Centroamérica
2020: |
Esta publicación se realizó gracias al apoyo financiero
de la Oficina de Desarrollo Regional y Sostenible, América Latina y el Caribe
(LAC) de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos
según Disposición No. LAG-G-00-98-00048-00 y de la Unión Europea. El trabajo
refleja exclusivamente las opiniones del autor/ de la autora y por tanto no
representa en ningún caso la opinión de las instituciones involucradas.
CA
2020: Documento de trabajo # 3
Centroamérica
2020: |
Luis
Guillermo Solís Rivera
Centroamérica 2020: La integración regional y los
desafíos de sus relaciones externas
Hamburg:
Institut für Iberoamerika-Kunde 2000
(CA 2020:
Documento de trabajo # 3)
ISBN
3-926446-72-2
Luis Guillermo Solís Rivera; Profesor de Historia y
Ciencias Políticas de la Universidad de Costa Rica. Actualmente es Vicedecano
de la Facultad de Ciencias Sociales de esa Universidad y Gerente Técnico del
Proyecto Cooperación Transfronteriza en Centroamérica de FUNPADEM. Fue Jefe de
Gabinete de la Administración Arias (1986-1990), Embajador para Asuntos
Centroamericanos y Director General de Política Exterior de la Administración
Figueres (1994-1998).
Glosario 1
Resumen ejecutivo 2
Executive summary 6
1. Introducción 10
2. Parámetros para el desarrollo de la agenda
“real” de la integración 15
2.1. Las dimensiones de la agenda regional 20
2.2. Los temas de la agenda de la integración
regional 26
2.3. La cooperación internacional: Su papel como
inductora de integración 29
3. La reforma del Sistema de la Integración
Centroamericana (SICA) 34
3.1. Alternativas para la reforma de la
institucionalidad regional 36
4. La integración centroamericana frente a los
bloques económicos y políticos del mundo 44
4.1.
El
Mercado Común Centroamericano (MCCA) y
Área de Libre
Comercio de las Américas (ALCA) 45
4.2. Centroamérica y el Tratado de Libre Comercio
de la América del Norte (NAFTA o TLCAN) 46
4.3. Centroamérica y la Unión Europea 49
4.4. Centroamérica
y los Estados Unidos 52
5. La integración centroamericana: Algunas
premisas indispensables para su éxito 55
6. Conclusiones 61
Bibliografía 67
ALCA
Área de Libre Comercio de las Américas
ALIDES Alianza
Centroamericana de Desarrollo Sostenible
BCIE Banco Centroamericano de Integración Económica
BID
Banco Interamericano de Desarrollo
CARICOM Comunidad de Estados del Caribe
CEPREDENAC Comisión para la Prevención de Desastres
Naturales en Centroamérica
CLACDS Centro
Latinoamericano para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible
CONCA-USA Declaración Conjunta Centroamérica-Estados
Unidos
CREI Centro
para el Estudio de las Relaciones Económicas Internacionales
FFAA Fuerzas Armadas
FLACSO
Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales
ICC/CBI Iniciativa
para la Cuenca del Caribe /Caribbean Basin Initiative
INCAE Instituto
Centroamericano de Administración de Empresas
IRELA Instituto
de Relaciones Europeo-Latinoamericanas
MCCA Mercado
Común Centroamericano
MERCOSUR Mercado Común
del Sur
PARLACEN Parlamento
Centroamericano
PNUD Programa
de las Naciones Unidas para el Desarrollo
SICA
Sistema de la Integración
Centroamericana
SIECA Secretaría
de Integración Económica Centroamericana
SPG
Sistema de Preferencias Generalizadas
TLACAN/NAFTA Tratado de Libre Comercio de América del
Norte/North American Free Trade Agreement
UE Unión
Europea
Este documento analiza los principales desafíos de la
integración centroamericana en el conjunto de sus relaciones externas. Explica
el estado de la integración regional a finales del siglo XX y señala las
principales tendencias que podrían orientarla en las siguientes dos décadas. La
premisa básica del texto es que la integración no es una opción sino una
necesidad imprescindible para Centroamérica, y que ésta sólo podrá alcanzarse
mediante una asociación estratégica y complementaria entre los gobiernos del
área y las organizaciones de la sociedad civil.
El documento concluye que la integración centroamericana,
si bien ha experimentado una importante actualización a partir de 1991, sufre
una serie de graves problemas que le impedirán responder exitosamente los
retos que el Istmo enfrentará a principios del siglo XXI. Los desafíos de la
integración regional son tanto sustantivos como procedimentales. Entre los
primeros sobresalen la ausencia de voluntad política en los Estados
centroamericanos para dotar al Sistema regional de capacidad supranacional
real. Esta renuencia, que se expresa en la recurrente subordinación de la
agenda regional a las prioridades nacionales y en el abandono manifiesto del
proceso de integración debido al recambio en las élites del poder de la región
después de 1990, sólo ha sido superada de manera esporádica en algunos períodos
recientes. En materia administrativa y procedimiental, el Sistema de
Integración carece de los recursos financieros y humanos necesarios para un
funcionamiento eficaz. Este trabajo analiza con detenimiento los esfuerzos,
hasta la hora fallidos, por reformar al SICA.
En síntesis, los principales factores que están
inhibiendo y podrían impedir en el futuro un desarrollo pleno de la integración
regional en Centroamérica discutidos en este documento son, entre otros:
·
El
predominio en las estructuras de poder de toda la región de élites económicas y
políticas históricamente opuestas a la integración, cuyos intereses no se ven
beneficiados de manera directa por el Mercado Común y más bien propugnan por el
desarrollo de vínculos bilaterales de sus países con contrapartes externas.
·
La
debilidad manifiesta del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA),
cuya solvencia institucional y financiera es imprescindible para la
consolidación del proyecto regional.
·
La
resistencia de los países miembros del SICA de otorgarle grados crecientes de
supranacionalidad.
·
La
marcada preferencia de los gobiernos de la región por esquemas parciales de
integración orientados por criterios de competitividad, que se apartan de la
visión integral establecida en la Alianza para el Desarrollo Sostenible
(ALIDES).
El documento señala algunas de las variables que podrían
contribuir al desarrollo de la integración regional, en particular en materia
de cooperación internacional y reforma del SICA. A este respecto, se subraya
la necesidad de establecer mayores y más eficientes mecanismos de contraloría
que garanticen el uso transparente de los recursos de la Comunidad
Internacional así como una mayor incorporación de la sociedad civil
regionalmente organizada en los procesos de toma de decisiones en esa materia.
En lo relativo a la integración económica, este trabajo
confirma su importancia para el futuro de Centroamérica. La integración
económica se señala como uno de los “motores” que hará posible los avances en
otras áreas del proceso. El éxito económico de Centroamérica en tanto bloque
económico, sin embargo, está condicionado por poderosos factores externos. En
efecto, dada la naturaleza de los sistemas productivos del Istmo y sus
mercados tradicionales, Centroamérica no puede plantearse su desarrollo
económico futuro en el vacío. Este trabajo insiste en la urgencia de ponderar
los vínculos externos de la región, y delimitar con realismo el espacio que el
Mercado Común Centroamericano puede ocupar en un mundo crecientemente globalizado.
Sobre la naturaleza del modelo integracionista de
Centroamérica, el documento insiste en la necesidad de respetar casi cinco
décadas de desarrollo, así como las especificidades que deben caracterizarlo
frente a otros, como el europeo. De allí la importancia de mantener los
enfoques integrales sobre el proceso al tiempo que éste se amplía y profundiza,
por ejemplo, mediante la incorporación de la sociedad civil a las estructuras
decisorias.
Las visiones sobre el futuro de Centroamérica que este
trabajo plantea son moderadamente optimistas. Se ha hecho un esfuerzo
deliberado por evitar los escenarios catastróficos que proponen la inminencia
de grandes descalabros sociales o políticos que serían la antesala de niveles
de violencia e ingobernabilidad inmanejables para las frágiles democracias del
área. De hecho, allí radica uno de los mayores desafíos para la región.
Enfrentada a un porvenir político donde no despuntan ni grandes catástrofes
institucionales ni grandes avances en los niveles de desarrollo humano,
Centroamérica corre el riesgo de estancarse, de vegetar en un limbo social que
en sí mismo no genera crisis inmanejables pero que tampoco permite construir un
proyecto regional que otorgue oportunidades de bienestar para el mayor número.
El trabajo está construído en torno a la premisa de que
el principal problema que afectará a Centroamérica durante las próximas dos
décadas será de tipo político. Independientemente de las dificultades que
puedan presentarse en el ámbito económico, pareciera que las tendencias
globales que siempre han tenido un poderoso influjo sobre la región pero que en
la época actual se han fortalecido aún más, serán lo suficientemente estables
como para inducir en Centroamérica procesos de crecimiento que, sin ser
óptimos, tampoco llegarán a ser trágicos. En el ámbito político sin embargo,
Centroamérica se verá enfrentada de manera creciente a los desafíos propios de
la gobernabilidad democrática. Superados los años de la transición, los países
del área ahora deben responder a demandas sociales e institucionales cuya
satisfacción sólo será posible con más – no menos - democracia. Ello conllevará
no sólo la consolidación de culturas políticas efectivamente pluralistas y
tolerantes, sino también de alianzas estratégicas con el mundo basadas en
Estados Nacionales cada vez más abiertos y dispuestos a la participación
ciudadana en los procesos de toma de decisiones.
Con relación a dichas alianzas estratégicas, el documento
claramente señala la importancia que continuarán teniendo los Estados Unidos
como principal socio extraregional de Centroamérica. Igualmente subraya los
positivos vínculos que se han establecido entre el Istmo y la Unión Europea,
región con la cual existen, tras la creación del Foro de San José, agendas de
cooperación que en mucho superan los actuales niveles con otros países del
mundo, incluídos los de la potencia hemisférica. En este ámbito, sin embargo,
el trabajo advierte sobre la necesidad de construir nuevas agendas que superen
los enfoques “negativos” – basados en propuestas reactivas a amenazas tales
como la narcoactividad, las migraciones masivas o las políticas proteccionistas
- y sean la puerta para entendimientos de mayor alcance, principalmente
orientados a procesos de mejoramiento productivo y tecnológico.
La principal conclusión de este trabajo globalmente
considerado es que, así como paz, democracia y desarrollo fueron la “triología
virtuosa” que puso fin a los ciclos históricos de violencia en la década de
los años ochenta, así integración, gobernabilidad y crecimiento podrían ser el
resorte que haga viable a la región en el mundo del año 2020. Ello presupone,
desde luego, que no se detengan y más bien se amplíen las políticas de lucha
contra la exclusión y la pobreza y que, también, los Estados nacionales logren
recuperar el equilibrio perdido frente a las fuerzas del mercado, que han
irrumpido incontrastadas en casi todos los países del área tras el fin de la
Guerra Fría. También obliga a realizar esfuerzos sin precedentes por poner fin
a los conflictos intra-centroamericanos en materia de delimitación de
fronteras terrestres y marítimas que todavía están pendientes, y a consolidar
los Estados de Derecho, de manera tal que se brinden garantías a los
inversionistas y productores de quienes dependerá en buena medida la
posibilidad de que el crecimiento económico sea sostenible.
This document analyzes the principal challenges of
Central American integration in the overall framework of the region’s external
relations. It explains the state of regional integration at the end of the 20th
century and points out the main trends which could guide it during the next two
decades. The work’s basic premise is that integration is not an option but an
indispensable necessity for Central America, and that it can only be achieved
by means of a strategic, complementary association between governments in the
area and the organizations of civil society.
The document concludes that Central American
integration, although it has undergone an important process of updating since
1991, suffers from a number of serious problems which will prevent it from responding
successfully to the challenges which the isthmus will face at the beginning of
the 21st century. The challenges of regional integration are both substantive
and procedural. The former include notably the absence of political will in the
states of Central America to provide the regional system with real
supranational capacity. This reluctance, which is reflected in the repeated
subordination of the regional agenda to national priorities, and in the obvious
neglect of the integration process owing to the change in the region’s power
elites since 1990, has been only sporadically overcome in recent times. In
administrative and procedural terms, the integration system lacks the financial
and human resources needed for it to function efficiently. This work analyses
in detail the as yet unsuccessful efforts to reform the SICA.
Summing up, the principal factors discussed in this
document which hinder and could in future impede full development of regional
integration in Central America
include:
·
The
predominance in power structures throughout the region of economic and
political elites which have historically opposed integration, whose interests
are not directly served by the Common Market, and which are keener to advocate
the development of bilateral ties between their countries and external parties.
·
The
manifestly weak condition of the Central American Integration System (SICA), whose
institutional reliability and financial solvency are indispensable for
consolidating the regional project.
·
The
resistance of SICA member states toward granting the system increasing degrees
of supranational authority.
·
The
marked preference of governments in the region for partial integration schemes
guided by competitive criteria, which stray from the all-inclusive vision
established in the Alliance for Sustainable Development (ALIDES).
The document points out some of the variables that
could contribute to the development of regional integration, in particular in
terms of international co-operation and reform of SICA. In this respect it
underlines the necessity of establishing greater and more efficient control
mechanisms which guarantee transparent use of the resources of the international
community, and of greater incorporation of regionally organized civil society
into the decision-making process in this field.
This work confirms the importance of economic
integration for the future of Central America. Economic integration is
identified as one of the “motors” which will permit progress in other areas of
the process. However, Central America’s success as an economic bloc is conditional
on powerful external factors. In effect, given the nature of the region’s
systems of production and of its traditional markets, Central America cannot
consider its future economic development in a vacuum. This work stresses the
urgency of weighing up the region’s external ties and of realistically defining
the space which the Central American Common Market can occupy in an
increasingly globalized world.
With regard to the nature of the Central American
model of integration, the document stresses the need to respect almost five
decades of development, and the specific features it must adopt compared with
others such as the European model. It does on to stress the importance of
maintaining a comprehensive approach to the process as it is extended and
deepened, for example by incorporating civil society into decision-making
structures.
The work puts forward moderately optimistic visions of
the future of Central America. The author deliberately tries to avoid
catastrophic scenarios suggesting the imminence of major social or political
disasters which lead to levels of violence and disorder which are impossible
for the fragile democracies in the area to manage. Facing a political future
marked neither by major institutional catastrophes nor by major advances in the
levels of human development, Central America runs the risk of stagnation, of
vegetating in a social limbo which in itself does not generate unmanageable
crises but which does not permit, either, the building of a regional project
which secures opportunities for wellbeing for the majority of people.
The work is constructed around the premise that the
main problem affecting Central America in the next two decades will be of a
political nature. Independently of the difficulties that may emerge in the economic
field, it would appear that global trends, which have always had a strong
influence on the region but which in the present era have become even stronger,
will be sufficiently stable to encourage in Central America processes of
growth which, though not optimal, will not be tragic, either. Nevertheless, in the
political field Central America will be increasingly confronted with the
challenges of democratic governability. Having got through the years of
transition, the states in the area will now have to respond to social and
institutional demands that can only be satisfied through more – not less –
democracy. This will entail consolidating not only political cultures which are
effectively pluralist and tolerant, but also strategic international alliances
based on nation states which are increasingly open and ready to allow citizens
to participate in decision-making processes.
In relation to the said strategic alliances, the
document clearly points out the importance which the United States will
continue to have as Central America’s principal extra-regional partner. It also
underlines the positive ties that have been established between the isthmus and
the European Union, with which, through the setting up of the San José Forum,
it has co-operation agendas going far beyond the current levels with other
states in the world, including those in the hemisphere. However, in this field
the work warns of the need to draw up new agendas which go beyond “negative”
approaches – based on proposals made in reaction to threats such as narcotics
activity, mass migrations or protectionist policies – and are the gateway to
wider-reaching understandings geared principally to processes of improvement
in production and technology.
Overall, the main conclusion of this work is that just
as peace, democracy and development were the “trilogy of virtues” which put an
end to historical cycles of violence in the 1980s, integration, governability
and growth could be the key to making the region viable in the world of 2020.
Of course, this presupposes that policies to combat exclusion and poverty are
not halted, but extended, and that the individual states succeed in recovering
the balance lost in the face of market forces unleashed upon almost all the
countries in the area after the end of the Cold War. In addition, unprecedented
efforts must be made to put an end to all outstanding internal Central American
conflicts over the demarcation of terrestrial and maritime borders, and to
consolidate the state under the rule of law, so as to provide guarantees to
investors and producers on whom the possibility of sustained economic growth
largely depends.
Los años noventa han sido, para Centroamérica, los de la
transición democrática y la normalización de las relaciones económicas,
comerciales y políticas consigo misma y con el mundo. Tras más de una década de
violencia, la región fue capaz de establecer las condiciones para alcanzar la
paz (Esquipulas II, 1987), iniciar y concluir exitosamente procesos nacionales
de cese de hostilidades, reconciliación y desarme (Nicaragua, 1988; Panama,
1990; El Salvador, 1992; Guatemala, 1996) y, por primera vez en su historia,
contar en todos los países del área con gobiernos civiles sucesivos, electos en
comicios libres, transparentes e internacionalmente supervisados[2].
