BORRADOR EN CONSULTA

 

CENTROAMERICA 2020:

LA INTEGRACION REGIONAL Y LOS DESAFIOS DE SUS RELACIONES EXTERNAS

 

Luis Guillermo Solís Rivera

Consultor

 

ESQUEMA DE TRABAJO PARA LA DISCUSION INTERNA UNICAMENTE

Antigua Guatemala, 7-9 julio 1999

 

 

 

INTRODUCCION

 

 

            Los años noventa han sido, para Centroamérica, los de la transición democrática y la normalización de las relaciones económicas, comerciales y políticas consigo misma y con el mundo.  Tras más de una década de violencia, la región fue capaz de establecer las condiciones para alcanzar la paz (Esquipulas II, 1987),  iniciar y concluir exitosamente procesos nacionales de cese de hostilidades, reconciliación y desarme (Nicaragua, 1988; Panama, 1990; El Salvador, 1992; Guatemala, 1996) y, por primera vez en su historia, contar en todos los países del área con gobiernos civiles sucesivos, electos en comicios libres, transparentes e internacionalmente supervisados[1]. 

 

            En el plano económico, comercial y financiero, Centroamérica también experimentó avances notables.  La región termina el siglo con un crecimiento del PIB regional promedio que, de no haber sido por los efectos devastadores del Huracán Mitch, habría superado el  5% anual por primera vez en más de cuatro décadas.  Los demás indicadores macroeconómicos lucen igualmente auspiciosos: la inflación está bajo control; los niveles de reservas garantizan la estabilidad financiera de la mayoría de los países; la balanza de pagos ha mejorado y las exportaciones e inversiones han aumentado aunque todavía el beneficio de estas últimas sigue siendo muy asimétrico en el Istmo y muy desigual al interior de los países que lo conforman.  Según fuentes calificadas, estas tendencias regionales podrían mantenerse una vez que se superen las fases más críticas de la recuperación post Mitch en Nicaragua y Honduras, ello siempre y cuando no se produzca un descalabro mayor en los mercados internacionales que, como se ha visto en los casos del Asia y la Federación de Rusia, tienen un impacto directo en las economías de América Latina[2].

 

 

 

            El Sistema de la Integración Centroamericana -SICA- también ha experimentado cambios positivos en los años noventa.  Reconstituído tras la suscripción del Protocolo de Tegucigalpa (1991), el SICA obtuvo un nuevo marco de referencia con la promulgación de la Alianza para el Desarrollo Sostenible –ALIDES- (Volcán Masaya, octubre 1994).  Este nuevo marco conceptual y programático fue complementado con la firma del Tratado de Integración Social  (San Salvador, 1995) y del Tratado de Seguridad Democrática (San Pedro Sula, 1995) y por medio del establecimiento de relaciones  regionales preferenciales con Canadá, Chile, Corea, Japón y México. 

 

En este mismo sentido, la región centroamericana estableció un acuerdo marco sin precedentes con los Estados Unidos, la Declaración Conjunta Centroamérica/USA           -CONCAUSA- (Miami, 1994) e inició un proceso de renovación de la agenda y mecanismos operativos del Diálogo de San José con la Unión Europea (Panamá/Nueva York, 1995; Florencia, 1996; Bruselas/La Haya, 1997).  La decisión de los Presidentes centroamericanos de avanzar hacia una reforma del SICA  adoptada en Guácimo (1994) y ratificada en Panamá (1997), constituyó el inicio de un proceso de profundización y perfeccionamiento de los mecanismos de integración regionales cuyo objetivo final será la constitución de la Unión Centroamericana (Managua, 1997).[3]

 

Este panorama, en apariencia tan positivo, no esta exento de grandes deficiencias y limitaciones.  Más aún, pareciera ser desmentido de manera contundente por la realidad en la región.

