Bases para la reflexión y
propuestas de acción[1]
Taller sobre
Migración y Desarrollo Regional
“Centro América 2020”
San Salvador,
El Salvador
5-6 de julio de 1999
Bases para la reflexión y
propuestas de acción[1]
Taller sobre
Migración y Desarrollo Regional
“Centro América 2020”
San Salvador,
El Salvador
5-6 de julio de 1999
I.
ASPECTOS MAS RELEVANTES DE LA SITUACION MIGRATORIA EN CENTRO AMERICA
Una Visión Sintética
Las altas tasas
de crecimiento demográfico, la falta de dinamismo de las economías nacionales (primario
exportadoras),
las condiciones de pobreza de amplios segmentos sociales, las crecientes necesidades
laborales y la concentración urbana de la industrialización sustitutiva de
importaciones de los años 60s, explican en gran medida los flujos migratorios nacionales e
internacionales en la centroamérica de mediados de Siglo.
Sumado a lo
anterior, la convulsa situación política y militar en algunos países
centroamericanos en las décadas de los 70s y 80s, junto a una expansión de la
ocupación informal,
tanto urbana como rural, así como el aumento en las disparidades socio-económicas
entre los países dentro y fuera de la región, dan lugar a una
intensificación de los flujos de migración internacional en y desde centroamérica durante las últimas
tres décadas.
La progresiva
supresión de los conflictos político-militares en países de la región dio lugar
a un renovado interés por alcanzar la integración económica, social, cultural y
política de centroamérica.
La celebración de la Conferencia Regional sobre Paz y Desarrollo celebrada en
Honduras en 1994 y el
resultante “Protocolo de Tegucigalpa”, firmado por los Presidentes
centroamericanos, instituyó el Sistema de Integración Centroamericana (SICA),
con el objetivo de hacer de centroamerica una región de paz, libertad,
democracia y desarrollo, partiendo del principio fundamental de respetar,
tutelar y promover los derechos humanos de todos los centroamericanos.
A partir de noviembre de 1998, los efectos del Huracán Mitch en
centroamérica profundizaron en todos los
niveles los factores que explican y determinan los movimientos migratorios,
acentuando las brechas del desarrollo económico y social entre los países y
regiones, agravando los riesgos de las poblaciones más vulnerables, a lo que se
agrega ahora, la incapacidad de los ecosistemas de las zonas afectadas para
retener población y reactivar las fuentes de empleo.
El Huracán Mitch sucede en un momento de la historia de centroamérica
en que los países estaban transitando etapas de reconstrucción y consolidación
de sus procesos democráticos, luego de haber concluido un largo camino de
enfrentamientos. Incluso como consecuencia del restablecimiento de la paz, algunos de los países afectados tenían presente el desafío de
lograr la reinserción productiva y el acceso a la tierra de las poblaciones
desarraigadas.
De esta manera, la
cuestión migratoria actualmente forma parte ineludible del escenario
centroamericano y permanece estrechamente ligada a sus posibilidades de transformación
y desarrollo.
A continuación, las
principales características de la situación migratoria centroamericana en las últimas
tres décadas:
Centroamérica constituye un caso peculiar ya que en el pasado reciente,
los movimientos migratorios se incrementaron y complicaron dramáticamente por efecto de la combinación de factores
económicos y sociopolíticos.
A los flujos migratorios laborales, históricamente presentes entre los países de la región y
particularmente entre zonas transfronterizas, se agregaron en las últimas
décadas dos movimientos novedosos, que no son independientes y que más bien se
combinan y superponen: los movimientos
forzados de amplios sectores de la población, producto de los conflictos
bélicos y de condiciones políticas que ponían en riesgo la vida de las personas
y un aumento marcado de la emigración hacia
fuera de la región.