El Sistema de la Integración Centroamericana – SICA -
también ha experimentado cambios positivos en los años noventa. Reconstituído
tras la suscripción del Protocolo de Tegucigalpa (1991), el SICA obtuvo un
nuevo marco de referencia con la promulgación de la Alianza para el Desarrollo
Sostenible – ALIDES - (Volcán Masaya, octubre 1994). Este nuevo marco
conceptual y programático fue complementado con la firma del Tratado de
Integración Social (San Salvador, 1995) y del Tratado de Seguridad Democrática
(San Pedro Sula, 1995) y por medio del establecimiento de relaciones regionales
preferenciales con Canadá, Chile, Corea, Japón y México.
En este mismo sentido, la región centroamericana
estableció un acuerdo marco sin precedentes con los Estados Unidos, la
Declaración Conjunta Centroamérica/USA –CONCAUSA - (Miami, 1994) e inició un
proceso de renovación de la agenda y mecanismos operativos del Diálogo de San
José con la Unión Europea (Panamá/Nueva York, 1995; Florencia, 1996;
Bruselas/La Haya, 1997). La decisión de los Presidentes centroamericanos de
avanzar hacia una reforma del SICA adoptada en Guácimo (1994) y ratificada en
Panamá (1997), constituyó el inicio de un proceso de profundización y
perfeccionamiento de los mecanismos de integración regionales cuyo objetivo
final será la constitución de la Unión Centroamericana (Managua, 1997)[3].
Este panorama, en apariencia tan positivo, no está exento
de grandes deficiencias y limitaciones. Más aún, pareciera ser desmentido de
manera contundente por la realidad en la región.
Lejos de haber mejorado, la situación de pobreza y
exclusión social en Centroamérica después de terminados los conflictos armados
continúa siendo dramática. Más del 70% de los habitantes del Istmo viven por
debajo de la línea de la pobreza; el analfabetismo regional promedio todavía
supera el 50%, y los niveles de mortalidad infantil y maternal no han mejorado.
Cuatro de los siete países de la región (El Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua) se encuentran entre los más pobres del Hemisferio según los datos
del Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, situación que explica
los continuos flujos migratorios que desde la década de 1980 se han
intensificado tanto hacia el norte (principalmente los Estados Unidos) como
hacia el sur (Costa Rica). Esta coyuntura se ha agudizado con la destrucción
ocasionada por el Huracán Mitch en
los dos países más pobres de Centroamérica[4].
Desafortunadamente, esta situación se produce en momentos
en que Centroamérica ha perdido visibilidad en la agenda internacional. Pese al
reciente resurgimiento de apoyo masivo para Honduras y Nicaragua debido a los
destrozos ocasionados por Mitch, la
región centroamericana en su conjunto y los países del área considerados de
manera individual, han experimentado niveles decrecientes y sostenidos de
recursos provenientes de la cooperación internacional para el desarrollo,
desde finales de la década de los años ochenta. Esta tendencia no se revertirá
en el futuro predecible y más bien podría agudizarse una vez que los
principales países donantes deban enfrentar, como lo harán una Unión Europea en
expansión hacia el este o unos Estados Unidos todavía ensimismados en la
ilusión óptica del síndrome del “trade, not aid”, los desafios de un nuevo
milenio donde Africa y Asia, no Centroamérica, serán las regiones prioritarias
para el mundo desarrollado[5].
La renuencia de los gobiernos centroamericanos de
concretar la reforma del SICA en los términos acordados en Panamá en 1997, por
otra parte, subraya la existencia de debates inconclusos en torno al modelo de
integración que el Istmo deberá desarrollar en el próximo siglo. Esos debates
no tienen que ver sólo con aspectos organizativos o de procedimiento (que
parecieran ser los que más preocupan a las burocracias del SICA y a algunos
tecnócratas que las asesoran), ni siquiera con los temas financieros e
institucionales que sin duda constituyen una parte muy importante de la agenda
de la reforma. En realidad y principalmente tienen relación con el tipo de
integración y el grado de cesión de soberanía que los Estados están dispuestos
a tolerar, en aras de la construcción de una comunidad regional capaz de
competir exitosamente en un mundo de grandes bloques económicos y políticos.
Son adicionalmente debates que, por realizarse entre gobiernos, han dejado muy
poco margen para una participación sustantiva de ese otro componente sin el
cual ninguna integración efectiva es posible: la sociedad civil[6].
Es necesario por lo tanto, discutir a profundidad las juridiscciones que tanto
los Estados como los intereses privados han de tener en los procesos de
integración.
Pocos ejemplos son tan ilustrativos sobre la fragilidad
del proceso de integración regional en Centroamérica como los derivados de
ancestrales diferendos fronterizos. La profunda crisis que se produjo a
finales de 1999 entre Nicaragua y Honduras a partir de la suscripción de esta
última de un tratado de delimitación marítima con Colombia, constituye un hito
más en la larga cadena de entuertos limítrofes que, las más de las veces, han
sido la causa principal de las guerras en el área.
Las implicaciones del último conflicto entre Honduras y
Nicaragua han sido dramáticas para el SICA. En lo diplomático, las gravísimas
agresiones verbales que se han intercambiado ambos gobiernos desde el mes de
noviembre de 1999, así como las maniobras de movilización militar en la zona
fronteriza común, conllevaron la intervención de la Organización de Estados
Americanos. La presencia de la OEA en la figura de un mediador norteamericano
de reconocido prestigio designado por el Secretario General, refleja a un
tiempo la seriedad de la crisis y la incapacidad del SICA de atender este tipo
de conflicto por medio de sus propios mecanismos institucionales. En efecto,
convocada por Nicaragua para atender su denuncia contra el Estado hondureño,
la Corte Centroamericana de Justicia – entidad regional idónea para conocer y
resolver el caso - fue incapaz de detener la ratificación del tratado de
límites marítimos con Colombia por parte de la Asamblea Legislativa de Honduras.
Las derivaciones de este caso han sido complejas también
desde el punto de vista económico y comercial. La negativa hondureña de atender
los llamados de la Corte y la ratificación del Tratado con Colombia pese a sus
advertencias, hizo que Nicaragua violara ella misma los tratados de integración
económica al imponer, el 6 de diciembre de 1999, un arancel del 35% a los
productos hondureños y colombianos que ingresaran al país. Aunque el 30 de
enero el gobierno nicaragüense anunció su intención de suspender
“temporalmente” la aplicación del llamado “Impuesto a la Soberanía” a los
productos hondureños (no así a los colombianos) hasta tanto la Corte no resolviera
el caso de manera definitiva, la reacción hondureña no se hizo esperar. Por una
parte, la empresa privada solicitó al gobierno el retiro de Honduras del SICA
ya que, a juicio de ésta, la “única ventaja” derivada de su membresía, siendo
comercial, se había perdido. El gobierno hondureño, por su parte, sin acceder
explícitamente a la petición empresarial, insinuó la posibilidad de que ello se
concretara, lo cual no puede descartarse por cuanto existen ya antecedentes de
reacciones similares que, a principios del siglo XX dieron al traste con la
primera Corte Centroamericana de Justicia con sede en Costa Rica. La reacción
de Nicaragua no tardó en producirse. El 12 de febrero del 2000 el Presidente
Alemán declaró a los medios de prensa que su país se retiraría del SICA si “el
cacareo del SICA es sólo para aspectos económicos” [7].
En síntesis, los problemas de la integración distan mucho
de ser sólo administrativos o financieros. Cubren una amplia gama de áreas
sustantivas que incluso ponen en tela de juicio los principios de supranacionalidad
mínimos indispensables para la viabilidad del SICA y sus instrumentos
fundacionales. Si bien la integración regional debe verse como un proceso cuyo
éxito sólo será posible por medio de aproximaciones graduales y progresivas,
resulta preocupante que todavía prevalezcan problemas tan esenciales en la base
del sistema y renuencias tan evidentes en los Estados que lo conforman. Esa
circunstancia constituye la más grave amenaza para el SICA en el plazo
mediato, pues no es concebible una integración viable en Centroamérica sin un
consenso esencial de los Estados de la región en torno al tema de la
supranacionalidad de las instituciones que lo conforman.
La integración no es una opción - es imprescindible -
para el futuro de Centroamérica. No es concebible que Centroamérica pueda ser
exitosa en el nuevo siglo si carece de unidad. Esta unidad debe calificarse y
en todo caso obtenerse como ya se dijo, de una manera “gradual y progresiva”
que no implique, como temen algunos, una integración “política” repentina que
termine por lesionar los intereses de los países del área[8].
Sin embargo, independientemente de cuánto y cómo se matice, el hecho
incontrovertible permanece: ubicada entre un agresivo y exitoso mercado
integrado de Norteamérica, y un MERCOSUR en expansión, Centroamérica debe
integrarse como bloque regional si quiere aprovechar con ventaja las
oportunidades de la globalización de los mercados y sobrevivir en un mundo de
creciente competencia geopolítica. En ese contexto, la propuesta de Björne
Hettne al abogar por un “nuevo regionalismo” tiene mucho sentido si se aplica a
Centroamérica[9].
Al repensar la integración en la perspectiva de las
primeras décadas del siglo XXI es necesario aceptar la premisa de que dicha
integración futura tendrá perfiles muy diferentes a los que dominaron la de los
últimos cuarenta años. En efecto, si bien en un sentido económico la
integración regional centroamericana desde 1962 podría calificarse como exitosa
o en todo caso, más exitosa que deficitaria, durante todo el período anterior a
1991 la experiencia regional estuvo muy limitada por un factor preponderante:
la ausencia de gobiernos democráticos en la mayoría de los países miembros del
Mercado Común Centroamericano.
El advenimiento democrático ha cambiado de manera
decisiva la naturaleza de la integración regional precisamente porque, por
primera vez en su historia, gobiernan en todos los países del área mandatarios
civiles que han sido sucedidos en la presidencia repetidamente por otros,
también electos popularmente en comicios periódicos, libres, limpios e
internacionalmente supervisados. Esta nueva circunstancia permite a la
integración regional constituirse en un marco de normalidad nacional sin
precedentes. Su refundación por medio del Protoclo de Tegucigalpa en 1991, es
la mejor prueba de ello[10].
Llama la atención, sin embargo, que habiendo sido la
experiencia integracionista por lo general exitosa en Centroamérica, la
voluntad política para profundizarla siga siendo escasa en la región. ¿Por qué
no han sido los empresarios centroamericanos, tan influyentes en la política de
los países del área, capaces de concitar un mayor entusiasmo por un proceso
que los ha beneficiado tanto, al menos en apariencia[11]?
Una primera explicación, la que quizá es más obvia para
el historiador, es que el beneficio económico de la integración no ha llegado
en proporción apreciable sino a un grupo empresarial – los industriales - cuyo
poder e influencia relativas en el
conjunto de las élites políticas y económicas de los países de la región es, en
la actualidad, limitada. Esta situación podría estar cambiando en los años
noventa a medida que el sector financiero siente la necesidad de integrarse
regionalmente para aprovechar mejor la apertura de los mercados de capitales y
competir con un poco más de márgenes frente a la banca internacional. Sin
embargo, es claro que antes de 1990 la integración era más bien mirada con
recelo por los grupos económicos más tradicionales cuyos ancestros, los
conservadores, fueron los enemigos históricos de la Federación Centroamericana
y el unionismo morazánico desde principios del siglo XIX[12].
En efecto, los intereses latifundistas (ganaderos,
cafetaleros, cañeros, arroceros) y comerciales siempre vieron en la integración
una amenaza ideológica y una
competencia económica. Ya en los años 1960 esos grupos expresaban su desazón
ante el modelo de integración “hacia adentro”, de sustitución de importaciones,
que protegía a la naciente industria regional por medio de privilegios
arancelarios y fiscales. En su lectura, los industriales estaban siendo
beneficiados indebidamente a costa de la economía agroexportadora y de los
comerciantes, quienes se veían limitados a un menú de opciones muy reducido de
bienes de cuestionable calidad protegidos por los tratados regionales. Esta
percepción resultó determinante, por ejemplo, en la decisión del gobierno de
Costa Rica de no suscribir el Tratado General de la Integración Centroamericana
hasta 1962.
Si esta hipótesis fuera cierta, los avances, retrocesos y
estancamientos de la integración centroamericana tanto en un sentido general
como en la actitud de los distintos países miembros del Mercado Común en
coyunturas específicas, tendrían como explicación el predominio o no de esos
distintos grupos de la élite económica en el poder. Claramente, en los años
sesenta y setenta, en el momento de mayor expansión del Mercado Común, los
grupos modernizantes eran más influyentes, ya fuera por haberse producido en
ese período una diversificación económica y generacional al interior de las
élites tradicionales en los países del norte de Centroamérica, o bien por la
llegada de sectores nuevos, principalmente pequeña burguesía urbana, a la vida
política en el caso de Costa Rica con la modernización impulsada por el Partido
Liberación Nacional (PLN)[13].
En los años noventa, por el contrario, el péndulo empezó
a favorecer nuevamente a los sectores más tradicionales, muchos de cuyos principales
exponentes, a diferencia de la actitud que habían asumido históricamente sus antepasados,
incluso accedieron de manera directa y personal a las más altas posiciones
políticas en los poderes Ejecutivo y Legislativo en Honduras, Guatemala y El
Salvador. Ello con el fin de restaurar el equilibrio del sistema político, por
décadas dejado por las élites en manos de los estamentos militares, cuyo
interés en la integración nunca estuvo por encima de las conveniencias
estratégicas impuestas por el enfrentamiento armado interno.
Una segunda explicación que es complementaria a la
primera, resulta de una premisa ampliamente constatada en los procesos de
integración o de armonización comunitaria: su velocidad es definida por el
miembro más lento del grupo, no por el que avanza a paso más acelerado. La
voluntad política para avanzar en la integración, independientemente de los
beneficios económicos que ésta genere a un país o grupo empresarial particular,
no se manifiesta porque hay en el Sistema de Integración países que – aún
siendo minoría en el conjunto - simplemente no desean avanzar con igual
celeridad que el resto. En la actualidad, tal es el caso de dos miembros del
SICA, Costa Rica y Panamá y tres miembros de la ALIDES, Costa Rica, Panamá y
Belice.
En este caso las justificaciones económicas tendrían
menos peso que otras de naturaleza política, cultural y hasta ideológica, pues
habría países y bloques económicos y sociales que opondrían resistencia a la
integración pues la verían más como una limitación a sus expectativas de
vinculación con el mundo que como una oportunidad para el desarrollo de sus
intereses económicos. Tales serían los casos de Costa Rica y Panamá, donde los
sectores dominantes podrían incluso percibir a la integración centroamericana
como una amenaza política[14].
En Belice la situación no aparece tan clara, pues en este caso lo que prevalece
es una ambigüedad cultural muy propia de la experiencia histórica del país. En
efecto, afrocaribeña y anglófona en espíritu, Belice es geográfica, económica y
demográficamente cada vez más centroamericana. Ello le obliga a navegar en un
parteaguas turbulento, cuyas complejidades no siempre permiten a Belice definir
con claridad su compromiso en el marco del SICA; marco al cual sólo se ha integrado
de manera parcial.
Esta situación, sin embargo, no debería llevar a la
conclusión de que, debido a sus renuencias históricas, los socios menos
entusiastas del Sistema deban ser excluídos o marginados de éste. Para todos
los efectos Belice, Costa Rica y Panamá constituyen, cada uno en su
especificidad, piezas sin las cuales la integración centroamericana nunca será
creíble. En algunos ámbitos, como el ecológico, esta afirmación es
absolutamente clara: no puede haber Corredor Mesoamericano sin los cayos y
arrecifes de Belice o sin el Tapón del Darién. En otros, la trama es menos
discernible pero igualmente persuasiva: ¿puede la integración centroamericana
prescindir, como opción de futuro, del poderoso sector servicios de Panamá
(incluído su Canal), o del dinamismo que infunde Costa Rica, la democracia más
asentada del área y uno de los países con un mayor desarrollo humano del
Hemisferio?
Una tercera explicación, menos sociológica aunque no
menos política, tendría como elementos centrales factores de tipo “técnico” o
institucional. La integración centroamericana es de mala calidad, entre otras
razones, porque los Estados miembros del SICA no han estado dispuestos a
fortalecer las instituciones de la integración independientemente de los
beneficios que ello pueda conllevar para sectores económicos específicos. La
renuencia de los Estados de ceder “soberanía” o autoridad supranacional a
entidades multilaterales impide el avance del proceso de integración. Como es
bien sabido, la suma de las partes no constituye el todo integrado en una
comunidad económica y política como la que propugna el discurso oficial en
Centroamérica. De hecho, sin instituciones regionales fuertes, bien
financiadas y autónomas, el proceso de integración no puede avanzar porque la
lógica nacional y los intereses particulares de los Estados no se lo permite.
