existir democracia sin partidos. "Los desarrollos
democráticos necesitan establecerse sólidamente porque no hay democracia sin
partidos políticos, con base en una ciudadanía activa. Los partidos, como actores políticos decisivos en
esa construcción política, no han logrado constituirse plenamente y ello puede
ser asumido como causa de las debilidades de la democracia política o como
consecuencia de la misma. La
historia de sus viscisitudes y de su vigencia es diversa en cada país. Algunos,
no por ser más antiguos están hoy día más estructurados." (Torres Rivas,
1996, p. 31).
Un problema básico en Centroamérica es el monopolio de los partidos
políticos para las elecciones presidenciales y legislativas, aunque varios
países lo han roto en el caso de las elecciones locales.”No hay en la región
barreras difíciles de superar para la inscripción de partidos, e incluso en
países como Honduras y Guatemala, los requisitos son poco exigentes. De manera
similar, las causales de desinscripción son mínimas: abstenerse de participar
en una ronda electoral o no obtener una pequeña proporción de votos” (Proyecto
Estado de la Región, 1999, p. 213).
Un segundo problema es la urgente necesidad en la región de contar con un
adecuado marco regulatorio para los partidos políticos. Honduras y Guatemala tienen leyes electorales y
de partidos políticos; mientras que el resto de los países centroamericanos
tienen códigos o leyes electorales, en las cuales en pocos artículos se regulan
aspectos que tienen que ver con los partidos. Independientemente de que se haga
a través de una Ley de Partidos o en el Código Electoral, se requiere mejorar
el marco regulatorio para los partidos, al menos en dos ámbitos:
(a) la regulacion del financiamiento
público y privado. Esto evitará el problema potencial que ya empieza aparecer,
de acusaciones o denuncias de casos de dineros presuntamente provenientes de
fuentes ilegales, como el narcotráfico y otros actos de corrupción.
(b) institucionalizar y democratizar los
procesos para elegir a los candidatos y dirigentes de los partidos. En la
actualidad, esta es prácticamente una facultad de los organismos de dirección
de los partidos, cuando lo que se requiere es más transparencia en estos
procesos, a efectos de que pueda participar la militancia del partido de una
manera directa (elecciones internas donde todos los miembros votan) o
indirecta (cuando se elige en Convenciones o Asambleas donde participan
delegados en representación de las distintas estructuras partidarias). Esto
permitiría enfrentar el problema de las numerosas escisiones en los partidos
políticos, de aquellas personas que aspiraron a una posición y perdieron. Si
hay reglas claras y la institucionalidad adecuada, entonces se puede enfrentar
el reto de reconocer como legítimo que cualquier miembro aspire a un puesto de
dirección o de elección popular, y puedan competir en igualdad de
oportunidades.
2.4. Sistema de partidos: número
y competencia
En el Informe del Estado de la Región (1999, pp. 214-215) se analiza
el sistema de partidos en la región, sobre la base de que el grado de
institucionalización de un sistema de partidos políticos es muy importante
para el funcionamiento de la democracia electoral. Se distingue entre: (a) sistemas poco
institucionalizados, con gran cantidad de partidos que surgen y fenecen
rápidamente, con grandes transferencias de caudal electoral entre partidos, y
que tienen serias dificultades para crear estabilidad política y políticas de
gobierno estables; y (b) sistemas institucionalizados, con partidos permanentes
y caudales electorales poco fluctuantes, y que tienen mayor capacidad de representación
de intereses y de crear bases sociales más sólidas para los gobiernos.
En Centroamérica encontramos ambos sistemas de partidos. Por un lado
existen sistemas de partidos relativamente antiguos, que tienden a ser sistemas
bipartidistas estables; y por otro lado, existen sistemas de partidos más
nuevos, que tienden al multipartidismo inestable:
(a) Los
sistemas bipartidistas institucionalizados
"En Honduras y Costa Rica, el número
efectivo de partidos es cercano a dos, tanto para las elecciones
presidenciales como para las legislativas, y la volatilidad es particularmente
baja, en especial en las elecciones para presidentes. Se trata de sistemas de
partidos institucionalizados, en los cuales cabe esperar una orientación centrista
de los principales partidos, de acuerdo con la predicción de Downs para
sistemas bipartidistas". (Proyecto Estado de la Región, 1999, pp. 214-215)
En el caso de Belice, tenemos un sistema bipartidista institucionalizado,
ya que desde 1979 están los dos partidos (PUP y UDP) en el parlamento como
únicos representantes populares.
(b) Los
sistemas multipartidistas inestables
"El segundo tipo de sistema de partidos
es el más reciente, que se caracteriza por una tendencia al multipartidismo y
la alta volatilidad. Este es el caso de Guatemala, El Salvador y Panamá, países
en los cuales el número efectivo de partidos ronda tres o más y la volatilidad
es usualmente mayor a un 40%; es decir que, de una elección a otra, cuatro de
cada diez electores cambian banderas (…) El sistema de partidos nicaragüense
es un caso especial. El número efectivo de partidos es bajo, tiene un formato
bipartidista, pero su volatilidad es elevada. Esta extraña combinación puede
explicarse como sigue: se trata de un sistema polarizado que enfrenta al FSLN,
único partido que mantiene su caudal electoral, con coaliciones sucesivas de
partidos antisandinistas. En otras palabras, la polarización se mantiene, pero
cambian los actores.” (Proyecto Estado de la Región, 1999, pp. 214-215)
Un dato curioso señalado por algunos analistas en el caso de Guatemala, es
que las elecciones producen o generan legalidad y legitimidad que se agota
rápidamente, como es el caso de los partidos que llegan al gobierno, para luego
desaparecer o casi desaparecer[16].
2.5. La cultura política en
Centroamérica
En las últimas décadas hemos presenciado un
notable desarrollo en los estudios sobre la cultura política, que desde
distintas perspectivas han planteado que la democracia requiere de una cultura
política democrática[17]. En un trabajo reciente, Seymour
Martin Lipset (1998) plantea que la democracia "requiere de una cultura de
apoyo a la misma, la aceptación por parte de la ciudadanía y las élites
políticas de los principios fundamentales de la libertad de expresión, libertad
de los medios de comunicación y libertad de asociación, los derechos de los
partidos políticos, el estado de derecho, los derechos humanos y otros valores
similares. Tales normas no se producen de la noche a la mañana".
El tópico de la cultura democrática como
elemento de los procesos de transición democrática ha sido tratado de una
manera muy marginal en la literatura correspondiente. Mayoritariamente se
aborda la cultura democrática como parte de los procesos de consolidación
democrática, aduciendo la insostenibilidad de una "democracia sin
demócratas" a largo plazo. Es de esta manera que se vincula la llamada
"dimensión subjetiva de la política" con las transformaciones
acaecidas en las nuevas democracias de Centroamérica, quedando establecido que
son los valores, actitudes y creencias junto a las condiciones institucionales,
los factores que estructuran y dan coherencia a la sociedades.
En esta perspectiva, al analizar el tema de la
cultura política en la transición democrática centroamericana, se han
identificado algunos rasgos de la cultura política autoritaria heredada que se
constituyen en retos para el proceso de construcción democrática. Así, se ha
señalado que
“Las transiciones que están
ocurriendo en Centroamérica determinan procesos de cambio global y profundo en
sus estructuras políticas, socio-económicas y culturales (…) Los procesos de
cambio político, económico, cultural, tienen sus propios ritmos, y es inevitable
que algunos se adelanten o se pospongan (…) Para la consolidación de la vida
democrática tiene que surgir una cultura política democrática, con la cadencia
que permita tanto la tradición del pasado autoritario, como inercia, pero con
el dinamismo que como incentivo deba transmitir la fuerza moral de los valores
del respeto a los derechos humanos, de la tolerancia, del diálogo, que la
reciente experiencia histórica valoriza en sus resultados” (Torres Rivas, 1996,
pp. 28-29).
En el caso de Honduras, en un estudio reciente se ha comentado el legado y
persistencia de una cultura autoritaria, en dos niveles:
(a)
"La
larga y profunda influencia de los militares en la vida política del país,
contaminó a la cultura política hondureña de una visión autoritaria, vertical y
excluyente, lo cual se tradujo en actitudes, creencias y valores que
desnaturalizan la construcción de un verdadero proceso de construcción
democrática. Este hecho se aprecia con mayor intensidad en los políticos, pero
también se evidencia en las organizaciones de la sociedad civil y en la ciudadanía
en general. Lo anterior explica la debilidad de la base cultural que soporta el
proceso de construcción democrática y la fragilidad de la institucionalidad
democrática".
(b)
Y en forma
de resistencia política al establecimiento de una democracia participativa:
"La cultura autoritaria, de larga data en el proceso político hondureño,
alimentó un espíritu de exclusión política que viene desde la cima del sistema
político, pero que se nutre, también, de un proceso de autoexclusión,
alimentado con cierta indiferencia ciudadana ante los temas de interés público
y una exagerada presencia del Estado en la vida privada, lo cual arraigó en la
ciudadanía un sentido del acomodo y del desentendimiento de los deberes y
derechos ciudadanos. Los políticos se acostumbraron a gobernar sin consultar y
sin tener en cuenta la opinión de la ciudadanía que los eligió con su
voto" (Salomón, 1999).
Es en este marco de un reciente interés en el tema de la cultura política
en Centroamérica, que se han desarrollado varios estudios de carácter empírico[18]. Tomando como base dos estudios recientes
sobre la cultura política en Centroamérica, en este apartado nos interesa
reportar hallazgos empíricos recientes e importantes de la cultura política
centroamericana, que son relevantes para comprender algunas percepciones sobre
la democracia, en torno a cuatro tópicos: (a) valoraciones sobre las elecciones
y la democracia, (b) niveles de apoyo para el sistema de gobierno, (c)
opiniones sobre la igualdad ante la ley, y (d) la preferencia de la democracia
como forma de gobierno.
2.5.1. Percepciones en torno a
las elecciones y la democracia
En un estudio de opinión
pública sobre la cultura política centroamericana, realizado por FLACSO
Programa El Salvador entre junio-agosto de 1999 y que cubrió cuatro países
(Guatemala, El Salvador, Nicaragua y Costa Rica), se preguntó a los
encuestados: ¿Qué tan libres fueron las últimas elecciones? y ¿Qué tan limpias
fueron las últimas elecciones[19]? Los valores de las respuestas fueron transformados en una escala 0-100
puntos[20].