 

Lejos de haber mejorado, la situación de pobreza y exclusión social en Centroamérica después de terminados los conflictos armados continúa siendo dramática.  Más del 70% de los habitantes del Istmo viven por debajo de la línea de la pobreza; el analfabetismo regional prometido todavía supera el 50%, y los niveles de mortalidad infantil y maternal no han mejorado.  Cuatro de los siete países de la región (El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua) se encuentran entre los más pobres del Hemisferio según los datos del Informe de Desarrollo Humano de las Naciones Unidas, situación que explica los continuos flujos migratorios que desde la década de 1980 se han intensificado tanto hacia el norte (principalmente los Estados Unidos) como hacia el sur (Costa Rica).  Esta coyuntura se ha agudizado con la destrucción ocasionada por el Huracán Mitch en los dos países más pobres de Centroamérica[4].

 

Por su parte, si bien la transición desde regímenes autocráticos y militarizados hacia otros de democracia representativa y electoral ha concluído, Centroamérica aún esta lejos de lograr niveles aceptables de gobernabilidad democrática, basados en sistemas políticos cada vez más participativos y pluralistas[5].  Tanto el crimen organizado como la delincuencia común han aumentado a medida que la violencia se traslada de los campos de batalla a los escenarios domésticos, y la corrupción pública y privada se ha entronizado en casi todos los países como una de las características más perversas de la Centroamérica de la Posguerra Fría[6].

 

Desafortunadamente, esta situación se produce en momentos en que Centroamérica ha perdido visibilidad en la agenda internacional.  Pese al reciente resurgimiento de apoyo masivo para Honduras y Nicaragua debido a los destrozos ocasionados por Mitch , la región centroamericana en su conjunto y los países del área considerados de manera individual,  han experimentado niveles decrecientes y sostenidos de recursos provenientes de la cooperación internacional para el desarrollo, desde finales de la década de los años ochenta.  Esta tendencia no se revertirá en el futuro predecible y más bien podría agudizarse una vez que los principales países donantes deban enfrentar, como la harán una Unión Europea en expansión hacia el este o unos Estados Unidos todavía ensimismados en la ilusión óptica del síndrome del “trade, not aid”, los desafios de un nuevo milenio donde Africa y Asia, no Centroamérica, serán las regiones prioritarias para el mundo desarrollado[7].

 

En el ámbito comercial, los desafíos no han sido menos impresionantes.  Pese a que en la Cumbre de Guácimo de 1994 los mandatarios centroamericanos resolvieron que todas las negociaciones regionales en materia comercial serían emprendidas de manera conjunta, en la práctica esta decisión no se ha materializado sino de manera irregular y esporádica.  De hecho, el único caso en que Centroamérica ha negociado conjuntamente un tratado de libre comercio ha sido con la Republica Dominicana recién en 1998, cuya excepcionalidad demuestra las grandes dificultades enfrentadas, especialmente debido a las exigencias particulares que impusieron en la negociación algunos países del area[8]. 

 

Ello ha sido acompañado de una tendencia de emprender negociaciones comerciales bilaterales lo que ha impedido adoptar posiciones comunes en la materia. Por otra parte, prevalece una gran asimetría en lo relativo a las tarifas arancelarias y no arancelarias y barreras fito-sanitarias que evidencian la inexistencia de un verdadero mercado común en el área[9]. 

 

La renuencia de los gobiernos centroamericanos de concretar la reforma del SICA en los términos acordados en Panamá en 1997, por otra parte, subraya la existencia de debates inconclusos en torno al modelo de integración que el Istmo deberá desarrollar en el próximo siglo.  Esos debates no tienen que ver sólo con aspectos organizativos o de procedimiento (que parecieran ser los que más preocupan a las burocracias del SICA y a algunos tecnócratas que las asesoran), ni siquiera con los temas financieros e institucionales que sin duda constituyen una parte muy importante de la agenda de la reforma.  En realidad y principalmente se centran alrededor del tipo de integración y el grado de cesión de soberanía que los Estados están dispuestos a tolerar, en aras de la construcción de una comunidad regional capaz de competir exitosamente en un mundo de grandes bloques económicos y políticos.  Son adicionalmente debates que, por realizarse entre gobiernos, han dejado muy poco margen para una participación sustantiva de ese otro componente sin el cual ninguna integración efectiva es posible: la sociedad civil[10].  Es necesario por lo tanto, discutir a profundidad las juridiscciones que tanto los Estados como los intereses privados han de tener en los procesos de integración.