Mientras los Estados perciban sus márgenes de maniobra individuales como más
eficientes o productivos que los regionales – tanto en lo económico como en lo
político - no será posible que se profundice la integración. Ello, a pesar de
las presiones de los grupos empresariales. En este caso como en tantos otros,
los Estados comprobarían su autonomía frente a los grupos de interés o de
presión.
Más allá de las renuencias políticas o de las
oportunidades económicas que ofrece la integración regional a los pueblos de
Centroamérica, los años noventa han descubierto al menos tres realidades que
condicionan de manera determinante la vinculación del Istmo con el resto del
mundo. La primera es que la agenda regional ha cambiado mucho, y que los
factores que la conforman son de una complejidad tal que ya no pueden ser
abordados desde posiciones unitemáticas, como fue el caso durante la primera
etapa del proceso en los años sesenta donde el predominio de los temas
económicos fue contundente. La segunda es que, independientemente de las
enormes críticas que ha recibido y seguirá recibiendo el SICA, éste no se puede
descartar ni por razones prácticas ni por razones políticas. Valga decir, casi
cincuenta años de Mercado Común no pueden ser obviados: la integración
centroamericana quizá no avance, pero tampoco desaparecerá como punto importante
de la realidad del Istmo. Finalmente, la agenda regional sólo puede abordarse a
partir de una aproximación multidimensional y simultánea, es decir, abarcando
al mismo tiempo tanto los factores sustantivos como los factores
institucionales, legales, financieros y de procedimiento.
a.) Dimensión burocrática/institucional
Las instituciones de la integración se quedaron rezagadas
con respecto a las condiciones cambiantes de la región y del mundo en los años
noventa. Pese a la reformas introducidas en el Protocolo de Tegucigalpa en
1991, el marco conceptual en que dichas reformas se basaron fue prácticamente
el mismo utilizado en los años del Tratado de San Salvador, el cual sometía a
la Secretaría General y sus órganos especializados a una clara subordinación a
los Estados miembros, al tiempo que no las dotaba de los recursos suficientes
para desempeñar su labor.
Sin embargo, lo más negativo de este proceso fue que,
debido a la inercia burocrática con que funcionó el sistema de integración
entre 1969 y 1991, se produjo un gran desorden en el crecimiento de las
instituciones. Ello tuvo como resultado innumerables ineficiencias y
duplicaciones funcionales que volvieron al sistema no sólo muy caro desde el
punto de vista de sus costos de operación, sino también muy incapaz para
enfrentar los nuevos desafíos de una región que despertaba a la democracia y
al desarrollo sostenible por primera vez en su historia.
Sumisa ante los Estados nacionales, desfinanciada,
institucionalmente anquilosada y sin disponer de un personal verdaderamente
especializado en las funciones de integración (con la posible excepción de la
Secretaría de Integración Económica – SIECA -, la cual siempre se mantuvo en la
punta del proceso), la Secretaría General del SICA y los órganos del Sistema
pronto se vieron superados por la realidad. De allí que pese a la reforma, el
SICA no mejorara y se volviera imperativo adaptarlo a los nuevos tiempos y al
nuevo marco conceptual de la agenda regional: la ALIDES.
En las primeras décadas del siglo XXI el SICA en su
conjunto continuará enfrentando este problema de manera dramática. No sólo se
interrumpió la reforma anunciada en la XV Cumbre de Presidentes de Guácimo en
1994 completada en Panamá en 1997. Tampoco pareciera posible la realización de
otra reforma integral en el futuro próximo. El problema es que sin reforma
institucional y burocrática, el Sistema siempre será incapaz de generar más
integración por medio de una práctica regional más dinámica. En este sentido,
no pareciera haber una correspondencia entre el discurso oficial y la realidad
institucional. Por el contrario, lo que se presenta es una disfunción grave
entre la retórica y los instrumentos institucionales imprescindibles para
hacerla realidad. Esto se verá en detalle más adelante.
b.) Dimensión financiera
Una dimensión diferente pero muy próxima a lo
institucional y burocrático es la financiera. No puede haber integración si
los Estados miembros del Sistema se niegan a asumir los costos que ésta
conlleva. Ningún sistema de integración es barato, mucho menos si asume a
plenitud las tareas que le son propias en un marco de creciente multilateralismo.
Hasta la hora, los mecanismos que se han propuesto para la capitalización del
Sistema pasan por la asignación de recursos de parte de los Estados miembros.
Es indispensable que los Estados garanticen el pago puntual y suficiente de las
cuotas nacionales a las entidades del SICA, de lo contrario – como ha sido el
caso hasta la fecha - o bien éstas no tienen capacidad de gestión, o bien se
ven obligadas a vender servicios y desarrollar proyectos con el único propósito
de aprovechar los “overheads” requeridos para satisfacer sus costos de
operación.
La agenda financiera de la integración es también
importante porque conlleva una discusión sobre la eficiencia del sistema en su
conjunto y de las instituciones particulares que lo conforman. Hasta la fecha,
nadie sabe a ciencia cierta cuánto cuesta la integración centroamericana a los
países miembros. El cálculo más aproximado, según el Informe del BID-CEPAL
recibido por los Presidentes de Centroamérica en setiembre de 1997, es de $15
millones de dólares anuales, valga decir, un promedio de $3 millones por país[15].
A este respecto, no es realista pensar que los Estados
miembros van a estar dispuestos a pagar sus obligaciones actuales (definidas
por los Tratados) o incrementarlas a futuro, si no se producen cambios internos
en el SICA que garanticen un uso eficiente pero también transparente de los
recursos. Ello conlleva, de manera prioritaria, no sólo ajustes significativos
al interior de las instituciones, sino también una racionalización mayor de la
totalidad del Sistema de manera que se eliminen duplicaciones e ineficiencias
propias del caos institucional que ha prevalecido hasta la hora actual. Los
casos del PARLACEN y la Corte Centroamericana de Justicia son paradigmáticos,
pues entre ambas instituciones consumen, según los números del Informe del BID
y CEPAL, el 50% de los costos totales del SICA.
Sólo una propuesta radical puede resolver la crisis
financiera del SICA en un plazo manejable para las instituciones;
instituciones, las cuales de no contar con los recursos de los Estados,
continuarán dependiendo de las contribuciones de la cooperación internacional
(lo cual es inconveniente en lo político) o bien de los “overheads” de
proyectos específicos (lo cual es inadmisible como principio de trabajo). A
este respecto, la iniciativa más razonable, favorecida y sustentada de manera
muy técnica por la SIECA pero que ha sido fuertemente resistida por los
gobiernos, es la de adopción de un arancel específico (o en su defecto, el
extraer un porcentaje del arancel centroamericano) a los productos que se
mueven en el ámbito del Mercado Común. Esta suma superaría las necesidades
financieras actuales del Sistema y le permitiría su funcionamiento normal.
Desgraciadamente esta propuesta ha enfrentado una
oposición férrea de los sectores económicos de los gobiernos y de los
representantes de la empresa privada, para quienes un “impuesto
integracionista” como el sugerido constituiría una carga inconveniente para el
comercio regional.
c.) Dimensión política[16]
La discusión sobre el para qué y el qué tipo de
integración requiere la Centroamérica del siglo XXI no está agotada. Ello
implica particularmente, determinar hasta dónde los Estados miembros están
dispuestos a concederle a la institucionalidad regional poderes
supranacionales. Esta tensión, que siendo natural no puede postergarse habida
cuenta de los desafíos que plantea el futuro inmediato del Sistema, debería ser
incluída en la agenda de sus órganos superiores. Sin embargo, los líderes
políticos de la región se encuentran muy enfrentados a este respecto, y nada
permite vislumbrar una definición en el corto ni mediano plazo.
Durante la reunión presidencial de Managua en julio de
1997 y las discusiones públicas posteriores a la declaración de la Unión Centroamérica,
se revelaron la multiplicidad de tendencias en el debate contemporáneo. Es
interesante constatar cómo, más allá de la posición de un mandatario que, a
pocos días de abandonar la presidencia de su país hizo una profesión de fe
morazánica que ninguno de sus otros colegas compartía, ninguna de estas
tendencias abogó por un modelo de integración regional plena el cual, cuando se
mencionó, sólo lo fue como una aspiración de largo aliento; algo que sonaba más
a utopía política más que a una “(…) fase superior de la asociación comunitaria
contenida en el Protocolo de Tegucigalpa”[17].
La imposilidad de contar con una visión común de
integración regional de largo plazo como la que tuvo Europa a finales de la
década de los años cincuenta, y principalmente la renuencia de los Estados centroamericanos
de construirla como prioridad para el desarrollo del Istmo en el siglo XXI,
genera problemas para las relaciones externas de Centroamérica. Es posible
manejar un discurso integracionista que no tiene sustento en la realidad como
instrumento de política exterior de corto plazo. Centroamérica así lo ha hecho
principalmente de cara a la comunidad donante en búsqueda de recursos de la
cooperacion internacional. Esta estrategia, sin embargo, no es sostenible, especialmente
una vez que los socios extraregionales – motivados por ese discurso - demandan
un tratamiento conjunto de negociaciones en materia comercial, agrícola,
ambiental o de seguridad.
d.) Dimensión económica y comercial
Ante un contexto como el descrito, la posición que han
adoptado muchos gobiernos y especialistas de Centroamérica es avanzar en los
temas económicos y comerciales en donde todas las partes, incluso aquellas más
renuentes a la integración política, parecieran estar más dispuestas a hacer
concesiones. La lógica económica de la integración, dominante desde los
orígenes del proceso en los años sesenta, sigue siendo, en la hora actual, la
única que pareciera concitar un poco más de entusiasmo en las élites dirigentes
de Centroamérica[18].
Es indudable que la mayor parte de los logros de la
integración centroamericana se han dado en el ámbito económico. Este ámbito
también resulta clave para lo que se ha dado en llamar la “inserción
inteligente de Centroamérica en el sistema internacional”, y es el que ha
experimentado un dinamismo mayor tanto en cuanto al desarrollo
institucional,como a su peso específico en los equilibrios internos del SICA[19].
No obstante ello, incluso los logros en materia económica
son en el mejor de los casos insuficientes, pues hay clara conciencia, tanto en
el sector público como en el empresarial, de que Centroamérica todavía está
lejos de contar con las condiciones óptimas para responder a los desafíos de la
economía globalizada del nuevo siglo[20].
Ello se vería agravado, en opinión de Víctor Bulmer-Thomas, por al menos cuatro
problemas fundamentales: el limitado volumen del comercio intraregional con
relación a los intercambios bilaterales; la poca prioridad del comercio
intraregional con relación al comercio extraregional; la imposibilidad de reconciliar
todos los esquemas de integración abiertos a cada país; y la insuficiencia de
las instituciones regionales. En síntesis, para Bulmer-Thomas y otros
especialistas, “(…) no es probable que el mercado común … llegue a ser algo más
que una mera área de libre comercio”[21].
Resultará fundamental para Centroamérica resolver la
dimensión económica y comercial de la integración regional como prioridad de
sus relaciones externas en las primeras décadas del siglo XXI. Hay coincidencia
entre los analistas en cuanto a que en buena medida, la visiblidad de
Centroamérica como región en el sistema internacional, así como la
profundización del proceso regional en mucho dependerá de la capacidad del
Istmo de desarrollar sus economías.
Tal y como ya se indicó, las tendencias internacionales
después del fin de la Guerra Fría hicieron “desaparecer” gradualmente a Centroamérica
de la agenda internacional. Pareciera que ésta continuará siendo una
característica dominante durante las próximas décadas[22].
Es difícil, ciertamente, saber si los espacios de
Centroamérica en el Sistema Internacional van a ampliarse ya sea debido a un esfuerzo
propio, o como consecuencia de acontecimientos globales fuera de su control. En
cualquier caso la agenda centroamericana, muy compleja desde la adopción de la
ALIDES en 1994, deberá ser atendida por los países del Istmo por un imperativo
histórico, pues ninguno de sus principales temas puede ser resuelto de manera
permanente y completa sin una aproximación regional[23].
Para los efectos de este trabajo y siguiendo la
sugerencia metodológica de W. Stevens de dividir la agenda en dos tipos de
temas (“blandos” o de ética global y “duros” o estratégicos)[24],
se podría sugerir la siguiente propuesta ajustada a las decisiones
presidenciales adoptadas en las cumbres de 1998 y 1999:
a. Principios y valores
permanentes: la inserción de Centroamérica debe de darse a partir de
ciertos valores y principios derivados de la experiencia de la región en la
Posguerra Fría. Estos valores están recogidos en la ALIDES, pero también en las
declaraciones de los gobiernos desde el Plan de Esquipulas: democracia; respeto
a todos los Derechos Humanos; preeminencia de las instituciones civiles y del
Estado de Derecho; desarrollo sostenible).
b. Temas “estratégicos”:
seguridad pública (lucha contra el crimen organizado, en especial la
narcoactividad); administración de justicia y transparencia; desarrollo social
(armonización de políticas públicas en salud, educación y vivienda); medio ambiente
(áreas protegidas, biodiversidad, reforestación; vulnerabilidad y prevención
de desastres); reforma del Estado (administración tributaria y control fiscal,
descentralización, desconcentración); desarme (control de armas convencionales
-armas en manos de civiles-, limitación expresa de las FFAA para la compra de
nuevo equipo de alta tecnología), desminado; desarrollo e integración económica;
inserción en la economía mundial (corredor tecnológico centroamericano).
Esta propuesta, sin embargo, hace caso omiso al
planteamiento más acotado que ha sido propuesto por el Centro Latinoamericano
para la Competitividad y el Desarrollo Sostenible (CLACDS) del Instituto
Centroamericano de Administración de Empresas (INCAE) y la Universidad de
Harvard. Convocado por los presidentes centroamericanos desde 1996 para
concretar la Alianza para el Desarrollo Sostenible y financiado por el Banco
Centroamericano de Integración Económica (BCIE), el Centro ha propuesto una
estrategia de manejo de la agenda basada en el concepto de “conglomerados de
desarrollo” (clusters), teniendo como
referente una aproximación comparativa a procesos exitosos en otras partes del
mundo (benchmarking)[25].
La aproximación del proyecto INCAE/Harvard, seguido muy
de cerca por dos conocidos economistas de fama internacional – Michael Porter y
Jeffrey Sachs - busca racionalizar la agenda a partir de un análisis que
privilegia aquellas áreas en que Centroamérica puede ser competitiva
(agroindustria, manufacturas de maquila, turismo y producción electrónica y de
alta tecnología). De esta manera, según dicha propuesta, se maximizarían las
potencialidades de la región al tiempo que se evita que los gobiernos asuman
temas de la agenda considerados propios de la jurisdicción de los Estados
nacionales y por lo tanto no susceptibles a recibir un tratamiento regional
conjunto (seguridad, educación, salud, vivienda, política comercial, legislación
laboral, aranceles, etc).
El problema con este enfoque, indudablemente más
pragmático que el tradicional, es que al segregarse la agenda a partir de
criterios estrictos de competitividad se pierde la integralidad en el
tratamiento de los temas “reales” que afectan a todos los países del Istmo.
Ello termina por socavar las bases de uno de los principales postulados de la
integración regional a saber, la idea de que los desafíos del siglo XXI siendo
globales en su origen, deben ser también resueltos conjuntamente por los
países centroamericanos.
En la perspectiva del siglo XXI es probable que la agenda
acotada que propone el INCAE/Harvard cuente con un mayor apoyo de los gobiernos
centroamericanos pero también propenda a inhibir el desarrollo de la
integración regional. Ello por cuanto sólo favorecerá el tratamiento conjunto
de un segmento relativamente pequeño de temas mientras deja descubiertos la
mayor parte de los temas “duros” mencionados arriba.
La desolación dejada por el Huracán Mitch en Centroamérica a finales de 1998 reavivó los flujos de
cooperación que el Istmo no recibía desde hacía una década. La magnitud de la
destrucción material así como la enorme cantidad de víctimas de este desastre
conmovió a la Comunidad Internacional no sólo por la dimensión de la tragedia,
sino también por la constatación de la vulnerabilidad que continúan padeciendo
los estratos más débiles de las sociedades del área.
La asignación de recursos para atender esta emergencia,
sin embargo, se produjo en medio de un debate en cuanto a los controles
indispensables – tanto locales como externos - que deberían establecerse con
el fin de garantizar su adecuada y transparente distribución. Experiencias
anteriores habían demostrado la facilidad con que los recursos de emergencia
podían ser desviados hacia fines no previstos por gobiernos o funcionarios
inescrupulosos. También la tendencia de utilizarlos con fines meramente
paliativos, sin introducir cambios estructurales que impidieran que los errores
del pasado volvieran a repetirse.
La conclusión política fue, tanto en la reunión del Grupo
Consultivo de Estocolmo como en la mayoría de las instancias oficiales de los
países donantes, que la cooperación hacia Centroamérica no podía ser “neutral”.
Es decir, que si bien esta ayuda ya no podía ser “condicionada” con la carga
ideológica de otras épocas, si era deseable inducir a los gobiernos del área a
someterse a una rendición de cuentas periódica, tanto por medio de controles
ciudadanos más estrictos como por medio de auditorías externas a cargo de
empresas especializadas.