Gráfica No. 1
Centroamérica 1999: ¿Qué tan
libres fueron las últimas elecciones?
Sig.<.001; N = 5.078
En términos generales, se
aprecia que los centroamericanos tienen una valoración positiva sobre la
libertad que tuvieron para votar por el candidato de su preferencia. No
sorprende que Costa Rica tenga un puntaje bastante alto (74%), sin embargo, lo
que sí es sorprendente es que El Salvador tenga un puntaje (78%) superior al de
Costa Rica, mostrando un apoyo muy fuerte a la creencia de que las elecciones
son libres en El Salvador. Guatemala y Nicaragua exhiben un puntaje mucho más
bajo (65% y 61%, respectivamente).
Gráfica No. 2
Centroamérica 1999: ¿Qué tan limpias fueron las últimas elecciones?
En relación a la
segunda pregunta, los resultados son bastante similares, aunque en general hay
un nivel más bajo de creencia que las elecciones fueron limpias, es decir sin
trampa. El Salvador y Costa Rica tienen un puntaje más alto (71% y 67%
respectivamente) y Guatemala y Nicaragua se posicionan en un extremo más bajo
(58% y 47% respectivamente). Nótese que con la excepción de Guatemala, el resto
de países se encuentra en el extremo positivo de la valoración, es decir arriba
del 50%.
En este mismo estudio se
preguntó la opinión sobre ¿qué tan democrático es el país?, en una escala que
contempla cuatro opciones: mucho, bastante, poco y nada.
Cuadro No. 3: Centroamérica 1999: ¿Qué tan democrático es el país?
|
¿Qué tan
democrático es el país? |
PAIS |
Promedio
|
|||
|
Guatemala |
El
Salvador |
Nicaragua |
Costa
Rica |
||
|
Nada |
9.5% |
7.1% |
12.9% |
2.8% |
7.8% |
|
Poco |
57.6% |
51.3% |
55.9% |
25.8% |
46.7% |
|
Bastante |
23.8% |
26.3% |
19.6% |
34.9% |
26.6% |
|
Mucho |
9.1% |
15.3% |
11.5% |
36.6% |
18.9% |
|
Total |
100.0% |
100.0% |
100.0% |
100.0% |
100.0% |
N = 5.078
En promedio para la región, el 7.8% piensa que su país no es nada
democrático, mientras que casi la mitad de la población (46.7%) piensa que es
poco democrático, un 26.6% opina que es bastante democrático y únicamente un
18.9% manifiesta que es muy democrático. Es decir, el 54.5% de los
centroamericanos opinan que sus países son poco o nada democráticos. Sin
embargo, hay diferencias significativas entre los países. Costa Rica exhibe la
valoración más positiva sobre el carácter democrático de su país: 36.6% opina
que mucho, 34.9% que bastante, 25.8% que poco, mientras que solo un 2.8% opina
que nada. En una situación intermedia se encuentra el caso de El Salvador, con
un 15.3% que opina mucho, un 26.3% bastante, un 51.3% que opina poco y un 7.1%
que es nada democrático. Y con una evaluación más baja tenemos los casos de
Guatemala y Nicaragua, con un 67.1% y 68.8% respectivamente, que opinan que su
país es poco o nada democrático.
2.5.2. Los niveles de apoyo para
el sistema de gobierno
En este mismo estudio de FLACSO se analizan los niveles de apoyo para el
sistema de gobierno, utilizando un índice compuesto por cinco preguntas, en una
escala con un formato 0-100. Los resultados son presentados en la siguiente gráfica.
Gráfica
No. 3
Centroamérica 1999: Apoyo para el sistema de gobierno
(Escala Compuesta)
Sig<.001; N = 5.078
Costa Rica presenta los niveles más altos de apoyo para el sistema
político, seguido de cerca por El Salvador, luego viene Guatemala y solamente
Nicaragua es el único país que promedia en la parte negativa de la escala.
En la encuesta se incluyeron además una serie de preguntas[21] para medir la confianza en un grupo
específico de instituciones claves en el sistema político de cada país. En la
siguiente gráfica se presentan los resultados comparados para los cuatro países
en torno a cinco instituciones claves: el Tribunal Electoral, las
municipalidades, el gobierno central, el Congreso y los partidos políticos.
Gráfica No. 4
Centroamérica 1999: Confianza en las Instituciones
N = 5.078
De la gráfica anterior, queremos destacar dos
elementos. En primer lugar, en términos de los países, El Salvador exhibe
mayores niveles de confianza en las instituciones, seguido por Costa Rica,
luego hay una reducción para Guatemala y con el nivel más bajo tenemos a
Nicaragua. En segundo lugar, al ordenar de mayores a menores niveles de
confianza para las cinco instituciones específicas, tenemos que en promedio, la
institución con más confianza es el Tribunal Electoral (58.98), seguido muy de
cerca por las municipalidades (57.13), luego por el gobierno central (52.10),
la Asamblea Legislativa (45.37) y en un distante último lugar están los
partidos políticos (29.24).
Para la consolidación democrática, resulta
positivo que el Tribunal Electoral sea la institución mejor evaluada en
términos de la confianza de la población, sobre todo cuando esto va acompañado
de percepciones positivas en torno a las condiciones de libertad y de limpieza
en que se realizan las elecciones.
La evaluación tan positiva sobre los gobiernos locales es también un factor
positivo, para el futuro de la democracia. De hecho, en un estudio reciente se
ha señalado que:
"En el estudio realizado en 1995 se
encontró una clara asociación entre la satisfacción con el gobierno municipal y
el apoyo al sistema a nivel nacional. Esto hace pensar que una forma de mejorar las posibilidades de estabilidad
democrática es incrementar la satisfacción de los ciudadanos con sus gobiernos
municipales. En el capítulo
sobre el gobierno municipal se vio que la satisfacción se ha incrementado
significativamente desde 1995. También se ha visto que el apoyo hacia el
sistema de gobierno ha aumentado. Esto hace pensar que la confianza en el gobierno
municipal se está expandiendo e incidiendo en el apoyo al sistema a nivel
nacional" (Seligson, et al, 2000, p. 69).
Los gobiernos centrales salen evaluados con un nivel de confianza levemente
más bajo. Lo que resulta preocupante es la evaluación tan baja que se hace de
dos instituciones tan claves para la democracia como lo son los Congresos y
sobre todo los partidos políticos. En el caso de los partidos, de todas las
instituciones del sistema político, son la que tienen el puntaje más bajo.
2.5.3. Opiniones sobre la
igualdad ante la ley
La otra fuente de
información que estamos utilizando es proporcionada por el Latinobarómetro para
el año de 1998, la cual ha estado disponible para seis de los países
analizados: Guatemala, El Salvador, Honduras, Nicaragua, Costa Rica y Panamá.
Una de las preguntas medía la opinión sobre la percepción que se tiene de
igualdad ante la ley.
Cuadro No. 4
Centroamérica 1998: Percepciones de Igualdad ante la Ley
|
|
Igualdad
ante la ley en su país |
|||
|
No sabe / no responde |
Sí, todos somos iguales ante la ley |
No hay igualdad ante la ley |
TOTAL |
|
|
Guatemala |
1% |
31% |
68% |
100% |
|
El Salvador |
2% |
45% |
54% |
100% |
|
Honduras |
15% |
26% |
58% |
100% |
|
Nicaragua |
10% |
27% |
63% |
100% |
|
Costa Rica |
3% |
47% |
50% |
100% |
|
Panamá |
2% |
25% |
73% |
100% |
|
Promedio |
5% |
34% |
61% |
100% |
Fuente: Latinobarómetro 1998; N=
6.000
En promedio, se observa que un 5% no sabe o no responde, mientras que un
34% piensa que todos son iguales ante la ley, y un 61% afirma que no hay
igualdad ante la ley. Es un dato bastante preocupante para el estado de
derecho, que 6 de cada 10 centroamericanos piensen que no hay igualdad ante la
ley. Con relación a este promedio regional, Costa Rica y El Salvador exhiben
una mejor valoración; Honduras y Nicaragua están en una situación intermedia; y
Guatemala y Panamá tienen una menor valoración.
2.5.4. Opiniones sobre la
democracia
En este apartado vamos a utilizar tres preguntas del Latinobarómetro de
1998. La primera de ellas mide la preferencia por la democracia como forma de
gobierno. En este caso, hay una clara preferencia por la democracia sobre
cualquier otra forma de gobierno. En promedio, el 67% de los encuestados señaló
que la democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno; lo cual
contrasta con una minoría (15%) que admite abiertamente que en ciertas
ocasiones, un gobierno autoritario puede ser preferible; y hay un 19% que no
sabe/no responde al respecto. Al ver los datos para cada país, Guatemala y
Costa Rica - ay que suponer que por diferentes razones exhiben un mayor apoyo a formas autoritarias
de gobierno.
Otra pregunta mide las valoraciones sobre si la democracia ya está
establecida a nivel de cada país. Solamente una minoría (19%) piensa que la
democracia ya está establecida, mientras que la mayoría (77%) piensa que
todavía hay cosas por hacer para tener una democracia plena. A nivel de países,
Costa Rica presenta una mejor evaluación, el resto de países está en una
situación intermedia, y solamente Nicaragua muestra un nivel más bajo.
La otra pregunta evalúa el nivel de satisfacción con la democracia. En este
caso, es preocupante los bajos niveles de satisfacción con la democracia. En
promedio, únicamente un 14% está muy satisfecho con la democracia, y un 29%
está algo satisfecho; es decir, un 43% de los encuestados están satisfechos con
la democracia en la región. Lo cual contrasta con un 39% que no está
satisfecho, y un 14% que no está nada satisfecho; es decir, hay un 53% de los
encuestados que no están satisfechos con la democracia en la región. En síntesis, de cada 10 encuestados, 5 no
están satisfechos y 4 si están satisfechos con la democracia en la región. Al
revisar los datos para cada uno de los países, se observa que Panamá y
Nicaragua son los menos satisfechos.