 

¿Cuál es el espacio con que cuenta Centroamérica en el mundo globalizado del siglo XXI?  ¿Cuáles son los principales desafios externos e internos que se perciben para una región cuyos mecanismos de integración económica y política todavía están lejos de haberse consolidado?  ¿Cómo definir parámetros que permitan establecer una agenda real para la reforma y consolidación del SICA, que sea adecuada tanto para los gobiernos como para las organizaciones de la sociedad civil?  ¿Cuáles son las oportunidades, conflictos, y los patrones de confluencia y separación entre el SICA y otros esquemas regionales?  ¿Cuáles son los modelos de integración más viables para la región? ¿Cómo garantizar que en el primer cuarto del próximo siglo, Centroamérica cuente con un mercado común e integrado de bienes y servicios, que forme parte de un área hemisférica de libre comercio ?  Esas son algunas de las preguntas que orientaran este documento.

 

 

1.                  Centroamérica: su espacio en el mundo globalizado.

 

Centroamérica, por sus características y vínculos geopolíticos, ha sido históricamente una región muy condicionada por los acontecimientos internacionales. Esta característica se ha visto enfatizada a medida que se amplían los mercados mundiales.  La globalización, que es signo distintivo de la última década del siglo XX y las primeras del XXI, representa en este sentido, la última fase de un largo proceso histórico iniciado en la Mesoamérica precolombina que se prolongó durante los años de la conquista y colonia española, de la competencia imperial entre las potencias europeas y de la dominación norteamericana. 

 

Históricamente Centroamérica se ha vinculado con el resto del mundo desde una posición de vulnerabilidad.  Esta situación de desventaja ha sido el resultado de múltiples factores entre los que sobresalen:

 

a.                   Fragmentación.  La región generalmente ha sido incapaz de presentar un frente común ante las amenazas y oportunidades externas.  El divisionismo, ya resultante de diferencias irreconciliables entre los Estados del área o bien inducido por fuerzas exógenas interesadas, ha sido un elemento predominante de la historia de Centroamérica[11].

 

b.                  Falta de democracia.  Centroamérica ha adolecido de una cultura política pluralista y democrática.  Dominada por dictaduras militares desde sus propios orígenes republicanos, la región ha sido víctima de un autoritarismo feroz que ha inhibido el desarrollo de instituciones civiles, fuertes y eficientes, capaces de apoyar a los gobiernos en su esfuerzo por desarrollar políticas exteriores relativamente autónomas y modernas[12].

 

c.                   Miseria.  Los índices de pobreza y exclusión social que han caracterizado a Centroamérica no sólo explican la falta de desarrollo de la región y sus altos niveles de violencia.  También han significado la inexistencia de políticas sociales empezando por la prestación de servicios básicos  (educación, sanidad, vivienda) que permita a las poblaciones incorporarse a las tareas productivas como mano de obra calificada. 

 

Estas condiciones han empezado a cambiar, y existen hoy posibilidades reales de lograr una modificación de los términos de inserción de Centroamérica en  el mundo.  Por una parte la región experimenta un generalizado clima de normalización democrática que facilita la evolución progresiva de los sistemas políticos hacia esquemas más participativos e incluyentes.  Por la otra, el fin de la Guerra Fría ha inaugurado una fase nueva de relaciones entre Centroamérica y la Comunidad Internacional.  Especial mención amerita, en este sentido, el nuevo esquema de relaciones con los Estados Unidos, la potencia hegemónica en el área.  También es fundamental, a este respecto, la configuración del orden subregional, donde Centroamérica podría construir alianzas sin precedentes con otros bloques tales como el CARICOM o el G-3.  La creación de la Asociación de Estados del Caribe (AEC) en 1995 es quizá el signo más novedoso de esta tendencia.