Es dudoso que las buenas intenciones de los donantes
puedieran ser concretadas, tanto debido a razones de tipo práctico como
político. Sin embargo, aunque los montos de la cooperación internacional hacia
Centroamérica continúen disminuyendo progresivamente en las próximas décadas,
es importante resaltar la necesidad de adoptar criterios más estrictos para el
desembolso de dichos recursos, incluídos los destinados a las organizaciones de
la sociedad civil. Los criterios que podrían utilizarse para ello deberían
estar en consonancia con los principios y valores definidos por los propios
Estados centroamericanos y que se han denominado “suaves” en la sección
anterior. Evidentemente la adopción de una posición semejante no será popular
en algunos gobiernos centroamericanos, como ha sido el caso de Nicaragua, cuyo
Presidente ha acusado a los países donantes de ser “prepotentes”,
“irrespetuosos” e “injerencistas” tras un agrio debate sobre el destino de los
fondos de emergencia post Mitch[26].
El manejo de la cooperación en la etapa post Mitch dejó otras enseñanzas
también muy importantes para el futuro de Centroamérica.
La primera es que ni siquiera una tragedia de esta
magnitud es capaz de generar integración si los países y los distintos
estamentos de la sociedad civil de la región, adolecen de la voluntad para
alcanzarla. En otras palabras, la única manera de garantizar que se aproveche
de manera adecuada y conjunta la ayuda de la cooperación internacional, es si
se establecen mecanismos institucionales de diseño, negociación,
administración y evalución de esa coperación y se definen las prioridades
regionales que la orienten por medio de un proceso colectivo de concertación.
Esta tarea es complicada por dos razones. Por una parte los gobiernos
centroamericanos, debido a las grandes necesidades que aquejan a sus países,
todavía se resisten a “conceder” los potenciales beneficios individuales que
la cooperación internacional les deparará individualmente en aras de un
planteamiento conjunto, donde la distribución se realice a partir de
estrategias verdaderamente regionales. Ello también ocurre al interior de la
sociedad civil regional cuyas organizaciones, mucho más comprometidas con la
integración en su praxis política que los propios gobiernos que la tutelan, han
sido no obstante también víctimas del canibalismo intersectorial y gremial.
Este ha sido un fenómeno que, adicionalmente, no ha estado exento de
enfrentamientos de tipo nacionalista.
Por otra parte, Centroamérica no cuenta con entidades
técnicas regionales capaces de realizar esa tarea. Estos mecanismos, que no
existen aún debido a la oposición de los gobiernos, deberían ser instancias
fuertes, bien dispuestas para dirigir de manera permanente – tomando decisiones
de carácter vinculante, bajo la dirección política de la Secretaría General y
en consulta con los Estados miembros del SICA y el Comité Consultivo de la sociedad
civil - los proyectos regionales de cooperación. También deberían tener
suficiente versatilidad como para activarse rápidamente en caso de emergencias
antropogénicas o de contingencias naturales. Esto en asocio con la
organización regional de desastres (CEPREDENAC) y con el fin de coordinar las
labores de mitigación y reconstrucción que se requieran.
Una segunda lección, más estratégica sin duda, es que
Centroamérica debería adoptar a futuro una actitud más propositiva frente a la
cooperación de la Comunidad Internacional, y no aceptar indiscriminadamente,
debido a las acuciantes necesidades individuales de los países, las prioridades
que bien que mal ésta le impone. Ello conllevaría varias condiciones, entre
las que sobresalen, además de lo ya señalado con relación a la
institucionalidad regional, el apego estricto de los gobiernos centroamericanos
a la agenda de ALIDES, la cual debería actualizarse de manera periódica.
Una tercera lección que no tiene que ver con
Centroamérica pero que indudablemente la afecta, es la muy evidente falta de
coordinación que existe entre los países cooperantes. La proliferación de
agendas de cooperación, no siempre claras y utilizadas con frecuencia con fines
de política doméstica, se vuelve inmanejable cuando los países que las
promueven, no establecen mecanismos de diálogo entre sí. Claramente se han
logrado progresos notables en los últimos años, tales como la creación del
Grupo Consultivo para Centroamérica convocado por el Banco Interamericano de
Desarrollo. No obstante ello, todavía es posible que los países donantes
coordinen mejor sus acciones en el Istmo, de manera que no se produzcan
contradicciones como las que existen cuando se apoyan simultáneamente una
agenda regional que corre a contrapelo de siete agendas nacionales que con
frecuencia buscan objetivos divergentes.
En cuarto lugar, la imagen de Centroamérica como suma de
cinco, seis o siete menesterosas “banana republics” ratificada tras Mitch, es también muy problemática en
varios sentidos. Además de lo ya apuntado en términos de pérdida de márgenes
de maniobra para canalizar la cooperación externa hacia aquellas áreas
verdaderamente prioritarias, la región también se inhibe de poder construir,
debido a su gestión de una agenda “minimalista”, asociaciones o alianzas
estratégicas más maduras; oportunidades que le permitirían en el mediano y
largo plazos, aumentar las inversiones y fomentar el desarrollo de actividades
productivas más sofisticadas, con crecientes grados de transferencia de
tecnología y, en consecuencia, de mayor valor agregado.
En quinto lugar, hay que ponderar la tendencia, cada vez
más frecuente, de que la cooperación internacional se canalice por medio de
las organizaciones de la sociedad civil, tanto nacional, como regionalmente
organizada y no de las instancias oficiales de los Estados. La decisión de los
donantes de privilegiar estos canales directos de asistencia por medio de estas
entidades no gubernamentales, no debería considerarse una amenaza por parte de
los gobiernos, sino más bien una importante estrategia complementaria que
podría más bien fortalecer mucho la ejecución de los programas de desarrollo.
Para que esta oportunidad se produzca, sin embargo, es
indispensable que los propios gobiernos tomen la iniciativa de incorporar cada
vez de manera más frecuente y significativa, a las organizaciones de la sociedad
civil en los procesos de toma de decisiones. De lo contrario, lo que se produce
es el establecimiento de canales separados y mutuamente excluyentes para dirigir
la cooperación al desarrollo, los cuales terminan por perjudicar tanto al
donante (debido a que el impacto de los recursos se diluye) como a los
beneficiarios (cuyos objetivos sólo se alcanzan de manera parcial debido a que
los montos que se otorgan son insuficientes). A futuro, esto podría evitarse
por medio de negociaciones tripartitas en las que participen los donantes, los
gobiernos centroamericanos y las organizaciones de la sociedad civil regional,
en el entendimiento de que tanto los gobiernos como la sociedad civil
convergerían en un programa mínimo de cooperación al desarrollo. Dichas
negociaciones, cuando involucren programas regionales, deberían ser convocadas
por la Secretaría General del SICA y dirigidas por la instancia que dentro de
ésta se cree con el fin de coordinar los esfuerzos conjuntos de los países del
Istmo.
La restructuración y adecuación de las instituciones
regionales es de vital importancia para el proceso de integración regional;
particularmente porque la mayoría de ellas son anteriores a la estrategia
integral de desarrollo regional, denominada Alianza Centroamericana para el
Desarrollo Sostenible – ALIDES -, adoptada por los Presidentes centroamericanos
en agosto de 1994, cuya implementación se apoya en la institucionalidad regional. Asimismo por el contenido,
innovador y muy especializado, de los tratados y convenios que han surgido en
la década de los años noventa.
Por ser la Alianza una iniciativa de políticas, programas
y acciones a corto, mediano y largo plazo, las instituciones regionales deben
trabajar conjuntamente con los gobiernos en su ejecución, partiendo de las
cinco grandes áreas que la fundamentan:
la política, económica, social, cultural y ambiental. Para ello se
requiere de una mayor coordinación entre las mismas instituciones con la
Secretaría General del SICA.
Conforme se fueron creando las instituciones regionales,
no se previó ni la articulación entre ellas mismas, ni entre éstas y las que ya
existían. Tampoco se definió una estrategia ordenada dirigida hacia objetivos
integracionistas predeterminados. Ello generó a lo largo de los últimos treinta
años una gran duplicidad de funciones y un gasto excesivo de recursos para los
Estados miembros del SICA. La aparición de una especie de “soberanía
institucional” en el Sistema, hizo que sus instituciones adoptaran esquemas de
trabajo cada vez más autónomos y fragmentados. Esto devino en elevados niveles
de descoordinación, alentados por la proliferación de agendas individuales
basadas en programas y proyectos que perseguían fines e intereses particulares,
al margen de las prioridades regionales definidas por los Estados miembros y
por la propia Secretaría General del SICA.
El Protocolo de Tegucigalpa establece que el funcionamiento
de la estructura institucional, deberá “garantizar el desarrollo equilibrado y
armónico, de los sectores económico, social, cultural y político, mediante una
coherente coordinación intersectorial que asegure la ejecución eficiente y el
seguimiento constante de las decisiones emanadas de las Reuniones de
Presidentes”. Esta prescripción sin embargo, al no ser jurídicamente
vinculante, se cumple sólo de manera simbólica pues la institucionalidad
regional no contribuye al cumplimiento de estos objetivos, ni los gobiernos se
lo exigen.
Tampoco se ha puesto en ejecución el mecanismo
establecido en las Bases de Coordinación
Interinstitucional, acuerdo definido por los Cancilleres cuyo propósito es
el de generar una coordinación institucional operativa y eficaz que de
seguimiento puntual a las reuniones de Presidentes.
La reforma planteada en julio de 1997 por los Presidentes
centroamericanos se basa en un reordenamiento de las instituciones regionales,
del Parlamento Centroamericano y de la Corte Centroamericana de Justicia. Sus
objetivos principales están centrados en reducir la dispersión de
instituciones y funciones del SICA; mejorar la coordinación, seguimiento,
ejecución y evaluación de las decisiones presidenciales y ministeriales;
fortalecer la capacidad técnica y administrativa del Sistema; armonizar las
acciones que se adoptan en el marco regional con las acciones que se ejecutan a
nivel nacional y, en priorizar los acuerdos e iniciativas gubernamentales con
el fin de maximizar su impacto.
Con el propósito de iniciar la reforma se crearon tres
grupos de trabajo, para el Parlamento, la Corte y para elaborar un Tratado
Único, sustitutivo de la normativa vigente desde 1959. Todos ellos con la
participación de representantes de los gobiernos y de los órganos comunitarios
según fuera el caso[28].
La reforma integral del SICA, tal y como fue imaginada
por los Presidentes en la Cumbre de Guácimo en agosto de 1994, y diseñada por
los técnicos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y la Comisión
Económica para la América Latina (CEPAL), en setiembre de 1997 no podrá ser
concretada. Ante semejante escenario, inviable por razones tanto políticas como
administrativas, podrían proponerse al menos tres opciones, dos de las cuales,
la segunda y la tercera, resultarían más adecuadas a juicio del consultor. La
primera, probablemente la menos problemática de todas y por lo tanto la que
podría ser adoptada con mayor facilidad por los gobiernos centroamericanos, es
tan superficial, que casi no conllevaría variaciones al actual modelo.
a. Propuesta 1
Esta propuesta mantiene en parte la estructura actual,
con algunas modificaciones que van dirigidas hacia un ordenamiento
institucional, con miras a hacer más eficiente y ágil el proceso de integración
regional. Consiste en:
·
Mantener
la actual Secretaría General, pero más reforzada, dándole los soportes necesarios para ser más
eficiente, a fin de que pueda satisfacer todos los requerimientos de los países
en su proceso de integración. Para ello es indispensable hacer una evaluación
que permita encontrar las debilidades que tiene y los requerimientos que
necesita para su óptimo funcionamiento.
Además, es necesario que los
gobiernos ratifiquen las áreas prioritarias para la región contenidas en la
ALIDES y en ese sentido direccionen a la Secretaría General. Asimismo se debe
investir a la Secretaría General de mayor autoridad respecto a las otras
secretarías e instituciones, para que respondan a los requerimientos de ésta y
se logre una mayor coordinación y eficiencia del Sistema en su conjunto.
·
Crear
en la Secretaría General una Unidad (o Dirección General) de Cooperación con personal calificado en
elaboración, negociación, gestión y evaluación de proyectos. Esta unidad debe
mantener un banco de proyectos en las áreas de mayor impacto para la región,
que contribuya a fortalecer los proyectos y programas que se presenten a nivel
regional y que sirva para orientar a los países sobre la importancia de
desarrollar proyectos y programas en campos específicos. Esta unidad de
cooperación debe convertirse en el mecanismo mediante el cual se negocien y
canalicen los recursos para el desarrollo de programas y proyectos del proceso
de integración. Además deberá dar el seguimiento puntual y preciso de cada
proyecto que se realice.
·
Establecer
Secretarías Especializadas o Divisiones Sectoriales en países diferentes, tomando en cuenta
particularmente las fortalezas o debilidades de los países para su asignación.
Estas secretarías o divisiones deben tener un secretario o director que no sea
nacional del país donde se instaló dicha instancia y debe contar con personal
técnico especializado en las diferentes áreas que administre. La secretaría
sectorial deberá tener una estrecha coordinación con la Secretaría General,
con el propósito de llevar a cabo un trabajo coherente y armónico respecto a la
agenda regional. Este sistema que favorece la dispersión de las instituciones y
consume más recursos, pareciera que promueve un mayor conocimiento de la
integración y es más equitativo.
·
Agrupar
las instituciones regionales que existan en las diferentes áreas en cada una de
las Secretarías o Divisiones Sectoriales, a fin de obtener una institución sectorial
fuerte, eficiente y ordenada. Esto contribuye a evitar la dispersión y dualidad
de funciones. Los recursos que requieran para desarrollar los diferentes
proyectos deben ser canalizados por medio del mecanismo que deberá
establecerse en la unidad de cooperación de la Secretaría General.
·
Fortalecer
el papel del Comité Consultivo del SICA, integrado por los sectores, empresarial, laboral,
académico, industrial y las principales “fuerzas vivas” (otros sectores de la
sociedad civil) de la región, que representan las diferentes instancias que
están comprometidas con el proceso de integración regional y que son necesarias
para su avance.
·
Establecer
un mecanismo de pago permanente tanto para la Secretaría General como para las
secretarías sectoriales, de manera que el presupuesto que administra sea para
su mantenimiento y la cooperación que reciben sea específicamente para
desarrollar sus programas en forma eficiente y satisfactoria, de tal forma que
estas instancias se conviertan en un soporte sustantivo para el proceso de
integración regional.
b.
Propuesta 2
Persigue un ordenamiento más puntual y conlleva un
compromiso más fuerte de los gobiernos centroamericanos en el desarrollo del
proceso de integración, partiendo de lo que establece el Protocolo de Tegucigalpa,
al tiempo que promueve la estrecha coordinación de las instituciones
regionales. Al igual que la propuesta anterior, presupone la existencia de una
Secretaría General con Secretarías Especializadas o Direcciones Sectoriales.
Consistiría en:
·
Mantener
una estrecha coordinación entre la Secretaría General fortalecida y las
Secretarías Especializadas o Direcciones Sectoriales como entes claramente
subalternos a ésta, con
el fin de promover el desarrollo equilibrado, armónico y coherente de todas
las áreas en la visión de la integración global.
·
Eliminar
las instituciones menores que han dejado de ser funcionales y operativas y que de
alguna forma otras instancias más consolidadas realizen sus tareas o podrían
realizarlas.
·
Reactivar
el Comité Ejecutivo creado en el Protocolo de Tegucigalpa e integrado por
representantes permanentes de cada país ante la Secretaría General con rango de
Embajador, para que maneje la coordinación práctica del proceso de integración.
El Comité Ejecutivo deberá asegurar la eficiente ejecución de las decisiones
presidenciales; velar por el cumplimiento de las disposiciones de este
Protocolo y de instrumentos derivados; establecer las políticas sectoriales y
presentar las propuestas necesarias, en concordancia con las directrices
presidenciales; presentar el proyecto de presupuesto de la Secretaría General;
promover la participación de todos los sectores vinculados con el desarrollo
integral de la región y el proceso global de integración y revisar los informes
de la Secretaría General y demás Secretarías y trasladarlos al Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores, para que sean elevados a la Reunión de
Presidentes.
·
Realizar
las reuniones del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, órgano principal de
coordinación del Sistema de Integración Centroamericana, en forma puntual, con
una sesión de dos días de duración, a fin de que logren atender las demandas
del proceso de integración y ejerzan el rol de coordinación global que les
confiere el Protocolo de Tegucigalpa con los ministros de cada ramo, con la
Secretaría General y demás secretarías e instituciones y puedan elevar a los
Presidentes las propuestas concretas
que requiere el proceso.
·
Establecer
un mecanismo de coordinación entre los Ministros sectoriales con el Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores, que podría ser mediante la realización de reuniones intersectoriales de manera
ordinaria, al menos dos veces al año, convocadas por el Consejo de Ministros de
Relaciones Exteriores. El objetivo de estas reuniones sería el revisar
conjuntamente la agenda regional y tener conocimiento de los diferentes
programas y proyectos que se realizan o que se vayan a realizar en cada ramo,
así como de los avances obtenidos y los obstáculos encontrados para el desarrollo
de dichos programas y proyectos y buscar conjuntamente una solución viable.