3. La expansión de la ciudadanía
El sentimiento colectivo de pertenencia a una
comunidad, es decir la identidad social como base de la ciudadanía pone de
relieve la importancia de concebir la formación y construcción de la
ciudadanía como un proceso gradual que puede pasar por maneras formales e
informales y progresar de lo formal a lo sustantivo. Esta situación es típica
justamente para aquellas sociedades centroamericanas, como es el caso de
Guatemala en las cuales el concepto de Estado-nación todavía no se ha
cumplido. Hablar entonces de una ciudadanía clandestina (Irurozqui, 1999)
apunta al tema central en el cual la vigencia al derecho al voto no define
automáticamente una ciudadanía, porque el electorado no asume la relación que
su voto entabla entre participación y representación.
Por lo tanto hay que introducir
diferenciaciones en relación a las dimensiones de la ciudadanía (civil,
político, social) y los niveles de implementación real de la ciudadanía
(formal, sustantiva, ejercida)[22]. El concepto de ciudadanía sustantiva subraya las
capacidades efectivas de los ciudadanos a ejercer sus derechos formales. Sin
embargo, el desarrollo democrático en Centroamérica ha sido caracterizado por
el desencanto de la población para con la participación política, por lo cual
parece concluyente realzar el uso voluntario de los derechos, es decir tomar en
cuenta el elemento volutivo para el ejercicio efectivo de la ciudadanía frente
al desinterés, la apatía y la distancia de la ciudadanía ante los espacios de
participación. Por lo tanto habrá que tomar en cuenta que la democracia no
podrá sobrevivir sin un mínimo de ejercicio de ciudadanía de manera vital. Así
destaca del Informe 1999 Estado de la
Región que las acciones cívicas y las iniciativas ciudadanas se
caracterizan por ser “predominantemente las de control ciudadano y denuncia” y
no son recurrentes.
Si tomamos en consideración adicionalmente el
dato de la amplia desafección de los ciudadanos en relación a los partidos
políticos, se vislumbra rápidamente que hay que tomar en consideración para la
discusión estratégica del futuro centroamericano las dimensiones que podemos
identificar en base al siguiente cuadro:
Cuadro No. 6
Dimensiones de la ciudadanía según su nivel de ejercicio
|
Nivel de ejercicio |
Dimensiones de la ciudadanía |
||
|
Civil |
Política |
Social |
|
|
Formal |
derechos |
Voto |
inclusión/exclusión |
|
Sustantivo |
compromiso republicano |
Ser socio |
acción colectiva |
|
Ejercido |
acción social |
Participación activa |
identidad |
En base a este desglose de los niveles de
ejercicio de la ciudadanía y de sus dimensiones podemos lograr conjuntar
explicaciones para el valor clave de la consolidación de la democracia: la
legitimidad. A partir del trabajo de Easton (1979, p. 176) tenemos conocimiento
de los tres renglones esenciales para la producción de legitimidad de un sistema
político: la comunidad política, el régimen institucional y las autoridades
del ejercicio del poder político. En cuanto a estos renglones habrá que
alcanzar niveles suficientes de apoyo específico y difuso para garantizar la
permanencia de un sistema político. Es justamente en el nivel del apoyo difuso en donde hay que ubicar
como dimensión micro-política la realización de la ciudadanía en los procesos
de transición democrática: En tanto procede del nivel del ejercicio de la
ciudadanía de lo formal a lo ejercido y en tanto se amplían las dimensiones de
la ciudadanía de lo civil hacía lo social, aumentan las probabilidades de la
consolidación democrática. Entre más reducido se presenten en un caso concreto
los niveles de ejercicio y las dimensiones de la ciudadanía, más factible
aparecen regímenes alternativos a la democracia en la valoración de parte de la
ciudadanía. Este análisis esquemático por el otro lado, no quiere incurrir en
la ilusión de plantear como ideal democrático al „ciudadano total“ que participa
en todos los niveles de su existencia en los espacios públicos, pero sí hacer
hincapié en la necesidad de la "vita activa" (Arendt, 1960), del
compromiso republicano como elemento indispensable para garantizar la vigencia
de la democracia como régimen.
3.1. Expansión de la
ciudadanía y democracia local
“Sin duda alguna lo local ocupa actualmente
uno de los primeros lugares dentro de la agenda centroamericana de este fin de
siglo” (Casasfranco y Patiño, 1999). Esta afirmación se basa en dos elementos
que han sido señalados en los estudios recientes sobre el municipalismo en
Centroamérica. En primer lugar, es un espacio que tiene mayores potenciales
para profundizar la democracia, en tanto que los gobiernos locales están más
cerca de la población. Varios estudios de opinión han señalado la excelente valoración que la población hace
de las municipalidades en relación a otras instituciones del sistema político,
y también se reportan altos niveles de satisfacción tanto con el trato como con
los servicios recibidos. Además, esta legitimidad de las municipalidades se
vincula con la pregunta: ¿Quién responde mejor a los problemas locales? En los
cinco países centroamericanos, el gobierno municipal tiende a ser visto como el
mejor agente para la resolución de los problemas locales. En los casos de
Guatemala, El Salvador, Honduras y Nicaragua, el gobierno municipal es
preferido sobre el gobierno central y los diputados combinados. En Costa Rica,
aunque es más alta la valoración por las municipalidades, la combinación del
gobierno central y los diputados excede a la preferencia por el gobierno local
(Seligson, 1997).
Además, se reconoce al gobierno municipal
como un espacio que está permitiendo incrementar los niveles de participación
ciudadana. En otro estudio a nivel centroamericano, se reporta que uno de los
factores que hacen posible las experiencias innovadoras de participación
ciudadana analizadas, "es la voluntad política de hacer del proceso de
toma de decisiones un proceso abierto a la participación ciudadana. Ello tiene
que ver con la capacidad organizativa del aparato gubernamental a nivel local
para la captación y procesamiento de las demandas ciudadanas; y de la
disposición y esfuerzo de las autoridades locales y la ciudadanía no sólo por
utilizar los mecanismos existentes para propiciar la participación ciudadana,
sino por volverlos en mecanismos más idóneos y eficaces. Especial mención
merecen a este respecto la adaptación que se ha hecho del "cabildo"
en los casos de San Pedro Sula (Honduras) y Estelí (Nicaragua)" (Córdova,
1995, pp. 40-41).
En segundo lugar, a partir de las
desigualdades que se observan en los espacios geográficos nacionales, se ha
señalado la necesidad de incorporar las distintas regiones y localidades al
desarrollo nacional, para lo cual se ha venido introduciendo un nuevo concepto:
los procesos de desarrollo local. Así por ejemplo, en la recién formulada
"Estrategia Nacional de Desarrollo Local" en el caso de El Salvador,
se entiende por desarrollo local:
" ... un proceso
participativo que genera y fortalece las capacidades y amplia las oportunidades
socio-económicas en espacios determinados dentro del territorio nacional, para
mejorar la calidad de vida de las presentes y futuras generaciones. Implica una
dinámica de concertación entre agentes que interactúan dentro de los límites de
un territorio determinado, con el propósito de asegurar la gobernabilidad
local. Requiere de una articulación de políticas y programas de desarrollo a
nivel nacional, regional y municipal; así como la conservación del patrimonio
cultural y ecológico" (FISDL, 1999).
De cualquier manera, esa imagen positiva y ese potencial existente en los
gobiernos locales contrasta con el diagnóstico que muestra como todavía
persisten muchas condiciones adversas como la resistencia de las esferas
centrales de poder, la debilidad institucional, estrechez de los marcos
legales, limitaciones presupuestarias y culturas políticas jerárquicas y
clientelistas. Sin embargo, a pesar de estas limitaciones hay que mantener
presente que los espacios locales son aquellos lugares donde se gestan las
diferencias, no solamente de género, étnia y generación, sino también de
aquellos diferendos de la crisis centroamericana que persisten hoy a través del
desplazamiento forzado, del refugio, migraciones y retornos. Por lo tanto, la recreación de espacios
locales comunes no tiene solamente una dimensión democrática, sino también un
alcance mucho más profundo en cuanto a la integración social. Precisamente, en
un análisis sobre el caso de Nicaragua se señala que: "la experiencia de
participación ciudadana en los gobiernos locales en Nicaragua verifica cómo la
transición nicaragüense encuentra en el espacio local un ámbito decisivo de
profundización de la democracia y de estabilidad política en medio de una
crisis de gobernabilidad profunda que se ha hecho permanente en el país"
(Ortega Hegg, 1995, p. 67).
Expansión de la ciudadanía quiere decir en las condiciones centroamericanas
el disfrute equitativo de los derechos universales a todos los pobladores con
respecto a bienes y servicios (referidos a la desconcentración de los
servicios públicos y la descentralización de la planificación del desarrollo)
acompañado por la posibilidad del encuentro sinérgico entre las múltiples culturas
existentes. Las reformas a los regímenes municipales en las décadas pasadas
apuntan hacia un mayor protagonismo de los gobiernos locales, tanto con
respecto a su calidad como foro inmediato para la realización de los derechos
de la ciudadanía en su dimensión de ejercicio sustantivo y volutivo como en
referencia a la creación de coherencia social e identidad, precondiciones de
una cultura cívica y ciudadana. Las nuevas leyes y códigos municipales fueron
aprobados en El Salvador (1986), Nicaragua (1988), Guatemala (1988), Honduras
(1990); y en el caso de Costa Rica, recientemente se introdujeron cambios que
fortalecieron las finanzas municipales y encaminaron el régimen hacia el
sistema de la elección directa de los alcaldes (1998). Estas iniciativas ayudaron
para establecer la responsabilidad directa del alcalde ante la ciudadanía (accountability), logrando introducir de
esta manera a nivel local un elemento central de regímenes democráticos
modernos. Adicionalmente
existe en algunos países (p. ej. Guatemala) la posibilidad de la participación
electoral de iniciativas ciudadanas, comités cívicos etc., con lo que se han
abierto en el sistema político otros canales de participación y representación
más allá de los partidos, logrando de esta manera una apertura hacia bajo y
entregando nuevos espacios a la acción colectiva. Con esta ruptura del
monopolio partidario pueden fortalecerse procesos de construcción de actores
sociales y de su inclusión en los sistemas políticos, elementos indispensables
para una profundización democrática.