 

Aún así, objetivamente Centroamérica significará poco para el resto mundo en el siglo XXI.  La atención primordial del mundo desarrollado se ha desplazado a los críticos escenarios de Africa o del Este europeo, y en términos comerciales y financieros los mercados asiáticos o del Cono Sur parecieran ofrecer oportunidades mucho más atractivas que las disponibles en las pequeñas economías del Istmo.  La Declaración de Rio de Janeiro suscrita en el marco de la Cumbre América Latina-Unión Europea-Caribe el 29 de junio de 1999, revela con toda claridad la baja prioridad del Istmo Centroamericano en el conjunto hemisférico, particularmente con relación al Grupo de Rio.

 

Existen sin embargo, algunos factores que podrían propiciar una mayor visibilidad de Centroamérica en el mundo.  Ello podría ocurrir especialmente si en los próximos años se produce una efectiva integración de Centroamérica con los demás países de la Cuenca del Caribe.  El primero de los factores es geográfico.  Centroamérica posee una posición privilegiada en el centro de Hemisferio, lo que le podría otorgar ventajas insospechadas en materia de telecomunicaciones y venta de servicios a los demás bloques económicos. 

 

 

El segundo factor es ecológico: la enorme riqueza de Centroamérica y el desproporcionado porcentaje de biodiversidad que posee con relación a su pequeñez territorial, constituye un activo de la mayor importancia que bien podría depararle a la región grandes beneficios tanto por su valor turístico como comercial y famacéutico.

 

2.                  Principales amenazas y desafíos.

           

2.1              Externos.

 

a.                   Acceso a mercados: dos amenazas en este sentido, el proteccionismo y el no reconocimiento de la asimetría de las economías de menor desarrollo relativo.

b.                  Crimen organizado: al menos cinco categorías: narcoactividad, tráfico de armas, contrabandos, secuestros y tráfico de personas.   Tiene una segunda dimensión: la posibilidad de que la lucha contra estos delitos genere nuevos patrones de intervencionismo militar de los EEUU.

c.                   Depredación ambiental y contaminación: saqueo de recursos naturales (madera, pesca, minería); amenazas por transporte de material de alto riesgo.

d.                  Inestabilidad financiera: no se puede controlar desde Centroamérica.  Ya se han visto los efectos (Rusia, Asia, Brasil, México)

e.                   Inversiones: capitales son muy sensibles a las conyunturas críticas.  Competencia de mercados más atractivos (México con el NAFTA).

 

2.2              Internos.

 

a.                   Pobreza y exclusión: aumenta sin que haya más inversión social.

b.                  Ingobernabilidad: apatía ciudadana; ausencia de espacios de participación; violencia y aumento del crimen común; baja representatividad de los partidos políticos.

c.                   Medio ambiente: predominio modelo de desarrollo no sostenible.

d.                  Inestabilidad económica (factores macroeconómicos, deuda).

e.                   Modernización productiva y comercial.

f.                    Corrupción: como factor que amerita una atención particular y diferenciada que incide en la ingobernabilidad de manera importante.  Pública y privada.

g.                   Modernización del Estado: descentralización y desconcentración.

h.                   Migraciones: tanto intra como extra regionales.