·
Establecer
un mecanismo de coordinación entre las Secretarías sectoriales y los Ministros
sectoriales y éstas a su vez con la Secretaría General, a fin de que la Secretaría
General contribuya a fortalecer el rol que debe desarrollar el Consejo de
Ministros de Relaciones Exteriores.
c.
Propuesta 3
Está orientada hacia un esquema más pragmático, que evita
la burocracia institucional y se apoya en la acción y voluntad exclusiva de
los Estados y de la sociedad civil regionalmente organizada, para avanzar en el
proceso de integración regional. La adopción de este modelo implicaría la
derogatoria de toda la institucionalidad regional tal y como se conoce desde
principios de los años sesenta, y obligaría a los Estados a asumir de manera
directa las tareas que hoy desempeña el conjunto del SICA. La desaparición de
las instituciones, que en principio se podría ver como un retroceso en el
proceso de integración, se vería compensado por un desarrollo más “real” y
sólido que pemitiría el ordenamiento del proceso y podría llevar, en su
momento, a una evolución institucional más acorde con las necesidades del área.
Se propone la creación de instancias de la siguiente manera:
·
Consejo
Superior,
estará conformado por los Presidentes de cada uno de los países. Se
constituiría en el órgano principal, encargado de dictar las políticas y
directrices del proceso de integración regional.
·
Comité
Ejecutivo,
integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores de cada uno de los
países. Este Comité fungiría como coordinador del proceso de integración y
sería la instancia inmediata del Consejo Superior; deberá celebrar reuniones
con cada una de las Comisiones Ministeriales.
·
Comisiones
Ministeriales sectoriales, presididas por los Ministros del área respectiva. Estas
comisiones deberán coordinar sus trabajos con el Comité Ejecutivo y mantenerlo
informado de sus actividades.
·
Grupos
de Trabajo,
servirían de soporte técnico para las Comisiones Ministeriales y para el
Comité Ejecutivo.
·
La
Presidencia del Consejo se ejercerá mediante la rotación de los Estados, en
orden alfabético, por períodos de un año de duración.
·
Secretaría
Administrativa, muy
reducida para que contribuya en la preparación de los trabajos de las
instancias anteriores. Serviría como un enlace mínimo, cuya tarea principal
sería secretarial.
·
Grupos
de Trabajo Ad-Hoc, se
establecerían si es necesario, con el fin de que colaboren en el desarrollo de
las políticas de integración.
·
Foro
Consultivo Económico, Social y Ambiental, estaría conformado por representantes del sector
económico, social y ambiental, para que contribuya a desarrollar el proceso de
integración conjuntamente con los gobiernos.
El concepto de Desarrollo Sostenible de ALIDES es claro y
contundente. De su definición se parte para establecer los objetivos, principios
y bases de este modelo de desarrollo integral para la región centroamericana.
Este punto de partida no puede quedar en el olvido, por considerar al ser
humano como su eje fundamental[29].
También este concepto debe prevalecer en el momento de
retomar el rumbo del proceso de reforma institucional. Porque no sólo se trata
de acomodar instituciones, eliminar algunas o simplemente dejarlas como están;
se trata de fortalecer y enriquecer aquellas que guarden una relación directa
con ALIDES.
Especial atención merecen las instituciones de orden
social y económico, porque en ellas se sustenta el desarrollo de la
región. Se deben fortalecer las
instituciones en el campo social dirigidas a combatir la pobreza, mejorar el
índice de desempleo, salud, educación y vivienda; así como una infraestructura
física adecuada, un sistema de comunicaciones moderno, seguridad jurídica para
las inversiones y para las actividades económicas en general; porque de ello
depende en gran medida que la región logre un salto cualitativo en el nivel de
desarrollo humano. Esto, como es obvio, sólo será posible si los Estados centroamericanos
hacen de dichas prioridades su propia agenda. No es realista pensar que el
desarrollo humano sostenible de Centroamérica se podrá concretar en el plano
regional, si previamente los Estados no lo han asumido íntegramente en sus
propios escenarios locales.
También es conveniente analizar en profundidad el
Protocolo de Tegucigalpa, a fin de determinar si este marco jurídico tiene un
verdadero carácter vinculante tanto para las instituciones regionales, como
para los órganos del Sistema, ya que no obstante que se dedican unos cuantos
artículos a esta temática, en la práctica funciona diferente. Evidentemente las
reglas de la integración deben ser de acatamiento obligatorio y vinculante para
todos los Estados miembros. La posibilidad de que se produzcan excepciones a
este principio, dada la debilidad histórica de la integración centroamericana,
fortalecería las fuezas centrífugas en el SICA y llevaría a una dispersión muy
negativa, tal y como ya se ha producido en el ámbito de las negocaciones
conjuntas de tipo comercial.
Por ejemplo, el Consejo de Ministros de Relaciones
Exteriores tiene un rol sumamente importante en su calidad de principal órgano
de coordinación del Sistema de Integración Centroamericana. Se estableció en
dicho instrumento jurídico que este Consejo podrá celebrar reuniones intersectoriales,
aspecto que debería ser obligatorio, ya que en la práctica no funciona.
Es inadmisible que los Cancilleres no tengan un panorama
completo de la integración regional. Ello ocurre porque los ministros
sectoriales adoptan acuerdos, logran avances, dictan directrices, desarrollan
programas y proyectos con cooperantes internacionales sin que el órgano
principal de coordinación sea informado de manera oportuna.
Esta situación se produce a contrapelo de lo estipulado
en el Protocolo de Tegucigalpa, el cual claramente expresa que dentro de las
competencias del Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores, están aquellas
relativas al proceso de democratización, pacificación, seguridad regional y
otros temas políticos, así como la coordinación y seguimiento de las
decisiones y medidas políticas de carácter económico, social y cultural que
puedan tener repercusiones internacionales.
Si el Consejo de Ministros de Relaciones Exteriores
ejerciera la función que le confiere el Protocolo, se desarrollaría un mejor
trabajo para que los Presidentes puedan tomar las decisiones con mayor certeza
y precisión, estableciendo prioridades. Con esto se armonizaría más
puntualmente la agenda regional y se lograrían mayores avances.
El relanzamiento de la integración centroamericana a
partir de 1990 (Cumbre de Antigua) enfocada hacia una creciente apertura a los
mercados internacionales ha permitido ampliar los espacios económicos
regionales y de esta manera incrementar el comercio intrarregional y el
desarrollo de economías de escala que contribuyan a una inserción más
competitiva en el sistema económico internacional.
En gran medida estas iniciativas responden a una
manifiesta voluntad política de los Estados y a la necesidad de incrementar su
capacidad de negociación regional con actores extrarregionales de comercio, por
medio de la concertación de políticas y de reorientación de sus estrategias de
desarrollo en función de la promoción de las exportaciones.
Especial importancia se le dará en este apartado a las
relaciones e interacciones del Mercado Común Centroamericano con el Acuerdo de
Libre Comercio de Norteamérica (NAFTA-TLCAN), el Área de Libre Comercio de las
Américas (ALCA), la Unión Europea (UE) y los Estados Unidos.
Impulsar la integración de la región centroamericana
implica la consideración de varios factores, de los cuales vale recalcar por
su importancia: la estabilización macroeconómica de cada país (buscando la
convergencia regional de las políticas macroeconómicas y sectoriales), el
perfeccionamiento de una zona de libre comercio centroamericana, el
establecimiento de un arancel externo común, la modernización de las aduanas,
el mejoramiento de la infraestructura regional, las inversiones, el
financiamiento y la coodinacion, armonización y ejecución de una política
conjunta de las relaciones comerciales externas[30].
En ese sentido los nuevos compromisos centroamericanos en
materia de integración económica se encuentran plasmados en el Protocolo de
Guatemala del Tratado General de Integración Económica Centroamericana,
suscrito durante la XIV Cumbre de Presidentes Centroamericanos realizada en
Guatemala los dias 28 y 29 de octubre de 1993.
Los países de Centroamérica tienen un interés vital en la
evolución del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA), sobre todo en lo
que respecta a las relaciones con Estados Unidos, país que representa más de la
mitad de su comercio y es su principal fuente de financiamiento externo.
Se sugiere con frecuencia que los grupos o acuerdos de
comercio regionales pueden llegar a ser elementos constitutivos del ALCA
mediante el fomento de la liberalización del comercio entre los países
miembros. Es así cómo eventualmente los cinco grupos principales de comercio
regional podrían negociar una convergencia o cooperación con base en un
objetivo de integración común.
Por otro lado existen diferentes perspectivas en torno a
si la convergencia de los grupos regionales de comercio deba ser
necesariamente precedida por una fase de consolidación. En ese sentido Brasil
ha señalado que un periodo de consolidacion de los grupos regionales es un prerrequisito
para el libre comercio hemisférico; sin embargo, Estados Unidos ha declarado
firmemente que el ALCA no puede esperar a que se consoliden los grupos
regionales[32].
Tanto Centroamérica como el CARICOM sostienen que las
economías más pequeñas deberían tener períodos de adptación más largos y plazos
de gracia, que les permitan superar las asimetrías de sus economías con
relación a las de los países de mayor desarrollo relativo. Además demandan
recibir la asistencia técnica y financiera necesaria para que sus sistemas
productivos tengan la capacidad de aprovechar con alguna equidad los beneficios
del área de libre comercio.
En este sentido para Centroamérica resulta fundamental
definir las estrategias que la guíen hacia la incorporación del ALCA. Los
países centroamericanos podrían centrar sus esfuerzos en prepararse para el
ALCA como medio de integración preferencial con su mercado prioritario, el de
los Estados Unidos, el cual por le momento luce inasequible como objetivo
específico debido a factores políticos de tipo doméstico en los propios Estados
Unidos. En tanto un acuerdo hemisférico puede interpretarse como una
configuración final de políticas de integración al saltar una serie de
negociaciones y acuerdos intermedios, sería factible aprovecharlo en el
sentido antes indicado[33].
La negociación del ALCA no debería excluir la posibilidad
de progresar en la racionalización de la protección de las economías
centroamericanos, lo que básicamente implicaría que los países adopten una
estructura arancelaria más baja y uniforme. Lo anterior sugiere la
incompatibilidad con la negociación y suscripción de nuevos acuerdos
bilaterales de carácter comercial, ya que estos tendrían costos muy altos y
obligarían a la reasignación transitoria de recursos debido a que su efecto
seria alterado por la puesta en vigencia del ALCA.
Los países centroamericanos han mostrado un gran interés
por profundizar sus relaciones comerciales con EE.UU. Desde inicios de 1992
cuando el NAFTA estaba aún en proceso de negociación, los países
centroamericanos y del Caribe empezaron a expresar su preocupación a EE.UU. por
el eventual impacto que este acuerdo podría tener en dos áreas fundamentales:
sus condiciones de acceso al mercado de ese país y la desviación de
inversiones, especialmente en el sector textil y de la confección[34].
En diversas ocasiones, los países de la región le manifestaron dicha
preocupación, inclusive al más alto nivel, recibiendo siempre un compromiso no
muy entusiasta de la Administración Clinton de apoyar la paridad con el NAFTA
para los países de la región.
Para los países de la región el adherirse al NAFTA
implicaría decidir de partida una vía para la integración hemisférica. Esta
opción le asignaría un peso considerable al NAFTA como fuente de normas y
precedentes en materia de integración. En este caso la eventual integración
hemisférica dependería más de las condiciones políticas internas de los Estados
Unidos que en el caso de un proceso interamericano de negociaciones en que las
opciones y los actores serían más numerosos. En segundo lugar, la adhesión al
Tratado del Norte podría significar para Centroamérica la “pérdida” de márgenes
de negociación propios para el acceso a mercados que si bien no son muy
importantes para la región en el presente, podrían serlo en las primeras
décadas del siglo venidero. Un último inconveniente sería que en un proceso de
adhesión a un bloque tan poderoso, debido a la insignificancia de la región en
el conjunto hemisférico, no dejaría mucho margen de renegociación de las
principales claúsulas del Acuerdo en caso de que en algún momento ello fuese
necesario[35].
La negociación de una eventual incorporación de
Centroamérica al NAFTA requeriría también entre otras condiciones, una clara
definición sobre la modalidad de negociación. Concretamente si los cinco
países, quizá siete considerando también a Panamá y Belice, podrían negociar
por separado o conjuntamente como un bloque. Por el momento la primera opción
no parece factible, aún cuando así lo desean los negociadores comerciales de
Costa Rica y Panamá[36].
En la perspectiva del mediano plazo y si bien es cierto
resulta aún difícil pensar que los países centroamericanos tengan la
posibilidad de incluir el tema comercial en su agenda regional con los EE.UU,
México y Canadá, éstos deberían construir una estrategia conjunta la cual
debería comprender al menos los siguientes elementos[37]:
i) desarrollo de su caso: en el sentido de encontrar las razones adecuadas
para convencer a los socios del TLCAN de que deben invertir recursos y hacer
un esfuerzo adicional a favor de los países del Istmo. En este sentido el
ejemplo de Chile antes de la recesión de 1998 resulta paradigmático, pues logró
posicionarse ante la opinión pública internacional como un “modelo virtuoso”:
el país de la gran reforma económica de América Latina . En el caso de las
economías centroamericanas, convendría que se enfaticen sus logros en la
consecución de mercados más abiertos, y en los innegables progresos políticos
que permitieron a la región superar más de una década de violentas guerras
internas.
ii) identificación y ampliación de la base de aliados: realizar una labor de
identificación de aliados naturales y circunstanciales de la región en sus
esfuerzos de cabildeo político.
iii) identificación y aprovechamiento de los momentos que
se presentan: es
fundamental saber identificar cuáles son los momentos importantes que se
presentan para promover un proyecto y aprovecharlos adecuadamente. No sólo
deben buscarse los momentos grandes, sino tambien buscar y crear muchos pequeños
momentos.
iv) consistencia en los foros relacionados: uno de los problemas que se
presentan en la política de los países centroamericanos es la falta de
consistencia en el mensaje que se transmite en los distintos foros nacionales e
internacionales o la falta de coordinación en la presentación del mismo. Se
debe actuar con ese objetivo en mente en todos los foros comerciales
existentes.
v) permanencia en el tiempo: El esfuerzo por alcanzar mejores condiciones de
acceso al NAFTA y un mayor nivel de integración comercial con esos países debe
ser sostenido en el tiempo; no puede estar reapareciendo sólo de vez en cuando,
en el momento en que haya alguna visita importante. La permanencia en el
tiempo no debe ser necesariamente con la misma intensidad en todo momento, pero
sí con un mensaje consistente que, si bien puede y debe evolucionar, no puede
ser distinto o contradictorio.
La Unión Europea desarrolla en la actualidad un programa
de cooperación con Centroamérica basada en tres ejes: la cooperación al
desarrollo, la ayuda humanitaria y la cooperación económica orientada a
contribuir a la modernización y al progreso económico de la región. No obstante
el impacto del comercio, después de una larga década de relaciones entre ambos
mercados ha sido muy limitada. Más bien la entrada en vigencia de nuevas
disposiciones y regulaciones para ordenar el mercado europeo del banano en 1993
favoreciendo a sus excolonias, demuestran la desventaja que constituye la
dependencia de rubros de exportación agrícolas tradicionales.
Pero también se han señalado otras razones que debilitan
las posibilidades de acceso de la producción centroamericana al mercado europeo.
Aparte de las dificultades de transporte y poco conocimiento del mercado, se
encuentran disposiciones y exigencias técnicas y fitosanitarias que obligan a
la adopción de una serie de transformaciones tecnológicas por parte de los
países del área ante las cuales todavía no están preparados.
Centroamérica y la UE constituyeron una asociación formal
con la fundación del Foro de San José en octubre de 1984. El foro, en el que
también participan como observadores los países miembros del antiguo Grupo de
Contadora, se ha celebrado de manera ininterrumpida desde entonces con una
periodicidad anual y le ha proporcionado a la UE la ocasión de contribuir a la
solución pacífica de los conflictos en el Istmo y de propiciar la democracia y
la integración en la región[39].
En lo que respecta al comercio, en diciembre de 1991 la
UE extendió al MCCA preferencias similares a aquellas concedidas previamente a
los países andinos. Estos privilegios que otorgan acceso libre a casi todos los
productos agrícolas y pesqueros centroamericanos (con excepción del banano), se
han constituido en un medio para ampliar el acceso a este gran mercado. También
con la creación del Mercado Único Europeo en 1992 se ha logrado armonizar todos
los procesos de importación, lo que permite tener un acceso al conjunto del
mercado europeo mucho más fácil que en el pasado; además se redujeron en un 38%
los aranceles para los productos agrícolas[40].