Teniendo como perspectiva los escenarios esbozados en el siguiente
apartado, podemos visualizar desde el punto de vista de la expansión de la
ciudadanía y la democracia local los siguientes elementos: La persistencia del clientelismo
en lo local y el reflejo de los demás vicios de la política nacional a nivel de
los municipios fungen como elementos de freno y pueden convertirse en peligros
reales para un desarrollo democrático. La fragmentación de los sistemas
políticos, la polarización a nivel de los partidos y la volatilidad electoral
pueden poner en riesgo las prácticas democráticas en los municipios. En tanto
que no existen esquemas de financiamiento suficientes y continuos se abren
espacios para que la nueva ola de orientaciones presidencialistas en
Centroamérica pudiera llegar a expresarse en una dependencia clientelar de los
municipios en relación a los líderes políticos nacionales y sus capacidades de
condicionar el flujo de recursos económicos hacia el nivel local, en especial
hacia las estructuras del gobierno local y hacia actores/instancias que se
hayan convertido en estructuras paralelas al Alcalde y su Concejo. Algunos
indicios en Nicaragua apuntan hacia esta dirección, especialmente en el manejo
de los recursos de ayuda externa después del huracán Mitch. En la medida que la
democracia local no puede desarrollar una dinámica diferente a los sucesos de
la política nacional, p. ej. en cuanto a las relaciones de entendimiento y
cooperación locales, se encuentra en peligro de convertirse en un reflejo de
dinámicas ajenas a su propio quehacer. Por lo tanto, si bien es positivo que se
hayan establecido las transferencias de un cierto porcentaje del presupuesto a
las municipalidades (Guatemala, Honduras y El Salvador) - con todos los
vaivenes e inseguridades que esto implica -, es lamentable que no se hayan
introducido sistemas de autofinanciamiento que fortalezcan los recursos
propios, y por lo tanto la misma autonomía municipal.
Además, hay otro elemento que limita las posibilidades
del desarrollo a nivel local: en algunos casos hay una limitada viabilidad de
los municipios por su tamaño y débil capacidad administrativa y económica, lo
cual limita su autonomía e incrementa su dependencia de los gobiernos
centrales. Por lo tanto, el autoritarismo local y sus estructuras de
dependencia son elementos muy importantes a tomar en cuenta cuando se trata de
limitaciones para el ejercicio de la ciudadanía.
3.2. Expansión de la
ciudadanía y género
Garantizar los derechos ciudadanos en los
procesos de la democratización en Centroamérica se ha visto como una tarea
primordial para lograr una mayor equidad de género, especialmente con respecto
a la participación de mujeres en la estructura del poder político. Aunque se ha
logrado la ciudadanía formal en Centroamérica para las mujeres, la situación en
cuanto a la ciudadanía sustantiva y al nivel de su ejercicio refleja una
situación todavía precaria. Como simple indicador podemos referir a la
participación de mujeres en los parlamentos centroamericanos (correspondientes
para 1998).
Gráfica No. 5
Centroamérica 1998:
Porcentaje
de Mujeres en los Parlamentos Centroamericanos
Fuente: García (1999)
Estos datos (Camacho, 1999, p. 116) reflejan
que no es suficiente una política de equidad de género que se limita a fomentar
la participación femenina en un espacio sectorial, y que más bien hay que
fortalecer los intereses prácticos y estratégicos de las mujeres en todos los
espacios en los que participan. Hoy en día, junto al fomento de la capacidades
de las mujeres hay que enfocar la dificultad del ejercicio práctico de las
mismas en los ámbitos de la toma de decisiones. Si es posible detectar un previsible aumento de la ciudadanía
sustantiva de las mujeres, tanto en el marco de los espacios privados como de
los públicos (García y Gómariz, 1999, p. 21), hay que preguntarse cómo se puede
trasladar esta situación en una ciudadanía ejercida por las mujeres en el marco
de una democracia precaria en Centroamérica.
En cuanto a posibles escenarios que
visualizan una involución autoritaria o más bien situaciones de democracia
defectuosa, no se vislumbra un
retroceso con referencia a la participación de la ciudadanía sustantiva
de las mujeres, ya que se le atribuye a su avance una autonomía relativa de los
demás procesos políticos (García y Gómariz, 1999, p. 22). Suponiendo esta
dinámica autónoma de avance de las mujeres, más bien como consecuencia de los
cambios a nivel sociodemográfico, ésta pudiera convertirse en un elemento que
desentrampe los lentos avances en cuanto a la expansión de la ciudadanía.
El paso a una ciudadanía sustantiva ampliada
de las mujeres y su participación de alta intensidad a nivel político y en la
toma de decisiones solamente será posible con esquemas de acción afirmativa
como el sistema de cuotas mínimas, que lograrían mejorar el piso de su
participación en el ámbito político (García, 1999, p. 100). Junto al aumento de
la representación de mujeres en los órganos políticos y de toma de decisiones
que de alguna manera impactaría en la existente asimetría intergéneros, habrá
que velar por la calidad de esta participación, es decir que se realice con
una perspectiva de género. Mejorar el liderazgo político de las mujeres y
promover un mayor equilibrio en las relaciones de poder entre hombres y mujeres
en los espacios privados y en los espacios públicos, podría aportar los
elementos necesarios para que se logre el avance de la ciudadanía sustantiva de
las mujeres hacia la ciudadanía ejercida, abriendo posibilidades para el
asentamiento de la acción colectiva y una mayor identificación con el sistema
político como tal.
3.3. Expansión de la
ciudadanía y pluralismo étnico
Como una condición marco para el éxito de una
consolidación democrática se pueden considerar los avances en el nivel de la
integración nacional en los diferentes países centroamericanos. Una pluralidad
cultural, a la cual no se le ofrecen canales eficientes de representación,
puede tener efectos destructivos para el proceso de consolidación democrática de
tal forma que cancele definitivamente cualquier generación de apoyo difuso
para la democracia. La viabilidad de la democracia dependerá entonces en gran
medida del logro de poner en funciones rápidamente esquemas que abran espacios
para la participación de los grupos étnicos en el marco democrático sin
mitigación de la identidad étnica. Es evidente que justamente Guatemala[23], Nicaragua (Costa Atlántica), Honduras y
Belice se encuentran ante grandes retos para poder alcanzar un balance positivo
en cuanto a la integración nacional basado en el pluralismo cultural, esto
tanto con respecto al desarrollo institucional como en relación a la acción
colectiva y a la representatividad de los actores étnicos.
Un indicador muy oportuno para la calificación de la ciudadanía formal de
los grupos étnicos en Centroamérica representa su visión en las Cartas Magnas.
En las Constituciones de El Salvador, Honduras, Costa Rica y Belice solamente
se menciona a las étnias desde el punto de vista lingüístico o cultural; mientras
tanto en Nicaragua, Panamá y Guatemala se reconocen una serie de distintos
aspectos que conforman la especificidad de las poblaciones indígenas, lo cual
les está abriendo un lugar más amplio en la estructura política nacional. (Solares, 1999) La reciente experiencia de
Guatemala, donde en el referendum de mayo de 1999 fueron rechazadas las
propuestas de reforma constitucional con respecto al reconocimiento de las
identidades étnicas, refleja las dificultades de un avance al mismo nivel de
la ciudadanía formal. Los Acuerdos de Paz, incluyendo aquel sobre Identidad y
Derechos de los Pueblos Indígenas firmado en 1994 en México, representan para
el caso de Guatemala el primer intento de reconocer la calidad multiétnica de
la sociedad guatemalteca y enrumbar el país hacia un concepto de nación basado
en el pluralismo cultural. Haber reconocido la característica pluriétnica y
multilingüe del país y haber fijado el derecho a la identidad de los pueblos
maya, garífuna (garínagu) y xinka a nivel constitucional hubiera representado
un avance considerable en materia de las ciudadanías en Centroamérica.
El futuro de la participación política de los indígenas pasa entonces por
dos niveles: El salto de la ciudadanía formal a la sustantiva, y de la
sustantiva a la ejercida; logrando avanzar hacia esquemas de acción colectiva
en el marco de una irrupción de los grupos étnicos en nuevos espacios de
negociación y concertación nacionales y regionales.
A nivel nacional es justamente el espacio local en el cual se han podido y
pueden profundizarse en el futuro los procesos de expansión de las ciudadanías
étnicas. El avance de los Comités Cívicos en Guatemala como alternativa a la
representación partidista y con clara dimensión de representación territorial
de las identidades étnicas muestra un camino importante. Desde su quehacer en la alcaldía se ha logrado
reproducir un movimiento de identidad étnica a pesar de una resistencia masiva
por parte de los ladinos. Hay que considerar el espacio local, la democracia
local como uno de los escenarios en el cual se podrá dar una expansión de la
ciudadanía étnica. Por el otro lado, se están dando procesos de acción
colectiva a través de las organizaciones populares. A pesar de las
tradicionales dificultades de generar una mayor convergencia entre las
diferentes organizaciones del pueblo maya, parecen darse indicios que con el
proceso de paz se están ampliando las posibilidades de la acción colectiva
maya. Una mayor expansión en esta dirección podrá abrir el camino hacia la ciudadanía
ejercida, lo cual – ante el ambiente conflictivo de la reproducción de su
identidad – es un elemento indispensable para lograr los espacios de pluralismo
cultural de la nación guatemalteca.
La presencia garínagu que se extiende desde Belice hasta Nicaragua por
muchos años fue considerada de menor importancia; es de alguna manera un signo
del avance democrático que se haya dado entre los garífunas una recuperación de
su identidad, lo cual les abre justamente un espacio de representación a nivel
regional. La tendencia hacia la desindigenización parece revertirse en nuestros
días, a lo mejor en parte como consecuencia de los efectos de la globalización
con la concomitante restitución de las identidades subnacionales y en parte
debido a los espacios democráticos que hoy en día sí permiten las
representaciones de identidades.
La institucionalización de la representación indígena tiene que darse de
acuerdo a las normativas indígenas y en condiciones de equidad interétnica,
meta en la cual confluyen los niveles de ejercicio de la ciudadanía con las
dimensiones de la ciudadanía. Participación y ciudadanía son conceptos vinculantes, ya que logran dar
nuevos rumbos a las formas de realización de la ciudadanía. Con esquemas
excluyentes será muy difícil encontrar los caminos hacia una profundización
democrática, que pueda adquirir los colores culturales de una sociedad
multiétnica. Con miras hacia el horizonte de Centroamérica 2020 podemos definir
los siguientes pasos esenciales para aumentar la viabilidad de ciudadanías
étnicas:
·
La
representación indígena en las democracias centroamericanas solamente será
exitosa si logra combinar una capacitación de su propia dirigencia en cuanto a
preparación y experiencia con un concepto de formar alianzas interétnicas que
permitan aumentar la fuerza social de estos movimientos.