 

3.                  Parámetros para la agenda “real” de la integración.

 

3.1              La integración no es una opción, es imprescindible para Centroamérica.

 

3.2              La agenda hay que abordarla en diversas dimensiones simultáneas.

 

a.                   Dimensión burocrática/institucional: adaptación a las nuevas condiciones regionales e internacionales y a las demandas de ALIDES.

b.                  Dimensión financiera: asumir los costos de la integración.  Es indispensable que los Estados definan un mecanismo que garantice el pago puntual y suficiente de las cuotas nacionales a las entidades del SICA.

c.                   Dimensión política: definir para qué y qué tipo de integración.  Ello implica particularmente, determinar hasta dónde los Estados miembros están dispuestos a concederle a la institucionalidad poderes supranacionales.  Es una tension natural pero que todavía no está resuelta ni siquiera en su base.

d.                  Dimensión económica y comercial: avanzar en los acuerdos y perfeccionar el mercado común.

 

3.3              Definición de los temas de la agenda de integración regional que pueden ampliar los márgenes de Centroamérica ante la Comunidad Internacional..

 

a.                   Temas “estratégicos”:  seguridad pública (lucha contra el crimen organizado); administración de justicia y transparencia; desarrollo social (armonización de políticas públicas en salud, educación y vivienda); medio ambiente (Corredor Biológico Mesomericano, biodiversidad, reforestación); desarrollo local; reforma del Estado (administración tributaria y control fiscal, descentralización, desconcentración); desarme (control de armas convencionales         -pequeñas armas en manos de civiles-, limitación expresa de las FFAA  en la compra de nuevo equipo de alta tecnología)  y desminado.

 

b.                  Principios y valores permanentes:  la inserción de Centroamérica debe de darse a partir de ciertos valores y principios derivados de la experiencia de la region en la Posguerra Fría.  Estos valores están recogidos en la ALIDES, pero también en las declaraciones de los gobiernos desde el Plan de Esquipulas:  democracia; respeto a todos los Derechos Humanos; preeminencia de las instituciones civiles y del Estado de Derecho; desarrollo sostenible).

 

 

 

 

 

3.4              La cooperación internacional: su papel como inductora de integración.

 

a.                   La experiencia de Mitch ha demostrado que la cooperación hacia Centroamérica no puede ser “neutral”.

b.                  El condicionamiento de la ayuda, si bien ya no puede tener la carga ideológica de otras épocas, si debe ser un valor expreso que permita que se eviten los errores del pasado, en particular en el destino de los recursos.

c.                   Los criterios que podrían utilizarse deben estar en consonancia con los principios y valores definidos por los propios Estados centroamericanos (véase 3.3. supra).

 

4.                  La reforma del SICA.

 

4.1              Obstáculos para la reforma.

4.2              Condicionantes principales.

4.3              Tres opciones para la reforma del SICA.

 

5.                  El SICA y los otros bloques regionales y subregionales.

 

5.1              La integración centroamericana “se queda corta” si no se enlaza con otros bloques.

5.2              Hay a este respecto tres aspectos que no pueden desvincularse:

 

a.                   Las relaciones con la potencia hegemónica.

b.                  La posibilidad de construir una zona de libre comercio hemisférica.

c.                   La potencialidad de construir alianzas extra-hemisféricas.

5.3              Los casos.

 

a.                   El ALCA.

b.                  El TLCAN.

c.                   MERCOSUR.

d.                  CARICOM.

e.                   Comunidad Andina.

f.                    Unión Europea.

g.                   APEC.

h.                   La relación preferencial con los EEUU (como actor separado del NAFTA).

 

6.      Modelos más viables para la integración.

 

6.1              Centroamérica no puede tener sino una integración abierta. 

6.2              No pueden descartarse más de cuatro décadas de experiencia propia.  El modelo debe poseer un alto contenido de especificidad.  Centroamérica puede aprender de Europa, pero no puede replicarla.

6.3              La integración económica tiene que seguir siendo la base del proceso.

6.4              Los Estados no pueden ser sustituídos como los agentes conductores principales del proceso de integración,.  Hay que fortalecerlos pero…

6.5              No habrá integración real sin una mayor presencia de la sociedad civil incluída la empresa privada.

6.6              Impacto de la integración en los procesos de desarrollo regional. Dos aproximaciones: los costos de oportunidad y los costos de la “no” integración.