En consecuencia, la UE ha apoyado la apertura económica y
la diversificación de las exportaciones centroamericanas hacia productos “no
tradicionales”. No obstante ello, el proteccionismo europeo aún no ha
desaparecido por completo. Las medidas adoptadas para un mejor uso del Sistema
de Preferencias Generalizadas (SPG) y las concesiones otorgadas en 1992 a
productos no tradicionales han tenido efectos limitados y en todo caso son
bastante menos a las preferencias otorgadas por Estados Unidos en el marco de
la ICC. Ello no significa, por supuesto, que algunos países como Costa Rica y
Guatemala no se hayan visto beneficiados por la nueva política europea, pero en
el conjunto de la región el impacto ha sido más bien modesto.
En suma, la UE ha ofrecido a Centroamérica el modelo de
cooperación sin comercio (aid, not trade)
frente al “comercio y ayuda” (trade and
aid) concedido a otros países, o el “comercio, no ayuda” (trade, not aid) tradicionalmente
demandado por los países de la región[41].
En un escenario de concesiones comerciales y de soluciones para la deuda
limitadas, la ayuda al desarrollo ha sido casi el único medio utilizado para
dar un respaldo económico real al diálogo político. Un medio que, habiendo
convertido a la Unión Europea en el principal donante regional desde
principios de los años noventa, no ha podido trascender el umbral del
asistencialismo y promover un desarrollo económico más independiente de los
factores políticos que dominan la cooperación.
Con respecto a la región centroamericana, la UE, que en
la década de los años ochenta asumió un papel protagónico en el marco del Proceso
de San José en abierto desafío a los designios geopolíticos de Washington,
parece a finales de los noventa percibir que su papel en la región
probablemente será secundario en las primeras décadas del siglo XXI, ya que los
Estados Unidos han logrado recomponer su liderazgo e influencia en la región.
Más aún, debido a que el destino de la región pareciera estar inevitablemente
vinculado a su eventual integración al gran área económica del norte del
Continente.
Desafortunadamente aunque no se prevée que el Diálogo o
Foro de San José desaparezca en el corto o mediano plazo, existen condiciones
que atentan contra su efectividad, en particular el cambio en las prioridades
de la política exterior común europea, el ingreso de nuevos socios comunitarios
que carecen de vínculos históricos con América Latina, el ascenso del MERCOSUR
y el establecimiento de un diálogo preferencial UE-Grupo de Río, y la paulatina
pero progresiva normalización de la situación política y social en el Istmo.
Lo anterior torna necesario fortalecer los vínculos de Centroamérica con Europa
e inclusive, ampliar la agenda para incluir temas de interés para la región
centroamericana como es el tema comercial e inyectarle así dinamismo y
significancia a este mecanismo de diálogo político y cooperación al
desarrollo.
En este sentido, la propuesta centroamericana, realizada
en el marco de la XIV Reunión del Foro de San Jose en febrero de 1998, viene a
dar ese paso para incluir en la agenda los temas regionales prioritarios en la
actualidad, tales como apertura comercial, el narcotráfico, el fortalecimiento
de la institucionalidad regional, la educación y el medio ambiente. No cabe
duda que la incorporación de estos temas podría devolverle al Diálogo el
dinamismo perdido[42].
Los Estados Unidos han sido y continúan siendo el factor
geopolítico extrarregional más importante para Centroamérica. Como potencia
militar y como mercado de más del 50% de todas las exportaciones del área, los
Estados Unidos han sido el punto de referencia cultural y político de
Centroamérica desde el fin de la Segunda Guerra Mundial. En el Istmo el patrón
de dominación se ha visto aumentado por la pequeñez y debilidad de los Estados
sobre cuyos sistemas políticos los EEUU han ejercido un control ideológico y
estratégico contundente. Es importante, sin embargo, reconocer que dicha
dominación, siendo constante, no se ha expresado siempre con la misma
intensidad, caracterizándose por producirse en ciclos de intervención y olvido.
Esto se explica principalmente por el peso que en determinados momentos tienen
los factores de orden doméstico en los procesos de formulación de la política
exterior de los EE.UU..
Las exportaciones de EE.UU. a Centroamérica representan
menos del 3% del total en el Hemisferio y sus importaciones provenientes de
Centroamérica, cuando se le comparan al resto de las del Hemisferio, solamente
representan un 2,4% del total[43].
Estas cifras son muy poco halagüeñas, pero precisamente quien es más interesados
están en incrementarlas son los centroamericanos.
Los EE.UU. son el principal socio comercial de la región
centroamericana, con una participación de 55% de sus flujos comerciales sin
considerar la maquila, lo que se traduce en una clara interdependencia entre
esta región y los EE.UU., sobre todo si se toman en cuenta otras relaciones
económicas como servicios, inversiones y fuentes de financiamiento.
El sector de confección de prendas de vestir es de gran
importancia en las relaciones de la mayoría de los países centroamericanos con
los EE.UU. El establecimiento de inversión estadounidense en el área ha sido un
factor determinante en este crecimiento, pues son subsidiarias de ese país las
que han propiciado este proceso de coproducción, mediante el ensamblaje de
prendas de vestir cortadas en EE.UU.
El hecho de que el NAFTA otorgue a México preferencias
comerciales superiores a las establecidas en la ICC para ingresar al mercado
estadounidense, ha dado lugar a iniciativas tendientes a encontrar mecanismos
de equiparación o de paridad con el NAFTA.
No obstante esta desventaja frente a México no debe
medirse tanto en términos de desviación de comercio, como por la mayor
atracción a las inversiones futuras que puede presentar dicho país debido a las
mejores condiciones de su producción para acceder al mercado norteamericano. No
cabe duda de que el comercio entre la mayoría de los países centroamericanos y
EE.UU. ha tenido un comportamiento muy dinámico; exportaciones e importaciones
han crecido sustancialmente casi todos los años.
Para lograr una integración más plena al bloque económico
norteamericano deberían considerarse varias posibilidades, todas las cuales
consumirían buena parte de las próximas tres décadas: la aprobación de un
proyecto de paridad con el NAFTA o de equiparación de la ICC a éste a partir de
un acuerdo del Congreso estadounidense; la negociación de un tratado de libre
comercio similar al NAFTA; la adhesión a este último acuerdo, y finalmente una
negociación bajo el marco del ALCA[44].
Para lograr este acercamiento con los EE.UU. en un marco
de escasa relevancia política, la región centroamericana inevitablemente habrá
de hechar mano a los pocos temas que podrían significarle un margen de
maniobra. Estos temas, que forman parte de la “agenda negativa” que la década
de los años noventa trajo a la palestra en las relaciones entre Centroamérica y
la potencia hegemónica incluyen, entre otros, el tráfico de drogas, las leyes
laborales, los temas de medio ambiente y comercio y los movimientos migratorios.
La experiencia integracionista de más de cuatro décadas
en Centroamérica recomienda a la región el desarrollo de un modelo de integración
abierta. Ante los límites manifiestos del modelo de sustitución de
importaciones y las amenazas de un modelo alternativo basado predominantemente
en la promoción de inversiones extranjeras dirigidas a la exportación de
productos manufacturados – con la excepción de Costa Rica - de bajo valor
agregado, la posibilidad de crear un sistema regional más flexible, capaz de
aprovechar a un tiempo las fortalezas internas tanto como las mayores ventajas
comparativas de los mercados externos, es fundamental.
Es importante que ello se produzca, sin embargo por medio
de un proceso que no tire por la borda casi medio siglo de conocimiento
acumulado. Cualquiera que sea el modelo que Centroamérica adopte para su
integración, éste debe poseer un alto contenido de especificidad. A este respecto,
la reiterada invocación de Europa como el patrón que debe replicarse tiene una
validez limitada. La Unión Europea como punto de referencia es, sin duda, un
paradigma digno de ser analizado, pero en tanto experiencia única e
irrepetible, probablemente no pueda replicarse en una Centroamérica como la de
principios de siglo XXI.
Los constantes avances y retrocesos del proceso de
integración centroamericana parecieran indicar, igualmente, que la economía, no
la política, debería continuar siendo la base a partir de la cual se construya
y consolide una unión comunitaria regional cada vez más perfecta. La
integración centroamericana ha fracasado cada vez que, por diversas razones
históricas, se ha pretendido alcanzar por medios políticos, a partir de declaraciones
que emiten los Estados en coyunturas específicas. Independientemente de lo
absurdo que resulte el invocar la integración como un fenómeno que pueda
desdoblarse en dos ámbitos perfectamente separados entre sí, uno económico y
otro político, lo cierto es que iniciarla por el espacio político no ha sido
nunca una buena idea. En particular toda vez que tales esfuerzos casi siempre
han venido acompañados de intentos anexionistas de naturaleza militar los
cuales, lejos de acercar a Centroamérica al ideal de la unión , la han colocado
al borde de la guerra.
Si se aceptara esta premisa, entonces resultaría
inevitable plantearse la necesidad de avanzar en la construcción de
Centroamérica a partir de, por ejemplo, una Unión Monetaria más perfecta como
lo han sugerido ya Victor Bulmer-Thomas y Pablo Rodas. Esta propuesta,
obviamente, no podría ser materializada en el corto plazo, sin embargo amerita
algunas consideraciones particulares.
Las ventajas que acarrearía para Centroamérica una unión
económica y monetaria, como lo ha señalado adecuadamente Pablo Rodas en esta
misma serie, son evidentes. Conllevaría altos grados de estabilidad cambiaria,
reduciría los costes de las transacciones, impediría las devaluaciones
competitivas y haría a Centroamérica menos vulnerable a los impactos de origen
externo y más capaz de presentar sus intereses económicos en le ámbito
internacional. La creciente convergencia que estas políticas requerirían y los
altos grados de coordinación indispensables para el establecimiento de la
Unión, obligaría a los países centroamericanos a integrarse, tal y como ocurrió
en Europa hace dos décadas.
Los temas principales que suscita el debate sobre la
unión monetaria en Centroamérica son, al igual que lo han sido en otros
lugares, dos. El primero dice en relación a las concesiones en el ámbito de la
soberanía que los Estados deben otorgar a las instancias colectivas de la
Unión Monetaria de la que formarían parte. El segundo se refiere a la
estrategia necesaria para reforzar la cooperación monetaria primero, y su
profundización en aras de alcanzar una verdadera unión monetaria, después. Ya
hemos visto la absoluta falta de voluntad de los gobiernos centroamericanos de
ceder soberanía en aras de mayor capacidad supranacional en las instancias
regionales del SICA. En cuanto a lo segundo, resulta obvio que sólo hay dos
posibilidades: o bien prevalece la tesis de quienes prefieren una aproximación
gradual, evolutiva y pragmática, o en su defecto se vuelve inevitable acelerar
el proceso mediante compromisos formales, que en cierto sentido, “forcen” la
creación de marcos en que la cooperación - y eventualmente la unión monetaria -
se intensifiquen a partir de un calendario estricto. En Centroamérica se ha
seguido, con desgano y tan sólo de manera tímida, la primera aproximación con
resultados previsiblemente insuficientes. Sin embargo, ello no significa que
la segunda aproximación, de ser posible y existiera voluntad para emprenderse,
resultarse más conveniente y exitosa.
En opinión del autor de este trabajo, la Unión Monetaria
en Centroamérica sólo sería viable si se produce como etapa final y superior
del proceso de unión económica regional. Es decir, si culmina – no induce - un
proceso en el que los países partes del SICA han ido renunciando a dosis
crecientes de soberanía en las políticas económicas, han fortalecido las
instituciones e instrumentos necesarios para ejecutar dichas políticas y todo
ello es armónico con las acciones de los agentes económicos nacionales, las
cuales se han ido desplegando en un sentido crecientemente convergente. Creo a
este respecto, como lo señaló de manera clarividente Luis Angel Rojo Duque hace
una década, que la unión monetaria “(…) deberá conservar su papel de
referencia y objetivo final de un proceso gradual de integración”, pero que no
es una meta que pueda proponerse para un futuro cercano dadas las condiciones
actuales de Centroamérica[45].
El Estado Nación no puede ser sustituido como agente
conductor principal del proceso de integración en Centroamérica. Por mucho que
se haya proclamado su muerte, lo cierto es que en el Istmo al igual que en casi
todo el mundo, el Estado es “un muerto que goza de muy buena salud”. La
inevitabilidad de la presencia estatal en la construcción del espacio regional
requiere que los países cuenten con Estados que, a un tiempo, sean
democráticos, fuertes, capaces de ejercer control y presencia sobre todos sus
territorios en un marco de creciente simetría económica y social
intraregional. La ausencia de cualquiera de esas características, volvería muy
complicada e improbable una integración centroamericana de buena calidad.
Ello, sin embargo, también sería imposible si dichos
Estados Nacionales se resisten a la participación de la sociedad civil
regionalmente organizada en los procesos de integración[46].
Centroamérica, más que ningún otro modelo de integración en el mundo – incluido
el de la Unión Europea - ha otorgado explícitamente a la sociedad civil un
espacio de tipo consultivo en el SICA. Este espacio, si bien carece de peso
específico propio (la sociedad civil regional sigue sujeta la intermediación
del Secretario General del SICA en sus relaciones con el resto del Sistema, en
particular con los órganos políticos), constituye un buen inicio que
necesariamente deberá potenciarse en las próximas décadas.
La presencia de la sociedad civil, sin embargo, es
fundamental para Centroamérica porque ha sido precisamente su ausencia la que
ha impedido que la integración se arraigue como realidad permanente en el
Istmo. En efecto, limitada a declaraciones presidenciales que se han proclamado
al margen de procesos de socialización de tipo regional, la integración ha
adolecido de un lugar propio en la cultura política de los pueblos
centroamericanos. Sin raíz popular, la integración no es sino una ficción
ejecutiva que sólo existe en la mente del “establishment” centroamericano.
Un ejemplo revelador de la falta de relación entre los
gobiernos y la sociedad civil regionalmente organizada como agente dinamizador
de integración, lo constituyen las constantes quejas de los grupos empresariales
vinculados a los procesos productivos, comerciales y financieros de ámbito
regional, de que sus demandas en favor de políticas más decididas en beneficio
de la integración centroamericana, no son tomadas en cuenta por los gobiernos
de la región. Esto ha hecho que se produzca, en el plano regional, una
inesperada alianza entre estos grupos y los movimientos populares con los que
generalmente se encuentran enfrentados en el plano nacional.
Habría dos formas para aproximarse al tema de la vigencia
y potencial de la integración como modelo de futuro en Centroamérica. La primera,
que podría llamarse “positiva”, sería analizar los costos de oportunidad que se
le abrirían a la región si ésta llegase a conformar una unidad política mayor
por medio de una integración gradual y progresiva. Una segunda aproximación,
que podría denominarse “negativa”, es aquella que más bien postularía la
conveniencia de la integración a partir de un análisis de los costos que implicaría
el hecho de que ella no ocurriera. Esta posibilidad, la de entender el
perjuicio que para Centroamérica acarrearía la no integración, no se ha realizado
entre otras razones porque los Estados de la región han considerado que la
metodología es demasiado especulativa.
Teóricamente, Centroamérica ganaría más de lo que
perdería si fuese capaz de integrarse. Esta afirmación es rechazada por algunos
sectores que aducen que los “lastres” regionales (aquellos países que debido a
las asimetrías internas en la región no marchan a igual ritmo que los países
“punta”), impiden el despegue de las economías de mayor desarrollo relativo y
por lo tanto las condenan a una perpetua integración “por lo bajo” o de ínfima
calidad. Este argumento encuentra réplicas de tipo político, pues en ése ámbito
se aduce que la insuficiente calidad democrática de algunos países, el
militarismo o la pobreza, son amenazas muy graves para los países en donde semejantes
problemas ya han sido superados y que sin embargo se verían afectados por ello.
Indudablemente la integración hace obligatorios niveles
de desarrollo más o menos simétricos. Es impensable que países con déficits
económicos y sociales abrumadores, puedan integrarse junto a otros de mucho
mayor desarrollo en un marco de instituciones comunes de tipo integracionista.
Es cierto que en otros contextos, por ejemplo en el europeo, ha sido posible
superar estos problemas a partir de fuertes subsidios financieros y productivos
de parte de las economías más poderosas, las cuales han tenido la capacidad y
la voluntad de sostener a los países débiles por períodos relativamente
prolongados.
Esta situación no es factible que ocurra en
Centroamérica. En esta región los países con mayores recursos, si bien han
estado dispuestos a avalar las solicitudes de los más pobres en sus gestiones
en búsqueda de fondos de la cooperación internacional en coyunturas específicas,
no tienen capacidad de sostener acciones propias de subsidio económico y social
como las que se requerirían para superar las asimetrías del desarrollo. Podría
argumentarse, ciertamente, que países como Nicaragua son de hecho “subsidiados”
por otros como Costa Rica, el cual sosteniene en su territorio a centenares de
miles de sus ciudadanos en calidad de inmigrantes, la mayoría de los cuales se
encuentran indocumentados. En este caso, Nicaragua no sólo se beneficia de las
prestaciones sociales que se brindan a esos ciudadanos en el país receptor
(que descargan la responsabilidad de las instituciones nicaragüenses en esa
materia), sino que también de las remesas que los inmigrantes envían a sus
familiares y que ya suman al menos $150 millones de dólares anuales[47].