·
Las
estructuras gubernamentales y la organización de la sociedad civil tienen que
asumir un perfil multiétnico y aceptar que la unidad nacional no implica
uniformidad cultural y social. Este proceso de reconocimiento de las
identidades propias y de su realización social tiene características
conflictivas, situaciones que tienen que ser administradas a través del rediseño
institucional de la sociedad como tal y no de espacios limitados para los pueblos
indígenas.
·
La expansión
de las ciudadanías implica que los sujetos sociales devienen en actores
sociales y políticos capacitados para elaborar programas realistas y factibles
(Solares, 1999, p. 23).
Como hasta la fecha las reinvindicaciones
indígenas en Centroamérica no tienen características secesionistas - aunque en
los respectivos países existen muchas preocupaciones al respecto -, las
sociedades centroamericanas al igual que la misma dirigencia indígena deben
dedicarse a un proceso formativo y reflexivo que logre inducir las bases de un
sentimiento común de nacionalidad y regionalidad, no solamente desde un punto
de vista cultural sino también social y económico. La transformación hacia dentro del Estado es una
opción que puede tener éxito no solamente a nivel nacional sino también a nivel
regional, logrando el apoyo y el acompañamiento de la cooperación externa.
Allí residen los recursos centrales de una ampliación de la ciudadanía como
base de un nuevo modelo de Estado y sociedad.
4. Escenarios posibles
Para poder esbozar escenarios con miras al
año 2020 es muy difícil visualizar la región centroamericana con un sólo
criterio, ya que nos enfrentamos a desarrollos democráticos de muy diversa
índole: Democracias bien establecidas como es el caso de Costa Rica y Belice
(grupo I); democracias con procesos muy recientes de participación plena
ciudadana como los casos de Nicaragua, El Salvador y Guatemala (grupo II), que
saliendo de la guerra están buscando por primera vez, con la participación de
todas las fuerzas sociales, esquemas de convivencia cívica y formas de cultura
política democrática; y un tercer grupo de países que han adquirido de alguna
manera ya anteriormente una práctica democrática, la cual ha sido interrumpida
por una dominación militar temporal y convulsiones internas, como son los
casos de Panamá y Honduras (grupo III). Para estos grupos de países las
perspectivas son muy diferentes, aunque habrá que enfatizar especialmente en
las democratizaciones recientes, ya que de ellas dependerá en el futuro el
perfil de la democracia centroamericana como tal, en vista de que lograron
estos países lograron imprimirle a la región el sello de la guerra en las
décadas pasadas.
Para la construcción de los tres escenarios
se han considerado tres ejes de análisis: el sistema de partidos, la
intermediación política y social, y la acción y calidad de la sociedad civil.
Sin embargo, en la forma concreta del desenvolvimiento de los sistemas
políticos intervienen otras variables, como es el nivel de estabilización
económica[24]. Las democratizaciones van de
la mano con expectativas muy altas de la población frente a las jóvenes
democracias. Una población que se siente defraudada en sus aspiraciones
económicas y la cual al mismo tiempo no puede recurrir a esquemas de asistencia
social (ya que en varios de los países del grupo II y III no se puede hablar de
seguridad social) fácilmente puede ser presa de propuestas de líderes poco
democráticos, los cuales con mano fuerte prometen resolver los problemas[25]. En este sentido, la
contradicción de inclusión política con exclusión social puede convertirse en la trampa fatal de la
democratización en tiempos de conceptos neoliberales y de endeudamiento
creciente, abriendo espacios para esquemas autoritarios en la sociedad. Es justamente en el ámbito
económico donde más evidentemente se articulan las expectativas de la
ciudadanía y donde al mismo tiempo se pueden expandir situaciones de
"desencanto" cuando los sistemas democráticos no logran mejorar la
situación económica y no logran satisfacer las expectativas de la ciudadanía
con respecto a su bienestar social y económico.
Por otro lado, queda claro que un desarrollo
económico sostenido en los países centroamericanos podría proporcionar a estas
sociedades niveles de integración y cohesión que a través de los esquemas
políticos serán muy difíciles de alcanzar. Allí residen entonces las grandes
potenciales de hacer confluir el crecimiento económico y su utilización social
con el progreso democrático.
4.1. La involución
autoritaria
Para poder evaluar los niveles de avance o
retroceso de la democratización hemos considerado oportuno un procedimiento
(Merkel/Puhle, 1999) que, superando la definición delgada de la democracia tal
y como la aplica Dahl, permita revisar y discutir las diferentes arenas en las
cuales se gesta la conjunción de la fuerzas sociales, las estructuras y las
actitudes de la ciudadanía. Además, debe tomarse en cuenta la situación
centroamericana de altos niveles de vulnerabilidad natural, social, económica y
cultural-ideológica (Nowalski Rowinski, 2000, p. 182). Es justamente en esta "Centroamérica
convaleciente“ de las guerras internas y de los desastres naturales y ante sus
"cimientos débiles“ (Prado Castro, 2000, p. 124-125) que pueden darse
procesos de avance para estructuras y estilos políticos autoritarios y
prácticas informales que logren minar el nivel de desarrollo democrático alcanzado
en las dos décadas pasadas. Involución autoritaria se refiere entonces al
avance de esquemas del autoritarismo tradicional como a la implantación de
estilos de toma de decisiones de carácter no transparente que se prestan para
debilitar aún más la institucionalidad democrática alcanzada. Indicadores de
estas tendencias son la manifiesta implementación de estilos personalistas y
presidencialistas con la suspensión de las vías institucionales y la reducción
de los espacios públicos. Se vuelven a poner en escena esquemas de acuerdos de
cúpulas extraparlamentarias e institucionales, las cuales por su propia
naturaleza son ajenas a la idea democrática que se basa en la soberanía
popular.
Las condiciones que harían posible tal escenario, son las siguientes:
·
El
sistema de partidos
A éste le corresponde un papel
crítico a este régimen parcial que ha sido visto como una de las causas
centrales de regresiones autoritarias por la situación de un espejismo básico:
Se pueden lograr visibles avances, pero de carácter temporal, en la
consolidación democrática que a su vez fomentan la ilusión de un progreso democrático.
Pero en un corto plazo se hacen evidentes rezagos a nivel del funcionamiento de
los partidos políticos, que a su vez inducen elementos desestabilizadores para
la democratización como tal.
La debilidad de los partidos y
su limitada implantación en las sociedades centroamericanas son parte y
consecuencia de una cultura política tradicional que favorece esquemas
personalistas y representaciones unipersonales, lo cual abre camino a
regresiones autoritarias cuando la institucionalidad se encuentra vaciada por
las prácticas neoliberales y alejadas del concepto del estado de derecho. La inclinación de la población hacia estilos de
“mano dura”, la expectativa en el gran líder son elementos de la cultura
política tradicional de las nuevas democracias centroamericanas que pueden
complementarse con los estilos y estructuras personalistas y clientelares en
los partidos políticos.
Se pueden considerar cinco
factores claves en el quehacer partidista para una involución autoritaria:
1.
partidos
o sistemas de partidos con altos grados de fragmentación;
2.
altos
índices de polarización;
3.
alto
nivel de volatilidad electoral;
4.
una
lógica político-partidaria que se sale de los límites del sistema político, se
impone en el ámbito estatal e invade los dominios de la sociedad civil; y
5.
un
limitado nivel de enraizamiento de los partidos políticos en la sociedad, es
decir la desestructuración de su acción frente a los intereses ciudadanos.
·
La
intermediación política y social
Tendencias hacia regímenes
autoritarios pueden identificarse en base a la débil organización de estas
instancias de intermediación, su poca integración con el tejido social de la
población y su limitada capacidad para la organización de la acción colectiva.
Justamente en momentos de un desarrollo político hacia el autoritarismo podemos
detectar que son típicos para tales sistemas políticos: el carácter excluyente
de las asociaciones (es decir su poca representatividad) y la muy limitada
apertura de los medios de comunicación.
·
La
acción y calidad de la sociedad civil
La precaria capacidad
propositiva, el pobre nivel de membresía y representatividad social han sido
características de las sociedades civiles en Centroamérica, tanto a nivel
nacional como regional.
Esta situación de una creciente
exclusión en la toma de decisiones y su calidad de “invitados obligados”
(Salomón, 1999, p. 14) a los debates de trascendencia nacional para los
actores de la sociedad civil ha sido acompañada por la reserva de los viejos
actores sociales en cuanto a la intromisión en sectores de exclusiva decisión
política.
Además, hay que considerar como
factor clave el desencanto y la apatía de la población frente a la democracia
como condiciones que en determinadas situaciones pueden favorecer el avance del
autoritarismo.
4.2. La estabilización
precaria de democracias defectuosas
Con la propuesta de considerar aquellos tipos
de democracias en la zona gris entre una democracia consolidada y una tendencia
hacia la involución autoritaria como democracias defectuosas estamos haciendo
hincapié en las tres dimensiones señalas de verticalidad, horizontalidad y
transversalidad. A las formas
de democracia que demuestran tener restricciones en estas dimensiones, estamos
proponiendo llamarlas «defectuosas», lo cual no implica que sean formas de
gobierno de por sí inestables, sino con el peligro de convertirse en
estructuras que pueden dar origen a esquemas de limitación en las garantías
institucionales, en los espacios ciudadanos, en el estado de derecho etc.
(Merkel, 1999, p. 9) En este tipo de “democracia defectuosa” está garantizada
la formalidad de los procesos electorales, pero al mismo tiempo se detectan
déficits considerables en cuanto a los derechos ciudadanos, de minorías y
humanos en general, lo cual junto con la incompleta autonomía de los poderes
del estado (en especial del sistema judicial) impiden el avance en la
consolidación de la democracia.
De esta manera pueden estabilizarse regímenes semi-democráticos, los cuales
no implican una amenaza abierta hacia una involución autoritaria, sino más bien
el peligro de una erosión continua y latente de las jóvenes democracias
acompañado por la pérdida de los niveles de libertad ya alcanzados; lo
importante de notar es que este proceso es ejecutado por las mismas autoridades
libremente electas, las cuales en la coyuntura están promoviendo el
estancamiento democrático de la política y la sociedad (Merkel/Puhle, 1999, p.
18).