 

7.      Escenarios posibles para la inserción de Centroamérica en el mundo.

 

7.1              El estancamiento.  Se mantienen a grandes rasgos las tendencias actuales.  El SICA es reformado sólo de manera simbólica y el mercado común no experimenta cambios fundamentales. Las instituciones regionales permanecen marginales y débiles, desfinanciadas y con márgenes mínimos de capacidad supranacional.  Las agendas nacionales continúan siendo superlativas con relación a las prioridades de la región.  No hay transformación post-Mitch y Centroamérica pierde la última oportunidad en los próximos 50 años de contar con suficientes recursos de la cooperación internacional para emprender un proceso real de desarrollo sostenible.  Ante un Hemisferio cada vez más integrado por el ALCA, y superada por el dinamismo de otros bloques subregionales, Centroamérica pierde visibilidad y se ve obligada a aceptar un “Anschluss” económico con los EEUU que en el mejor de los casos sería parte de un NAFTA-ampliado.  Pocos vínculos con el CARICOM y relación de amor-odio con México y el resto del G-3.  En el fondo, hay un retroceso que afecta a los países individualmente considerados cuyas economías crecen (3-5% anual) pero son incapaces de mantener niveles adecuados de inversión social.

 

7.2              La integración estratégica.  Centroamérica aprovecha durante los próximos diez años sus ventajas comparativas y evoluciona en los siguientes 25 años siguiendo un tipo de “modelo asiático” que le permite aumentar cada vez más el input del sector servicios con ponderaciones crecientes de inversiones en alta tecnología.  Los factores geopolíticos se aprovechan al máximo (éxito absoluto de los “clusters” de INCAE), y la región se convierte en una “visagra” económica y de comunicación entre la zona EURO y la zona Yen y entre el NAFTA y el MERCOSUR.  La normalidad política permite que se profundice la democracia y que los gobiernos puedan aprovechar los recursos provenientes de la nueva prosperidad económica para aumentar las inversiones en salud y educación.  El SICA juega un papel más bien instrumental en apoyo a los esquemas de integración “selectiva” (basada en algunos sectores estratégicos únicamente), y por lo tanto los avances en el plano de la unión política son muy limitados.  Diálogo intenso con el CARICOM y relación preferencial con los EEUU en el marco del NAFTA siguiendo un modelo de mayor estabilidad e institucionalización que permite superar los ciclos históricos de “intervención y olvido”. 

 

7.3              El Estado-Región[13].  Las condiciones anteriores se producen en el marco de un reordenamiento geopolítico de la Cuenca del Caribe.  La fragmentación de los procesos de toma de decisiones en los países dominantes (México, los EEUU y Venezuela) y el ascenso de las regionalidades al interior de estos, hace que los viejos entendimientos nacionales pierdan cada vez más fuerza.  Miami, Houston, Monterrey superan en peso económico específico a Washington, México D.F., Caracas y se convierten en los nuevos interlocutores políticos. 

 

7.4              Los “no escenarios”.

 

a.                   Profunda ingobernabilidad que culmina en una etapa de crisis político militar de dimensión regional parecida a la experimentada en los años ochenta.

b.                  Integración centroamericana plena, política y económica, siguiendo un modelo europeo.

c.                   Asociación estratégica con el MERCOSUR como parte de un esquema de “enfrentamiento” comercial y económico con los EEUU o el NAFTA.

d.                  Ascenso de la sociedad civil y evolución hacia sistemas políticos que propendan hacia un parlamentarismo incipiente.  Sólo puede haber integración fuerte con Estados fuertes (capaces de formular y ejecutar políticas, incluídas las de integración).

e.                   Abandono de la preeminencia de los EEUU como potencia hegemónica.  La hegemonía se transforma pero no desaparece.