Esta situación, sin embargo, no es representativa del tipo de apoyo que se
requeriría para que Nicaragua encuentre un ámbito de mayor armonía con sus
demás vecinos del Istmo, en el sentido en que España, Grecia e Italia lo
hicieron en el marco de los fondos europeos de compensación[48].
Centroamérica continuará siendo, en las primeras décadas
del siglo XXI, un proyecto regional inacabado, una idea que todavía continúa en
estado embrionario. Su impresionante normalización política al finalizar la
Guerra Fría, sigue siendo todavía insuficiente para garantizar tres procesos
que necesariamente tendrán que ser simultáneos: el del mejoramiento de la
calidad democrática, el de la vinculación con la economía mundial en
condiciones de mayor simetría y el del perfeccionamiento de su sistema de
integración, el SICA.
Es halagüeño que este triple desafío se presente en el
momento en que la región cuenta, como nunca antes en su historia, con un contexto
de creciente institucionalización y estabilidad. Ello es resultado de la
democracia adquirida tras los acuerdos de Esquipulas, y también de un Sistema
Internacional que obliga a los pueblos de todo el mundo a responder, no siempre
equitativamente pero de manera inevitable, al reto de la globalización.
Los desafíos extraordinarios que enfrentará Centroamérica
en el siglo venidero podrán ser respondidos con mayor ventaja si se enfrentan
por medio de un proceso de gradual pero progresiva integración regional. El
horizonte futuro sería más promisorio si todos los países de Centroamérica
fueron capaces de armonizar sus políticas públicas en un marco de instituciones
regionales reformadas y fortalecidas. Para el Istmo ingresar fragmentado y
disperso en el nuevo milenio, como ha sido el caso a lo largo de casi todo el
siglo XX, conlleva riesgos políticos, económicos y sociales que podrían generar
nuevos ciclos de violencia capaces de desestabilizar a toda la región.
Cabe preguntarse, a este respecto, si el SICA, tal y como
está diseñado en estos momentos sería capaz de generar las fuerzas centrípetas
– económicas y políticas - necesarias para mantener unida a Centroamérica.
Evidentemente, dadas las condiciones objetivas por las que atraviesa, la
respuesta a esa interrogante sería negativa. En efecto, no sólo en su
concepción actual pero incluso en la eventualidad de que se adopten algunas de
las propuestas de reforma ya conocidas, el SICA continuará siendo insuficiente
mientras los Estados que lo conforman no resuelvan cuatro retos principales:
a) el de la visión,
el ¿qué tipo, por qué y para qué? del SICA;
b) el de la supranacionalidad, en particular el
grado y tipo de autoridad que están dispuestos a trasladar a las
organizaciones regionales;
c) el de la participación de la sociedad civil, especialmente el papel central que ésta ha de
jugar en la construcción de una verdadera cultura de la integración en todos
los países del Istmo.
d) el desafío de la eficiencia de las instituciones del
SICA, que conlleva aclarar la relación de costo/beneficio en la gestión de
dichas instituciones, pero también la voluntad de los Estados de aportar
decididamente a su financimiento.
Se podría argumentar, como lo han hecho algunos
economistas muy distinguidos, que la preservación, moderización y ampliación de
la integración económica centroamericana es la clave para que el resto del
proceso – el relativo a los demás aspectos de la agenda de la ALIDES - no se
desactive. Ello porque, como lo manifiesta el Maestro Alfredo Guerra-Borges,
“(…) la lógica económica de la integración es lo más concreto, la realidad más
tangible con que contamos para dinamizar nuevamente la integración”. Ello, como
lo demuestra la experiencia europea, es esencial. Cabe preguntarse, sin
embargo, si semejante aproximación, ya constatada en la década de los años
sesenta, siendo exitosa en lo macro, resolvería las demás complejidades del
proceso regional ya señaladas en este trabajo.
Es evidente, en ese sentido, que la integración
centroamericana no se materializará a partir de libre comercio o del desarrollo
económico únicamente. De hecho, la forma cómo se han venido realizando las
negociaciones regionales en la materia, haciéndolo de manera conjunta sólo en
lo normativo y de manera bilateral lo más fundamental (desgravación, reglas de
origen, etc.), refleja los desafíos que la globalización impone al Istmo.
Desafíos que bien podrían, más que beneficiar a Centroamérica como generalmente
se presupone, aumentar su vulnerabilidad frente a las economías más fuertes
tanto del Hemisferio como de otras partes del mundo[49].
Habiendo dicho lo anterior, es esencial comprender que
los desafíos que Centroamérica enfrentará como región en su esfuerzo por vincularse
con el mundo en las próximas dos décadas, no son sólo estructurales o
políticos. Hay una dimensión ética importante que no puede dejarse inadvertida.
La lucha contra la corrupción y contra la impunidad constituyen retos tan
grandes como podrían serlo los de lograr mayores rendimientos productivos o
crecientes índices de gobernabilidad democrática. En esta dimensión también
habría que colocar algunos temas sociales cuya solución sólo será posible en el
marco de la construcción de una cultura de solidaridad. Ello se extiende al
campo de la cooperación internacional, donde la experiencia tras la tragedia
del Huracán Mitch ha demostrado la
necesidad de mayores grados de transparencia y contraloría en los gobiernos del
área.
Los escépticos que dudan de la potencilidad de
Centroamérica para superar su pasado de violencia y su presente de pobreza y
atraso económico, insisten en ignorar el poderoso influjo de los pueblos para
refundar sus destinos bajo el signo de la paz y de la libertad. Acostumbradas
a imponer “desde arriba”los paradigmas del desarrollo, las élites políticas y
económicas de Centroamérica son muy reacias a permitir que las sociedades de la
región adquieran mayores espacios en los procesos de toma de decisiones. Esto
necesariamente tendrá que cambiar, aunque sea de manera gradual, en aras de
permitirle a la región competir en el mundo no sólo por medio de economías más
eficientes y productivas, sino también de regímenes políticos más modernos y
participativos.
Uno de los elementos claves para que ello sea posible es
la refundación del Estado, cuya modernización es imperiosa. Modernización sin
debilidad debería ser la consigna en Centroamérica, pues ninguna propuesta de
integración o desarrollo puede ser exitosa sin un Estado fuerte, regulador y
estratégico, que tenga posibilidad de corregir e incluso neutralizar los
excesos del mercado. Semejante visión, sin embargo, no está en boga. Muy por el
contrario, los esfuerzos nacionales en todo el Istmo se han estado encaminando
desde hace ya más de una década al debilitamiento del Estado incluso en
aquellos países en dónde éste tradicionalmente había tenido un mayor – y más
exitoso - protagonismo: Costa Rica y Panamá.
El debate todavía inconcluso en torno al papel del Estado
en las democracias posmodernas, sin embargo, no debería ser, en sí mismo, un
obstáculo para llevar adelante la necesaria reforma del SICA y, como
consecuencia, el fortalecimiento de la integración. De hecho, se debería evitar
la trampa de caer en una posposición de las responsabilidades regionales
alegando la necesidad, previa de completar la todavía inconclusa “reforma
estructural” iniciada desde la década de los años ochenta. De hecho, la lógica
en este asunto debería ser la inversa, valga decir, así como el Estado se
reforma y descentraliza a lo interno, así también la configuración regional de
ese Estado reformado debería ser ampliada y se fortalecida.
Resulta difícil no concluir que, en materia de relaciones
externas, Centroamérica tendrá un menú relativamente corto de opciones en las
próximas dos décadas. Es decir, carecerá del ámbito de maniobra del que dispuso
en la década de los años ochenta, pero adicionalmente deberá enfrentar de
manera creciente la competencia de otras regiones del mundo también urgidas de
contar con los recursos de la Cooperación Internacional. En cuanto a lo
primero, resulta obvio que dicho margen de maniobra se ha estrechado como fruto
de dos fenómenos confluyentes: el fin de la Guerra Fría y la normalización política
regional por una parte, y la falta de propuestas, credibilidad y visión de
futuro de los países del área, por la otra.
Hay, a este respecto, un par de consideraciones
principales. La primera es que, pese a todo, Centroamérica no ha desaparecido
por completo de la agenda de la cooperación intenacional. De hecho, si bien es
cierto que los montos de la Ayuda Oficial al Desarrollo para la región se han
reducido, en un sentido general ésta continúa siendo, como lo demuestran los
programas de atención de la crisis post Huracán Mitch, una de las
más importantes del mundo en términos per
cápita. Además, así como los gobiernos y las clases políticas de la región
son en buena medida responsables del cansancio de los cooperantes y del
escepticismo de los inversionistas, también en esos factores de poder radica la
voluntad política y propositiva capaces de superar dichas percepciones
negativas. Mucho más ahora, cuando el advenimiento democrático ha abierto
tantas avenidas nuevas para la consolidación de regímenes pacíficos,
responsables en lo social y modernos en lo económico.
El problema mayor al que se enfrenta Centroamérica desde
el punto de vista de sus relaciones externas en tanto región pareciera ser,
entonces, más político que económico. Valga decir, en estos momentos el
dinamismo económico de la región – si bien no está garantizado - al menos posee
una lógica propia que pareciera estar más determinada por las condiciones
objetivas del mercado mundial y sus derivaciones, que por la voluntad (o falta
de ella) de las élites políticas del Istmo centroamericano. En otras palabras,
pocos son los sectores que en Centroamérica podrían, en la actualidad y en el
futuro predecible, adversar con crediblidad y éxito las tendencias globales,
cuyo impacto en los sectores estratégicos de las economías es, a estas alturas,
casi total. Ello independientemente del signo ideológico de quienes gobiernen
o aspiren a gobernar, incluídos los movimientos de la izquierda más
tradicional.
En ese sentido, las consideraciones políticas podrían ser
mucho más determinantes; no tanto en cuanto sea probable que se produzcan
grandes cataclismos en las estructuras de poder nacionales en los países del
área (un regreso al pasado dictatorial y de conflagración civil generalizada)
como en un sentido más concreto, más vinculado a las posibilidades de
consolidación, perfeccionamiento y ampliación democrática. En efecto, cuando se
analizan los principales desafíos de los países centroamericanos a principios
del siglo XXI, es inevitable concluir que éstos (salvadas las evidentes
asimetrías que los separan en todos los ámbitos) se parecen más a los de los
países desarrollados y menos a los característicos de sociedades como las
africanas o de Europa del Este. Es decir, tienen relación con aspectos
medulares de la gobernabilidad – no de la transición- democrática, y por lo
tanto conllevan un grado superlativo de complejidad institucional y financiera.
Semejante premisa explica en buena medida las expresiones
de insatisfacción de la gente en Centroamérica con su situación actual (que se
puede medir en los altos niveles de abstencionismo electoral, el escepticismo
ciudadano frente a la preemiencia de la democracia como forma de convivencia, o
la falta de esperanza frente al futuro) y también la absoluta falta de
prioridad que las poblaciones del área le atribuyen a la integración como
mecanismo capaz de atender sus necesidades inmediatas. Ello también explica por
qué prevalece un espíritu de introspección y no de visión hacia afuera en la
mente de las élites del área, las cuales no son ajenas a los factores políticos
que cotidianamente afectan al resto de los pobladores de los países del Istmo.
Es por estas razones que la sustitución de una propuesta
de comunidad centroamericana por planteamientos más acotados, basados en
agendas segregadas que sólo integran los mínimos comunes denominadores en
algunas áreas competitivas, siendo más atractivas y prácticas, no sólo no
resuelven sino podrían agravar las posibilidades de creación de una
Centroamérica efectivamente unida en el mediano plazo.
Centroamérica ha avanzado y ha cambiado más en los
últimos veinte años que en el siglo precedente. La pregunta es si este momentum
podrá continuarse en la perspectiva de un siglo XXI complejo y turbulento. La
expectativa, por supuesto, es que sí lo hará en un marco de integración
creciente. Ello, sin embargo, no está asegurado debido a que todavía no han
desaparecido algunos factores que, como los diferendos fronterizos, son capaces
de generar mucha confrontación entre los países del área o incluso llevarlos a
la guerra.
En todo caso, está claro que el factor externo, al igual
que lo ha sido en el pasado, continuará siendo una variable de importancia
estratégica para Centroamérica en cualquiera de los escenarios de futuro
imaginables. Esa significación obligará a los países del área a adoptar
esquemas de vinculación que sólo pueden ser de dos tipos: de subordinación –
como los que prevalecieron desde los años de dominación cultural de la época
precolombina hasta la Era Reagan - o de asociación como los que auguran los
nuevos tiempos de globalidad y democracia. Esa asociación, que deberá estar
signada por la construcción de agendas e instituciones capaces de darle
continuidad a las relaciones de Centroamérica con el resto del mundo, deberá
tener como referente interno un sistema regional de integración cada vez más
perfecto y eficiente.
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Dr.
Carlos Manuel Castillo, representante presidencial de Costa Rica en la Comisión
BID / CEPAL (1994-1998).
Lic.
Carlos Ramiro Martínez, exVicecanciller de Guatemala.
Ministra
Consejera Patricia Solano, Subdirectora de Integración de la Cancillería de
Costa Rica.
Lic.
Giovanni Castillo, exViceministro de Economía de Costa Rica.
Ing.
Humberto Pretti, Presidente del CACIF, Guatemala.
Lic.
Haroldo Rodas Melgar, Secretario General de la SIECA.
Dr.
José Ramón Hernández Alcerro, exEmbajador de Honduras ante las Naciones Unidas
y la Casa Blanca.
Durante la década de los 90 América Central vivió
procesos de profundos cambios en el escenario político, instaurándose
gobiernos democráticos en todos los países de la región. Sin embargo, estos
cambios políticos no han ido acompañados suficientemente de transformaciones
económicas y sociales paralelas, por lo que Centroamérica continúa siendo la
región más pobre del continente. Al mismo tiempo, los conflictos armados de la
década anterior han causado un mayor atraso de la región en cuanto a su
desarrollo social (educación, salud y esperanza de vida de su población).
Como consecuencia de esta situación, aumentó la conciencia
en los países centroamericanos de la importancia de realizar cambios profundos
y ha ido tomando forma la necesidad de establecer un modelo de desarrollo
regional para todos los países de la zona. De este modo se han iniciado
diversas acciones encaminadas a la consecución de la integración económica
regional, reactivándose así el mercado interior común.
Estos esfuerzos de integración se han visto sin embargo,
a menudo obstaculizados por la falta de un cuadro institucional adecuado, capaz
de hacer frente a los retos planteados de cara al futuro. Es precisamente en
este punto donde la comunidad internacional podría apoyar el proceso de
desarrollo regional de la zona a largo plazo y es también aquí donde se enmarca
el presente proyecto Centroamérica 2020.
Centroamérica
2020 tiene como
objetivo la promoción del desarrollo sostenible de la región partiendo de un
concepto de desarrollo entendido como un proceso dinámico y multidimensional
que consiste en:
·
Crecimiento
económico sostenible;
·
Mejoramiento
del bienestar social; y
·
Garantías
de la ciudadanía en todas las categorías sociales, de género y étnicas.
Esta definición del desarrollo tiene una base sólida y
fue elaborada antes de que el Huracán Mitch cayera en octubre-noviembre de 1998
sobre la región con efectos desvasatadores. No es que la definición ahora
carezca de relevancia, pero Mitch ha servido para recordarnos la vulnerabilidad
de la región frente a los desastres naturales y la poca capacidad que tiene el
Estado para responder de manera efectiva. En este contexto, la sostenibilidad
adquiere un significado especial en Centroamérica: los desastres naturales son
inevitables, pero no deben ser empeorados por la acción humana, ni sus
consecuencias agravadas por la incapacidad o incompetencia del Estado y sus
instituciones.
El proyecto Centroamérica
2020 tiene como uno de sus objetivos principales el contribuir al proceso
de integración regional de los países centroamericanos, realizando un balance
de los resultados obtenidos hasta el presente y estudiando las dificultades
actuales y aquellas que previsiblemente pudieran surgir a mediano plazo en el
ámbito político-institucional.
Los objetivos particulares son:
1.
Elaborar
un estudio regional comprensivo sobre temas del desarrollo contemporáneo. Los
estudios deben tener en cuenta tres planteos transversales acerca de
·
la
relación entre Estado, mercado y sociedad civil,
·
opciones
en el nivel local, nacional y regional
·
la
viabilidad del desarrollo sostenible en América Central.
2.
Asegurar
la participación y contribución de una amplia gama de actores claves regionales
en el transcurso de las investigaciones.
3.
Proveer
a los gobiernos y a otros actores de la región con diversas opciones y
recomendaciones de políticas.
4.
Promover
la identidad regional entre los actores públicos y privados involucrados en el
desarrollo.
5.
Extender
los resultados del proyecto a los actores internacionales más activos en la
dinámica del desarrollo en la región, incluyendo a las organizaciones
multilaterales y a las ONGs.