Condiciones que conducen a democracias defectuosas:
·
El
sistema de los partidos políticos
Las democracias defectuosas se
caracterizan por el predominio de la política informal en los procesos de
decisión; los partidos políticos de esta manera no pueden convertirse en
instancias centrales del quehacer político, o más bien entran en choque con los
intereses del ejecutivo en sistemas presidencialistas. Los conflictos entre
parlamento y presidente se reflejan también en Centroamérica. La inclinación
de generar presupuestos especiales en base a fondos de cooperación externa que
se ejecutan bajo esquemas muy discrecionales y la preferencia de decisiones
tomadas por pequeños grupos cercanos a la persona del presidente reflejan la
marginalización del parlamento y de los partidos (Merkel, 1999a, p. 375) en
cuanto a su involucramiento en las decisiones políticas.
Adicionalmente, las relaciones
interpartidistas se caracterizan por su alto grado de polarización y poca
representatividad social. De
esta manera el sistema de partidos en vez de fungir como reflejo de los
intereses ciudadanos, más bien imprime a la sociedad, sus organizaciones y
asociaciones un sello de conflictividad que complica la generación de consensos
y proyectos nacionales. Esta debilidad de los partidos y su débil enraizamiento
en la sociedad pueden dar origen a su subordinación a intereses privados o
personales, con la consecuencia de su “etatización o privatización” (Merkel,
1999a, p. 376). Para los sistemas de partidos los efectos son graves: Por un
lado se están moviendo a una privatización de la política, dejando espacios
públicos en manos de intereses privados, por otro lado creando sistemas de
partidos “flotantes en el aire”. Estas situaciones generan un vacío en el
cumplimiento de las tareas de intermediación social y política, abriendo
posibilidades a esquemas de política de corte populista o plebiscitaria.
·
La
intermediación política y social
Las instancias de intermediación entre
Estado y sociedad están sufriendo en regímenes de democracia defectuosa el
impacto de un estilo político de carácter paternalista, siempre y cuando no
hayan logrado establecer formas estables de auto-organización civil.
Ante esta presencia de grupos de interés
débiles y con reducida base social, las características de los espacios de
intermediación social y política cambian, presentándose como poco viables para mejorar
el rendimiento de los actores y su presencia en la toma de decisiones.
Instituciones que a nivel de la democracia horizontal impiden la ejecución del
poder u organizaciones, que con sus esfuerzos de intermediación en la
dimensión vertical de la democracia detienen la eficiencia de la decisión
política, no estarán en concordancia con los intereses de las instancias
gubernamentales. Más bien, la preferencia de éstas se coloca en los
instrumentos de la política informal que puede prescindir de las institucionalidades
y organizarse en los esquemas
clientelares, familiares y populistas. Esta tradición se encuentra muy vigente
en Centroamérica y su avance en los últimos años más bien ha traído consigo un
retroceso en cuanto al nivel de democratización ya alcanzado.
·
La acción
y calidad de la sociedad civil
En muchos países estamos frente a
sociedades civiles débiles, que demuestran poca coherencia interna, poca
autonomía y un reducido desarrollo democrático interno. El desarrollo
democrático se ve mermado por el enraizamiento superficial y el alto
fraccionamiento de los actores sociales en Centroamérica, donde no ha sido
posible construir consensos sobre las reglas básicas en estas sociedades
(Puhle, 1999, p. 119): Son ejemplos: la limitada presencia del sindicalismo,
cuya presencia importante se limita al sector público (con la excepción de los
bananeros en Honduras), los bajos niveles organizacionales de las
representaciones empresariales y demás grupos de interés, las cuales a pesar de
su beligerancia (como p.ej. en Nicaragua) se muestran muy limitados en la
generación de consensos de carácter representativo en las sociedades
centroamericanas.
La generación de capital social en la
sociedad civil, es decir de confianza, hábitos de cooperación y la renuncia al
uso de la violencia es una de las precondiciones para que se den condiciones
propicias para una salida de los esquemas establecidos de una democracia
defectuosa. En base a estas
disposiciones pueden inducirse caminos hacia una cultura política que no se
subordina a los deseos y atractivos de sistemas presidencialistas y
clientelares, sino que asume la tarea de servir de contrapeso, empujar hacia la
transparencia en decisiones políticas y evitar políticas populistas con el
llamado a una voluntad ciudadana “inmediata” por parte del ejecutivo del
sistema político.
4.3. Evolución hacia
la consolidación democrática
Como definición más aceptada de la
consolidación de un régimen democrático puede considerarse la frase que este
régimen se haya convertido en "the only game in town" (Przeworski),
lo cual implica cambios de orientación institucional, de las actitudes y
comportamientos. Desde nuestro esquema teórico, consideraríamos como cumplida
la consolidación si un régimen hubiera logrado pasar por las tres dimensiones
de la democracia: vertical, horizontal y transversal. Analíticamente, parece
oportuno tomar en consideración los diferentes regímenes parciales en los
cuales tiene que manifestarse la consolidación democrática, que se enumeran a
continuación:
·
El
sistema de partidos
El papel primordial que
correspondió a los partidos políticos en la fase de la transición, cambia de
carácter en los procesos de la consolidación democrática más allá de la mera
multiplicación de actores que se van presentando en el escenario público;
además se amplían las arenas y sectores de la política, de manera que los
partidos tendrían que asumir más una función coordinadora entre actores, intereses
y arenas de la acción pública, implicando nuevos retos para sus capacidades de
liderazgo, su enraizamiento en la sociedad y su representatividad social. Es
justamente en el ámbito de las partidos políticos donde se hace sensible el
grado de convergencia entre las élites (Merkel/Puhle, 1999, p. 129) alcanzado
en la etapa de la transición. La capacidad de intermediación a través de los
partidos políticos es un elemento crítico para los procesos de consolidación
democrática, ya que representa un elemento indispensable y casi insustituible
por otros actores y esquemas organizativos.
·
La
intermediación política y social
Es característica de regímenes
democráticos consolidados que los partidos políticos compartan los espacios de
intermediación social con actores de la sociedad civil y los grupos de interés.
La complementariedad entre representación territorial (partidos) y representación
funcional (grupos de interés) constituye una de las metas centrales de los
procesos de consolidación democrática, especialmente ante la tradicional
debilidad de estos procesos de intermediación en las sociedades
centroamericanas. Las tendencias de una creciente privatización de la
intermediación entre círculos políticos e intereses privados pueden ser
revertidas ante la autonomía y la diversificación de un ámbito muy abierto de
actores sociales.
En el camino hacia una mayor
consolidación democrática habrá que encontrar los canales institucionales para
la administración de conflictos, dejando a un lado las prácticas tradicionales
de política informal. Justamente el reconocimiento legal de los intereses y
posiciones de otros actores sociales, de la misma ciudadanía es una
precondición de una democracia consolidada que da vida a la dimensión
horizontal de la democracia; es decir, la vigencia de los derechos ciudadanos,
la autonomía e independencia de los diferentes poderes del estado y la
no-subordinación de actores sociales a instancias superiores.
Sin embargo, la influencia de
los medios ha ido en aumento en los procesos de democratización. Ante la
debilidad de otros intermediarios, ellos han asumido una aceptación amplia
entre la población ante el desprestigio de partidos, congresos y sistemas
judiciales. Cuando los medios se reconozcan a sí mismos como actores democráticos,
con un compromiso ciudadano y de plataforma democrática, podrán asumir un
periodismo cívico y de servicio (Chamorro, 1999, p. 18): Esta meta implica el
rompimiento de la relación estrecha entre los intereses corporativos y los
medios en Centroamérica, un proceso que se dará con el avance de la
democratización en los países del Istmo.
·
La
acción y calidad de la sociedad civil
Los espacios públicos de
carácter autónomos y la red de relaciones hacia adentro de la sociedad civil
(el llamado “capital social”) son elementos claves de una democracia
consolidada. La profundización del régimen democrático más allá de las reglas
electorales, tiene que pasar por una democratización de los actores y
relaciones internas de la sociedad civil. Superar la dependencia de esquemas
personalistas y clientelares, al igual que la polarización política, consecuencia
de los conflictos armados e ideológicos, es la base de una mayor coherencia
social y societal en Centroamérica. De allí asume la sociedad civil nuevas
funciones:
o
fomento
de un nuevo liderazgo político y social desde sus propias filas ante la
creciente desautorización de los líderes políticos;
o
rearticulación
de los esquemas de reclutamiento del personal político y de los funcionarios
en la toma de decisiones, es decir, una mayor provisión de personalidades con
responsabilidades a nivel del sistema político y de los rangos de las
decisiones gubernamentales;
o
creación
de los espacios públicos en los cuales pueden discutirse escenarios del
desarrollo nacional, una función autoreflexiva indispensable ante la pérdida de
reconocimiento de los parlamentos; y
o
generación
de mayor cohesión social e integración en las sociedades centroamericanas, ya
que la sociedad civil logra conciliar conflictos en su mismo seno que antes
habían repercutido inmediatamente en el sistema político.
Esta nueva situación de una
sociedad civil activa, coherente y articuladora de los intereses ciudadanos es
un elemento indispensable para lograr la complementariedad necesaria entre las
instituciones y los actores sociales y políticos.
La clave para el éxito de los
esfuerzos de consolidación, tiene que ver con la cantidad de apoyo difuso que
logre acumular un cierto régimen democratico en el mismo proceso de su
consolidación. Este apoyo difuso se concretiza a partir de actitudes y valores
democráticos, tal y como la tolerancia, el apoyo al sistema democrático y las
actitudes favorables hacia lo colectivo.
Sin embargo, existe una variable que ha tenido y tendrá mucha importancia
para el desarrollo democrático y el perfil de democracia que se estará consolidando
en Centroamérica: la dimensión externa. La relativamente alta influencia
externa diferencia los procesos de democratización centroamericanos de
aquellos sucedidos en los países de América del Sur (Bendel/Nohlen, 1993, p.
19). Como la democratización de Centroamérica no fue el resultado sólo del
despliegue de las fuerzas endógenas, tampoco la consolidación democrática en la
región resultará sólo desde su desempeño. Sin querer caer en visiones
tutelares, se puede afirmar que esta región convalesciente dependerá también en
el futuro del apoyo externo. La forma concreta de estas cooperaciones variaba
en el pasado desde la prestación del apoyo financiero externo hasta la
concesión de ayuda militar o el aislamiento político de ciertos regímenes. Las
presiones ejercidas sobre los actores centrales del proceso de paz en la
región han tenido como efecto que una solución de transición democrática e
implementación de los acuerdos de paz de carácter regional haya tenido éxito.