6.
Hacer
recomendaciones de políticas a los EE.UU. y a la UE para programas de
asistencia más eficaces.
Los resultados del proyecto serán presentados en una gran
conferencia internacional en Centroamérica a mediados de 2000, así como en
seminarios en Washington D.C. y Bruselas. También serán distribuidos en una
serie de documentos de trabajo, monografías y libros publicados en inglés y
español, accesibles también a través de Internet: versión en español y alemán (http://www.rrz.uni-hamburg.de/IIK/za2020), versión en inglés (http://ca2020.fiu.edu).
Coordinación:
Klaus Bodemer, Instituto de Estudios
Iberoamericanos (Hamburgo)
Eduardo Gamarra, Centro para Latinoamérica y
el Caribe de la Universidad Internacional de Florida (Miami)
Dirección
Académica:
Sabine Kurtenbach, Instituto de Estudios
Iberoamericanos (Hamburgo)
Michael Shifter, Diálogo Interamericano
(Washington D.C.)
Consultores
Principales:
Victor Bulmer-Thomas, Instituto de Estudios
Latinoamericanos, Universidad de Londres
Douglas Kincaid, Centro para Latinoamérica y
el Caribe de la Universidad Internacional de Florida (Miami)
Expertos
Centroamericanos:
Fernando Durán, Fundación Arias, Costa Rica
Carlos Rosales, Secretario de Comunicación,
El Salvador
Representantes
de las Agencias Donadoras:
Mendel Goldstein, Jefe de la Dirección México,
América Central y Cuba, Comisión Europea DG IB (Bruselas)
Margaret Sarles , Agencia para el Desarrollo
Internacional de los EE.UU. (Washington D.C.)
# 1: Pablo
Rodas-martini: Centroamérica: Para afrontar con éxito la globalización
del siglo XXI
ISBN 3-926446-73-0
# 2: Clarence
Zuvekas, jr.: The Dynamics of Sectoral Growth in Central America: Recent
Trends and Prospects for 2020
ISBN 3-926446-74-9
# 3: Luis
Guillermo Solís Rivera: Centroamérica 2020: La integración regional y
los desafíos de sus relaciones externas
ISBN 3-926446-72-2
# 4: Sarah Mahler:
Migration and
Transnational Issues.
Recent Trends and Prospects for 2020
ISBN 3-926446-71-4
# 5: Juan Pablo
Pérez Sáinz: Las cuentas pendientes de la modernización. Tendencias
laborales y sus efectos sobre la integración en el Istmo Centroamericano
ISBN 3-926446-70-6
# 6: Carlos Sojo:
El traje nuevo del emperador: La modernización del Estado en Centroamérica
ISBN 3-926446-69-2
# 7: Claudia
Schatán: Desarrollo económico y medio ambiente
ISBN 3-926446-68-4
# 8: Charles T.
Call: Sustainable
Development in Central America:
The Challenges of Violence, Injustice and Insecurity
ISBN 3-926446-67-8
# 9: Günther
Maihold / Ricardo Cordóva: Democracia y ciudadanía en Centroamérica.
Perspectivas hacia el 2020
ISBN 3-926446-75-7
# 10: Knut Walter:
La educación en Centroamérica: Reflexiones en torno a sus problemas y su
potencial
ISBN 3-926446-66-8
[1] El
Consultor Principal agradece el valioso aporte de la Lic. Isayana Baldizón
Navascués quien fungió como Investigadora Asociada en la elaboración de este
trabajo.
[2] PNUD, Barómetro Centroamericano, San José: CAM0096 1998.
[3] Luis
G. Solís, “Centroamerica: los factores políticos y su inserción internacional”,
en Jorge Nowalski y Jairo Acuña, ¿Quién es quién en la institucionalidad
centroamericana?, San José: PNUD, 1998.
[4] PNUD, Informe de Desarrollo Humano
1998, Nueva York:PNUD, 1998. Sarah Mahler, “Lives at a Crossroads:
Salvadorans in the US”, Hemisphere, vol 8, #3, Fall, 1998; Manuel
Orozco, “The Central American Diapora”, Hemisphere, vol. 8, #3, Fall,
1998. The New York Times, Saturday, Jan.9, 1999.
[5] IRELA, The wider European
Union:implications for biregional relations, Conference Report #3/96, 1996
[6] Mercedes Peñas Domingo, ¡Viva la
Gente! La sociedad civil y los procesos de concertación en
Centroamérica, San Jose:PNUD, 1997
[7]
La Nación, 7, 8, 12,
13/12/99 y del 30/1/00 del 2000. Sección “El Mundo”, pp. 24 A y siguientes.
También “Alemán amenaza con abandonar la integración”, La Prensa Libre,
11/2/00, p. 13
[8] Tal fue el debate durante la Cumbre de
Presidentes de Managua en la que se produjo la declaración convocando a la
formación de la Unión Centroamericana el 12 de julio de 1997. Este asunto es
discutido de manera más detallada en Luis G. Solís , “La Integración
Centroamericana…”, en Nowalski y Acuña, Op.cit, 1997, pp.9-12
[9] Development Theory and the Three
Worlds: Towards an International Political Economy of Development, Harlow:
Longman, 1995
[10] Secretaría General del SICA, El
libro de Centroamérica, San Salvador: 1996
[11] La perspectiva empresarial de la
integración centroamericana ha sido poco estudiada. El análisis más reciente de
que se dispone, sin embargo, revela el interés de los sectores privados por
mejorar la calidad del proceso regional, aunque sus esfuerzos han resultado
bastante pobres. Véase PNUD, Estado de la Región en Desarrollo Humano
Sostenible, Cap. 12, pp.327-343
[12] Héctor Pérez-Brignoli, Breve Historia
de Centroamérica, Madrid: Alianza, 1993
[13] Entrevista con Samuel Stone. La tesis del
recambio en las élites ha sido elaborada por él en sus dos libros clásicos
sobre la estructura del poder en Centroamérica, La Dinastía de los
Conquistadores, San José:EDUCA, 1973 y La Herencia de los Conquistadores,
San José: EUNED, 1996. Alfredo Guerra-Borges descarta completamente esta
hipótesis. En comentarios al autor indica: “(…) Entre 1960 y 1980 la voluntad
política de integración, principalmente de Guatemala y El Salvador, impulsó el
proceso a pesar del rezago de Honduras. Por su parte, la voluntad política de
Somoza hizo de Nicaragua uno de los países que más se benefició de la integración.
De
estar en último lugar de las exportaciones intrarregionales que compartía con
Honduras en 1960, pasó a ser, una década después, el principal exportador en
unas cinco o seis industrias. Actualmente incluso los gobiernos más renuentes de
participar en la integración quieren que se mantengan los mercados regionales
protegidos“.
[14] Esta tesis ha sido elaborada con mayor
detalle en Luis Guillermo Solis, “De la integracion renuente al activismo
fraterno: la política exterior de Costa Rica en Centroamérica, en Paz,
Integración y Desarrollo: Política Exterior de Costa Rica (1994-1998), San
José: AFOCOI, 1999
[15] BID/CEPAL, La integración
centroamericana: elementos para su reforma, Panamá: 1997. Estas cifras han
sido asumidas como válidas en diversos estudios preparados tanto por la
Secretaría General del SICA como por la Secretaría General de la SIECA para
los gobiernos del área. El monto, sin embargo, es engañoso por varias razones.
En primer lugar, está basado en estimaciones de lo que deberían pagar los Estados miembros, no lo que en realidad
desembolsan pues la gran mayoría de ellos no están al día en sus obligaciones.
En segundo lugar, el monto incluye las cuotas al PARLACEN y la Corte
Centroamericana de Justicia, órganos en los que no participan todos los
miembros del SICA. En todo caso, esto lo único que indica es la grave situación
en que se encuentra el SICA desde el punto de vista financiero, y lo vulnerable
que se vuelva a los vaivenes gubernamentales de los países centroamericanos
donde el rubro regional no es precisamente una prioridad presupuestaria.
[16] Conversaciones y entrevistas con el
Ing. Ernesto Leal , Secretario General del SICA, el Dr. Carlos Manuel Castillo
(qdDg), representante presidencial de Costa Rica en la Comisión BID/CEPAL, el
Lic. Carlos Ramiro Martínez, exVicecanciller de Guatemala y la Ministra
Consejera Patricia Solano, Subdirectora de Integración de la Cancillería de
Costa Rica.
[17] Declaración de Managua, Preámbulo.
[18] Entrevistas y conversaciones con el
Lic. Giovanni Castillo, exViceministro de Economía de Costa Rica, el Ing.
Humberto Pretti, empresario guatemalteco, el Lic. Haroldo Rodas Melgar,
Secretario General de la SIECA y el Dr. José Ramón Hernández Alcerro,
exEmbajador de Honduras ante las Naciones Unidas y la Casa Blanca.
[19] SIECA,
El proceso de integración económica centroamericana y el nuevo orden
económico internacional, Guatemala:SIECA, 1995. También Centro para el Estudio de las Relaciones Económicas
Internacionales (CREI), Política Comercial e Integración Económica en
Centroamérica, San José: FUNPADEM/PAR, 19897.
[20] Véase
a Edgar Chamorro, “La integración económica centroamericana en el escenario de
la mundialización: nuevas agendas para los nuevos desafíos”, en Sanahuja y
Sotillo, Op.cit, 1998, pp. 223-248.
[21] Victor
Bulmer-Thomas, “La unión aduanera: un imperativo para la integración regional
de América Central”, en Sanahuja y Sotillo, Op.cit., pp. 135; 136-137.
[22] No necesariamente, dicen algunos. Willy
Stevens, “El Proceso de San José”, en Política Exterior, vol. VII, # 61,
enero/febrero 1998, p. 151, afirma que con relación “(…) a si el Istmo
centroamericano, podría recuperar su peso político específico con vistas a
volver a ser un interlocutor interesante, no existen dudas al respecto…”
siempre y cuando se potencien cuatro factores que él denomina “capaces de
posibilitar un resurgimiento geopolítico de América Central”, a saber: una
política antidrogas; una revaloración de los factores ambientales; una
ampliación del mercado por medio de la integración económica y una cooperación
regional e intergubernamental más intensa en política exterior.
[23] Alfredo Guerra-Borges ha expresado algún
escepticismo con respecto a esta aproximación, ya que considera que la agenda
propuesta por la ALIDES es excesiva para Centroamérica. Más bien aboga por
distinguir claramente entre lo que puede ser un simple enunciado de principios,
de lo que es materia de integración y aquello en que sólo puede darse la
modernización. Véase La integración centroamericanana ante el reto de la
globalización, Managua: CRIES, 1998, pp.46-49.
[24] Stevens, Op. cit.
[25] Roberto Artavia, Cambiar para
Prosperar: Centroamérica ante el Nuevo Siglo, San José: INCAE, 1998
[26] “Alemán pide posponer cita”, en La
Nación, 30 de enero de 2000, p. 24 A
[27] Esta sección se preparó con la destacada
participación de la Ministra Consejera Patricia Solano, Subdirectora de
Integración del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de Costa Rica.
También con los materiales e insumos intelectuales aportados por la Secretaría
General del SICA. Para más detalles sobre el particular pueden consultarse
Ernesto Leal, “La reforma del Sistema de la Integración Centroamericana”, en
Nowalski y Acuña, Op.cit., 1998, pp. 19-34. Un análisis más amplio
se encuentra en PNUD, Estado de la Región …, Cap. XI, pp.307-326.
[28] Tanto las reformas del Parlamento como
las de la Corte proponían, entre otros aspectos, una adecuación de las
inmunidades y privilegios de sus miembros; la racionalización de los gastos y
de la estructura administrativa; el mejoramiento de la coordinación con los
demás Órganos e Instituciones del Sistema de Integración Centroamericana y la
reducción del número de diputados y de magistrados. En cuanto a las
instituciones regionales, la reforma contempla la creación de una Secretaría
General Unificada, conformada por una Secretaría General que se encargaría de
los asuntos políticos, jurídicos y de seguridad regional y por tres Direcciones
de Área: Económica, Social y Ambiental. Estas Direccciones agruparían a algunas instituciones
como departamentos, otras desaparecerían o se reubicarían dependiendo del tema
que traten. Asimismo, la Secretaría General tendría una Unidad de Cooperación
encargada de propiciar y facilitar la identificación de necesidades y áreas de
interés que puedan ser traducidas en proyectos regionales, así como de
sistematizar y analizar los temas de interés estratégico y los criterios de
prioridad. Serviría también para establecer un banco de proyectos
regionales y para dar seguimiento permanente
a los proyectos vigentes.
[29] Según la ALIDES, “(…) el desarrollo
sostenible es un proceso de cambio progresivo en la calidad de vida del ser
humano, que lo coloca como centro y sujeto primordial del desarrollo, por medio
del crecimiento económico con equidad social y la transformación de los métodos
de producción y de los patrones de consumo y que se sustenta en el equilibrio
ecológico y el soporte vital de la región. Este proceso implica el respeto a la
diversidad étnica y cultural regional, nacional y local, así como el
fortalecimiento y la plena participación ciudadana, en convivencia pacífica y
en armonía con la naturaleza, sin comprometer y garantizando la calidad de vida
de las generaciones futuras”.
[30] Véase Haroldo Rodas Melgar. “Integración
económica y relaciones comerciales en Centroamérica”, en Revista del
SELA, enero-marzo de 1997.
[31] Haroldo
Rodas Melgar. Op Cit. pag. 76.
[32] Juan Mario Vacchino. Las
negociaciones hemisféricas: interrogantes y opciones. Revista del SELA, enero-marzo de 1997.
[33] CEPAL, Hacia una trayectoria de
Integración Hemisférica para Centroamérica.
Comisión Económica para America Latina y el Caribe, Santiago de
Chile: 1995.
[34] Financial Times (2/11/92),
pg. 4 y United States International Trade Commission (1994), pg. 37.
[35] CEPAL, Hacia una Trayectoria de
Integración Hemisférica para Centroamérica,. pg. 8.
[36] Eduardo Lizano. Centroamérica y
el TLC de América del Norte. Integración
Latinoamericana, Buenos Aires: INTAL, octubre de 1994.
[37] Anabel González, El acceso de los países
centroamericanos al mercado de Estados Unidos: un análisis de las Iniciativas
de Paridad con el NAFTA y de otras opciones. Alajuela, Costa Rica: Instituto Centroamericano de
Administración de Empresas, 1997.
[38] IRELA, The wider European Union,
implications for biregional relations, Conference Report #3/96, Madrid:
1996. También Diez años del Proceso de San José: un balance de la
cooperaicón Unión Europea-América Central, Madrid: IRELA, 1994. Un
interesante enfoque se encuentra en José Angel Sotillo Lorenzo, “La Unión
Europea y la integración centroamericana: unas relaciones en revisión”, en Integración
y desarrollo en Centroamérica: más allá del comercio, Madrid: Los Libros de
la Catarata, 1998, pp. 258 y sgtes.
[39] Abelardo Morales (compilador). Unión
Europea-Centroamérica: cambio de escenarios. San José: FLACSO-Programa
Costa Rica-Unión Europea, 1996.
[40] Ibid, pg. 70.
[41] Ibid, pg. 123.
[42] Las propuestas mas actualizadas e
innovadoras sobre este particular se pueden encontrar Willy Stevens., Op.cit.,
Madrid, 1998.
[43] Arturo J. Cruz. “Estados Unidos y
Centroamerica: La era del comercio”, en Revista INCAE, San José, vol.
VII, # 2, 1995.
[44] Anabel Gonzalez, Op. cit., pp. 24-25.
[45] Luis Angel Rojo Duque, El Sistema
Monetario Europeo y el Futuro de la Cooperación en la CEE, Madrid:
Instituto de España/Espasa Calpe, 1989, p.111. No deseo descartar los méritos
de la unión monetaria en tanto “inductora” de integración. La feliz
experiencia europea fruto del “Informe Delors” es muestra evidente que es
posible construir los marcos de una integración regional a partir de
decisiones políticas que no necesariamente sean el resultado de un proceso
evolutivo. Este escenario, sin embargo, no pienso que sea posible de construir
en la Centroamérica del año 2020.
[46] Por “sociedad civil regionalmente
organizada” se entiende aquella conformada por instancias organizativas de los
movimientos sociales nacionales que se han articulado por medio de
asociaciones, federaciones, confederaciones, mancomunidades u otros órganos similares
de dimensión centroamericana. En este caso, las entidades de la empresa privada
se consideran también parte de la “sociedad civil”.
[47] Abelardo
Morales, Los inmigrantes laborales nicaragüenses en Costa Rica, San
José: FLACSO/Fundación Friedrich Ebert, 1999.
[48] Unión Europea,
Tratado de la Unión Europea, Título XIV, 130 A, B,C, D, Maastrich:
Editorial Civitas, 1992, pp.91-93.
[49] Alfredo
Guerra-Borges, “Integración centroamericana, avances y desconciertos”, en Aldea
Global, Caracas: Universidad de los Andes, 1999.