El acompañamiento de estos procesos de reconciliación, desmovilización y
pacificación por instancias externas (Naciones Unidas, OEA, BID, Unión
Europea, etc.) ha sido un elemento central para la estabilización de las
situaciones virulentas en la región.
Para el mismo proceso de la democracia ha sido vital la ayuda y la
observación externa; esto vale tanto para los mismos procesos electorales que
se realizaron con apoyo financiero y asesoría externa y con la asistencia de
observadores externos, como para los programas de cooperación, los cuales – a
veces en contra de la voluntad de los mismos gobiernos centroamericanos –
incluyeron proyectos de fortalecimiento de la sociedad civil.
Este interés de estados y organizaciones no-gubernamentales de los EE.UU y
de Europa ha tenido una característica central: Desde sus inicios se tenía una
clara comprensión de la necesidad del fortalecimiento de los partidos
políticos, las relaciones interpartidarias, de una sociedad civil fuerte y
autónoma, lo cual ha dejado sin efecto discusiones sobre la supuesta
intromisión en los asuntos internos de los respectivos países centroamericanos.
Hoy que las transiciones hacia la democracia en Centroamérica están
llegando a su final, se tienen que replantear los esquemas de la cooperación y
del apoyo a los países centroamericanos. El cambio de los programas de apoyo de
las agendas políticas hacia los temas económicos (p. ej. los tratados de libre
comercio) refleja una nueva orientación de la cooperación externa. Sin
embargo, hay que enfatizar que la democracia en Centroamérica necesitará
también en el futuro de considerables ayudas para su fortalecimiento, a lo
mejor ya no tanto de carácter financiero, sino más bien de asistencia técnica.
El interés bajo el cual habrá que orientar esta cooperación en la nueva era
de la democratización centroamericana es la condicionalidad democrática para
todos los programas de ayuda. Con este fundamento básico es posible encontrar nuevas dimensiones de la
ayuda externa para el fortalecimiento democrática de Centroamérica. Los
esquemas tradicionales de imposición unilateral de un cierto modelo de democracia
han llegado a su fin, y más bien hoy en día deben prevalecer modos de
«acomodación mutua» (Whitehead, 1991, p. 240) entre los donantes y los países
receptores de tal cooperación. De allí queda claro que habrá que privilegiar
instrumentos en la asesoría en los que no se imponga un cierto modelo de
democracia (sea estadounidense o europea), sino que se respeten los caminos y
conceptos propios de democracia que se anhelen en los países centroamericanos.
Cuadro No. 5
Centroamérica 1998: Opiniones sobre la Democracia
|
La democracia es preferible |
Guatemala |
El Salvador |
Honduras |
Nicaragua |
Costa Rica |
Panamá |
Promedio |
|
No responde |
0% |
1% |
3% |
1% |
3% |
1% |
1% |
|
La democracia es preferible a cualquier otra forma
de gobierno |
54% |
79% |
57% |
72% |
69% |
71% |
67% |
|
En ocasiones, un gobierno autoritario puede ser
preferible |
29% |
10% |
9% |
9% |
21% |
8% |
15% |
|
Otros / no sabe |
17% |
11% |
31% |
18% |
7% |
19% |
18% |
|
Total |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
|
La democracia ya está establecida |
Guatemala |
El Salvador |
Honduras |
Nicaragua |
Costa Rica |
Panamá |
Promedio |
|
No sabe / no responde |
1% |
1% |
11% |
4% |
4% |
2% |
4% |
|
La democracia está totalmente establecida |
22% |
22% |
11% |
9% |
38% |
13% |
19% |
|
Todavía hay cosas por hacer para tener una
democracia plena |
76% |
77% |
78% |
88% |
58% |
85% |
77% |
|
Total |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
Satisfacción con la democracia |
Guatemala |
El Salvador |
Honduras |
Nicaragua |
Costa Rica |
Panamá |
Promedio |
|
No responde |
0% |
0% |
3% |
2% |
11% |
0% |
3% |
|
Muy satisfecho |
16% |
14% |
11% |
7% |
27% |
10% |
14% |
|
Algo satisfecho |
41% |
34% |
26% |
20% |
27% |
24% |
29% |
|
Poco satisfecho |
34% |
40% |
40% |
45% |
26% |
48% |
39% |
|
Nada satisfecho |
9% |
12% |
12% |
25% |
8% |
18% |
14% |
|
No sabe |
1% |
0% |
8% |
2% |
2% |
1% |
2% |
|
Total |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
100% |
Fuente:
Latinobarómetro 1998
N = 6.000
5. Conclusiones
No obstante los importantes avances que se
pueden identificar en Centroamérica en cuanto a la transición a la democracia,
todavía quedan muchas interrogantes en relación a las perspectivas de una
consolidación del sistema democrático. Es en este marco que se han identificado
los siguientes retos para el futuro de la democracia en Centro América:
(a) La
ampliación y la profundización de la
ciudadanía es uno de los ejes para poder dar el paso hacia un mayor arraigo
de la democracia en la cultura política de la región. Esta "ciudadanización“
no debe limitarse solamente a la disposición de mayores derechos al ciudadano
como tal; tiene además que generar mayores niveles de inclusión, de compromiso
para con la comunidad y desembocar en la acción colectiva para poder
convertirse en una ciudadanía sustantiva y viva. Se debe avanzar en las dimensiones
de la ciudadanía y en sus niveles de ejercicio. Solamente tomando este sendero
se podrá lograr una mayor identificación del ciudadano con los asuntos
públicos, más allá de las fronteras establecidas entre géneros, etnias y
ocupaciones en las sociedades de hoy. Con esta estrategia se podrá solventar
igualmente los déficits todavía existentes de la tardía construcción de estados
nacionales en Centroamérica, los cuales sufrieron siempre de una base de
ciudadanos muy limitada, y por lo tanto no lograron cumplir la anhelada
integración social de la población en sus territorios.
(b) A
pesar de algunas limitaciones, en Centroamérica se ha establecido una
democracia electoral de manera que las elecciones se realizan periódicamente,
en condiciones de competencia, y los ciudadanos hoy en día no temen por la
limpieza de los procesos electorales en la región. Sin embargo, las instituciones centrales del proceso
político han perdido mucha de su confianza ante los ojos de la población.
Esto vale especialmente para los partidos políticos y los parlamentos, como
demuestran las encuestas de opinión pública. Además, para el futuro de la
democracia resulta preocupante el creciente abstencionismo electoral.
Si bien es cierto que este "malestar con
la política“ es un fenómeno que no se limita al área centroamericana, afecta al
proceso de democratización en el área en la medida que se trata de un proceso
todavía reciente. Los partidos políticos han resultado ser la institución del
sistema político con mayores dificultades para transformarse a sí mismos, a
efectos de poder desenvolverse en el nuevo escenario político de la región. Por
esta razón, los partidos se encontraron en un momento muy temprano de su
desarrollo bajo presión y se ven afectados por el desprestigio de la política
como tal. Esta situación les ha costado a los partidos su centralidad en los
procesos políticos y en este espacio se ven desafiados por otros actores que
compiten por el control de la intermediación. Los medios de comunicación juegan
un papel importante en la formación de opinión pública, y actúan con un rol de
intermediación entre la ciudadanía y el poder político; y algunas
organizaciones de la sociedad civil han logrado posicionarse mejor que los
partidos políticos en la arena política centroamericana. Solamente en base a una reorientación de sus
estrategias de acción y con una apertura de sus estructuras internas, los
partidos como instancias centrales de la política lograrán fortalecer la base
de la democracia en Centroamérica.
( c) La
política y con ella los partidos
necesitan restablecer el nexo con la ciudadanía. La arena inmediata para
tales esfuerzos es en el nivel de la democracia local donde se gestan las iniciativas
del ciudadano y la base territorial de la política. Intensificar el esfuerzo por expandir la ciudadanía a través del fortalecimiento
de la participación local y el desarrollo de la democracia en el nivel
municipal es en este sentido la acción medular para la consolidación de la
democracia en Centroamérica. Será en este escenario donde se definirá la
suerte de la democracia centroamericana para el futuro.
El fortalecimiento de la autonomía de los
gobiernos locales en cuanto a sus sistemas de financiamiento y la mejora de sus
capacidades de gestión administrativa y financiera, así como mayores niveles de
eficiencia y eficacia para facilitar los procesos de participación ciudadana,
son algunos de los retos centrales. Pero más allá de la discusión sobre el
dimensionamiento de la descentralización, es necesario recuperar la visión de
que lo local es un espacio público, en el cual se establece el contacto directo
entre el gobierno, la gestión política y el interés ciudadano. Es allí donde
habrá que organizar el encuentro entre una ciudadanía ampliada y profundizada
con las instancias de intermediación como lo son los partidos políticos.
(d) En
los sistemas políticos en Centroamérica, existe un problema serio de crisis de
representación que se expresa como una desvinculación entre
gobernante-gobernado o representante-representado. Se deben buscar mecanismos
de relación que propicien el establecimiento de esta relación, para que los
representantes piensen y actúen a nombre de la ciudadanía, y los ciudadanos
se sientan representados.
Para visualizar los escenarios de la
Centroamérica con el horizonte del año 2020, se pueden identificar las
siguientes variables críticas sobre las cuales habrá que influir desde las
fuerzas políticas y sociales nacionales, y por parte de la cooperación externa:
1.
La
variable crítica para el devenir de la democracia será el funcionamiento de las organizaciones sociales y políticas como
organismos para el fortalecimiento de las instituciones del sistema político.
Establecer nexos orgánicos entre la institucionalidad democrática y los
actores centrales de la arena política evitará la revalorización o el
desarrollo de esquemas de políticas informales que puedan minar las
instituciones.
2.
Será
esencial que los mismos políticos centroamericanos reconozcan la importancia de
un tejido fuerte de la sociedad civil para fortalecer las iniciativas desde la
ciudadanía. Además, para poder avanzar de la democracia defectuosa hacia formas
de consolidación habrá que encontrar
nuevos instrumentos para superar la limitada capacidad de articulación y el
involucramiento parcial de la sociedad civil en la gestión política por su
propio carácter fragmentado. Un elemento esencial en este sentido será la
integración vertical de los diferentes actores con miras hacia una mayor fuerza
articuladora, cruzando las fronteras tradicionales entre movimientos sociales
(tradicionales) como los sindicatos, movimientos sociales (nuevos) como las
organizaciones vecinales y barriales como el movimiento comunal y las organizaciones
no-gubernamentales que están teniendo una existencia de alguna manera
condicionada por los flujos de la cooperación externa en Centroamérica.
3.
La
(re)conversión de los actores políticos, en especial de los partidos político
en instancias efectivas, eficientes, internamente democráticas y
representativas de sus propias sociedades. Allí reside - desde el punto de
vista de nuestra tesis central - uno de los grandes retos para el futuro
democrático de América Central. Incluso en aquellos países como Costa Rica,
Panamá, Belice y Honduras, que a primera vista disponen de un sistema de partidos
establecido y estable, se aprecian señales de desestructuración de la acción
de los partidos frente a sus sociedades.
El compromiso de los donantes internacionales
con la democracia en Centroamérica podría llevar a un corto circuito si se
considera como punto final de este apoyo la celebración de elecciones limpias.
Los visibles defectos de las democracias centroamericanas solamente podrán ser
subsanados si la ayuda externa sigue comprometida y comprometiéndose con la
democracia en la región. Tal visión tiene que incluir programas de apoyo para
calificar el liderazgo político de la región en actividades de alcance regional
y en contacto con representantes políticos de los países amigos. La
circulación de conocimientos sobre por ejemplo la gestión política, el rol de
los medios en la política, el rol de los municipios y su papel de gestor del
desarrollo local, y la gobernabilidad democrática son ejes centrales para poder
mejorar la calidad de las democracias centroamericanas. Tales actividades
podrían ayudar a reconstruir la acción de los partidos políticos frente a las
sociedades logrando al mismo tiempo la continuidad de su accionar más allá del
coyunturalismo actual.
4.
Disponer
de capacidades para la acción colectiva frente a intereses económicos,
sociales y culturales en condiciones de competitividad social es uno de los
grandes retos para los procesos de intermediación social y política en
Centroamérica. Dejando a un lado las estructuras autocráticas del pasado se
necesita construir redes organizativas entre el estado y la sociedad que estén
en condiciones de cumplir las funciones esenciales de intermediación social.
La coordinación a través de redes, es decir por la organización horizontal
autónoma y la convergencia de actores estatales, intermediarios y privados
tiene la virtud de una capacidad complementaria y recíproca (Lechner, 1997).
La construcción de esta sociedad basada en redes que facilitan y transportan
los procesos de intermediación se ve limitada en Centroamérica por los cortes
que ha sufrido el tejido social y político por los efectos de los conflictos
armados, las polarizaciones políticas y los efectos de las catástrofes
naturales. La reconstrucción de este tejido, del capital social que mantiene
vigente una sociedad, es el gran reto de la consolidación democrática en el
marco de la intermediación. Centroamérica necesita para poder alcanzar este
nivel de procesos abiertos de un liderazgo político y social capaz de asumir
este nuevo reto institucional. Tanto la calidad interna de los actores
(democracia, representatividad) como el tipo de las relaciones que establecen entre
sí son elementales para poder alcanzar el grado de centralidad indispensable
para la solución de conflictos y confrontación de intereses.
5.
El reto que
surje desde este análisis es la tarea de fortalecer los procesos de formación
de valores ciudadanos y aumentar la legitimidad institucional, variable
crítica en casi todos los países centroamericanos. La recomendación de
enfatizar los valores democráticos por todos los medios, en una visión
generacional pero también con prácticas participativas desde la sociedad civil,
es una clave del fortalecimiento de la cultura democrática.
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Centroamérica 2020
Antecedentes
Durante la década de los 90 América Central vivió
procesos de profundos cambios en el escenario político, instaurándose
gobiernos democráticos en todos los países de la región. Sin embargo, estos
cambios políticos no han ido acompañados suficientemente de transformaciones
económicas y sociales paralelas, por lo que Centroamérica continúa siendo la
región más pobre del continente. Al mismo tiempo, los conflictos armados de la
década anterior han causado un mayor atraso de la región en cuanto a su
desarrollo social (educación, salud y esperanza de vida de su población).
Como consecuencia de esta situación, aumentó la
conciencia en los países centroamericanos de la importancia de realizar cambios
profundos y ha ido tomando forma la necesidad de establecer un modelo de
desarrollo regional para todos los países de la zona. De este modo se han
iniciado diversas acciones encaminadas a la consecución de la integración económica
regional, reactivándose así el mercado interior común.
Estos esfuerzos de integración se han visto sin
embargo, a menudo obstaculizados por la falta de un cuadro institucional
adecuado, capaz de hacer frente a los retos planteados de cara al futuro. Es
precisamente en este punto donde la comunidad internacional podría apoyar el
proceso de desarrollo regional de la zona a largo plazo y es también aquí donde
se enmarca el presente proyecto Centroamérica 2020.
Objetivos del proyecto
Centroamérica
2020 tiene como objetivo la promoción del desarrollo sostenible de la región
partiendo de un concepto de desarrollo entendido como un proceso dinámico y
multidimensional que consiste en:
·
Crecimiento económico sostenible;
·
Mejoramiento del bienestar social; y
·
Garantías de la ciudadanía en todas las categorías
sociales, de género y étnicas.
Esta definición del desarrollo tiene una base
sólida y fue elaborada antes de que el Huracán Mitch cayera en
octubre-noviembre de 1998 sobre la región con efectos desvasatadores. No es que
la definición ahora carezca de relevancia, pero Mitch ha servido para
recordarnos la vulnerabilidad de la región frente a los desastres naturales y
la poca capacidad que tiene el Estado para responder de manera efectiva. En
este contexto, la sostenibilidad adquiere un significado especial en
Centroamérica: los desastres naturales son inevitables, pero no deben ser
empeorados por la acción humana, ni sus consecuencias agravadas por la incapacidad
o incompetencia del Estado y sus instituciones.
El proyecto Centroamérica
2020 tiene como uno de sus objetivos principales el contribuir al proceso
de integración regional de los países centroamericanos, realizando un balance
de los resultados obtenidos hasta el presente y estudiando las dificultades
actuales y aquellas que previsiblemente pudieran surgir a mediano plazo en el
ámbito político-institucional.
Los objetivos particulares son:
1. Elaborar un
estudio regional comprensivo sobre temas del desarrollo contemporáneo. Los
estudios deben tener en cuenta tres planteos transversales acerca de
·
la relación entre Estado, mercado y sociedad civil,
·
opciones en el nivel local, nacional y regional
·
la viabilidad del desarrollo sostenible en América
Central.
2. Asegurar la
participación y contribución de una amplia gama de actores claves regionales en
el transcurso de las investigaciones.
3. Proveer a los
gobiernos y a otros actores de la región con diversas opciones y
recomendaciones de políticas.
4. Promover la
identidad regional entre los actores públicos y privados involucrados en el
desarrollo.
5. Extender los
resultados del proyecto a los actores internacionales más activos en la
dinámica del desarrollo en la región, incluyendo a las organizaciones
multilaterales y a las ONGs.
6. Hacer
recomendaciones de políticas a los EE.UU. y a la UE para programas de
asistencia más eficaces.
Los resultados del proyecto serán presentados en
una gran conferencia internacional en Centroamérica a mediados de 2000, así
como en seminarios en Washington D.C. y Bruselas. También serán distribuidos
en una serie de documentos de trabajo, monografías y libros publicados en
inglés y español, accesibles también a través de Internet: versión en español
y alemán (http://www.rrz.uni-hamburg.de/IIK/za2020), versión en
inglés (http://ca2020.fiu.edu).
Comité Ejecutivo:
Coordinación:
Klaus Bodemer, Instituto de
Estudios Iberoamericanos (Hamburgo)
Eduardo Gamarra, Centro para
Latinoamérica y el Caribe de la Universidad Internacional de Florida (Miami)
Dirección
Académica:
Sabine Kurtenbach, Instituto de
Estudios Iberoamericanos (Hamburgo)
Michael Shifter, Diálogo
Interamericano (Washington D.C.)
Consultores
Principales:
Victor Bulmer-Thomas, Instituto de
Estudios Latinoamericanos, Universidad de Londres
Douglas Kincaid, Centro para
Latinoamérica y el Caribe de la Universidad Internacional de Florida (Miami)
Expertos
Centroamericanos:
Fernando Durán, Fundación
Arias, Costa Rica
Carlos Rosales, Secretario de
Comunicación, El Salvador
Representantes
de las Agencias Donadoras:
Mendel Goldstein, Jefe de la
Dirección México, América Central y Cuba, Comisión Europea DG IB (Bruselas)
Margaret Sarles , Agencia para
el Desarrollo
Internacional de los EE.UU. (Washington D.C.)
CA 2020: Documentos de trabajo
# 1: Pablo
Rodas-martini: Centroamérica: Para afrontar con éxito la globalización
del siglo XXI
ISBN 3-926446-73-0
# 2: Clarence
Zuvekas, jr.: The Dynamics of Sectoral Growth in Central America: Recent
Trends and Prospects for 2020
ISBN 3-926446-74-9
# 3: Luis
Guillermo Solís Rivera: Centroamérica 2020: La integración regional y
los desafíos de sus relaciones externas
ISBN 3-926446-72-2
# 4: Sarah
Mahler: Migration and Transnational Issues.
Recent Trends and Prospects for 2020
ISBN 3-926446-71-4
# 5: Juan
Pablo Pérez Sáinz: Las cuentas pendientes de la modernización.
Tendencias laborales y sus efectos sobre la integración en el Istmo
Centroamericano
ISBN 3-926446-70-6
# 6: Carlos
Sojo: El traje nuevo del emperador: La modernización del Estado en
Centroamérica
ISBN 3-926446-69-2
# 7: Claudia
Schatán: Desarrollo económico y medio ambiente
ISBN 3-926446-68-4
# 8: Charles
T. Call: Sustainable Development in Central America:
The Challenges of Violence, Injustice and
Insecurity
ISBN 3-926446-67-8
# 9: Günther
Maihold / Ricardo Cordóva: Democracia y ciudadanía en Centroamérica.
Perspectivas hacia el 2020
ISBN 3-926446-75-7
# 10: Knut
Walter: La educación en Centroamérica: Reflexiones en torno a sus
problemas y su potencial
ISBN 3-926446-66-8