Los movimientos forzados de población causados por los
conflictos armados en la región, permanecieron hasta
inicios de la década actual y fueron disminuyendo con la implementación de los
acuerdos de paz en Nicaragua (1990), El Salvador(1992) y Guatemala (1996). La
población refugiada y desplazada adquirió una magnitud impresionante durante la
década de los 80´s, estimándose que alrededor de dos millones de personas
tuvieron que abandonar sus hogares y lugares de residencia. Los esfuerzos para
lograr la paz en Centroamérica se consolidaron a partir de los Acuerdos de
Esquipulas, firmados por los Presidentes en agosto de 1987. La paz y el
fortalecimiento de los procesos
democráticos implicaron un importante retorno de población desplazada y de
refugiados a sus países de origen. Actualmente restan muy pocas personas en
calidad de refugiados en la región.
El actual patrón migratorio extraregional, que constituye una de las
características más relevantes de la problemática
migratoria centroamericana, también se consolida durante la década de los
‘80. La pérdida de población como
consecuencia de la emigración hacia el norte, mayoritariamente hacia los
Estados Unidos y en menor medida a México y Canadá, se fue incrementando al punto que a inicios de los
90´s superó el millón de personas, cifra que representó el 4,5% de la población
total centroamericana. El Salvador es el país que posee el mayor ritmo
expulsor, explicando el 40% del total emigratorio regional.
El
proceso de migración extraregional convierte a Centroamérica en una región que
en los últimos treinta años ha experimentado drásticamente la pérdida de su
población.
Como contrapartida al proceso señalado, la migración intraregional
disminuye. Entre 1970 y 1990, los centroamericanos que residían en otro país de
la misma región pasan del 50% al 7.5%, respectivamente.
La inestabilidad migratoria de la población centroamericana en los
países de destino, por las características de irregularidad de sus flujos
migratorios, es un problema fundamental de la realidad migratoria regional,
entre otros factores, por sus consecuencias desde el punto de vista de
marginación social, derechos humanos y las cada vez más difundidas actitudes de
discriminación y xenofobia.
El problema de la migración
indocumentada es un tema sensible de la relación migratoria entre los países de
origen y de destino de los flujos
migratorios regionales, especialmente con los
Estados Unidos. Este tema cobra
mayor relevancia en el contexto del Huracán Mitch.
El incremento de las restricciones para el ingreso en los países de
destino y tránsito, especialmente en ese país, tiene y tendrá impacto en la
migración indocumentada y en el desarrollo de mecanismos irregulares para
evadir los controles. En 1996, Estados Unidos sancionó una nueva legislación
migratoria, la “Ley de Reforma y Responsabilidad del Inmigrante” (IIRIRA), que
implicó cambios de procedimientos,
fundamentalmente con relación a la inmigración irregular.
Sin embargo, también es importante destacar la adopción en 1997 de la
“Ley de Ajuste Nicaragüense y Alivio Centroamericano” (NACARA), cuyo objetivo
fue otorgar ciertos beneficios migratorios a los migrantes provenientes de
Nicaragua, Cuba y originarios de la ex URSS. Las organizaciones de migrantes
estiman que alrededor de 70.000 nicaragüenses podrán ser objeto de los beneficios que otorga NACARA.
A
fines del 1998, la Ley NACARA se extendió
a los ciudadanos de origen salvadoreño, pero con requisitos adicionales.
Se espera que esta Ley contribuya a aliviar la
situación migratoria de una parte de la población centroamericana, afectada
injustamente por la reforma de la legislación migratoria de 1996. Una vez que
haya finalizado su implementación, en marzo del año 2000, podrán evaluarse sus
impactos reales.
En
Costa Rica, la reciente sanción de un régimen para regularizar la situación
migratoria de la población centroamericana que reside de manera irregular,
principalmente de origen nicaragüense, permitirá, una vez finalizada su
implementación, una aproximación más realista al fenómeno de la migración
irregular en dicho país.
3. El retorno
forzado desde Estados Unidos y México
Las deportaciones de ciudadanos centroamericanos es otro de los temas
sensibles de la realidad migratoria regional. El número de los deportados desde
Estados Unidos aumentó durante la presente década y la reciente legislación
migratoria adoptada en este país tendrá seguramente un impacto en este tema. La necesidad de definir políticas de
reinserción de este nuevo grupo de desarraigados y acciones para atender las
situaciones de emergencia social que plantea su retorno, es una nueva e
importante preocupación en los países de la región.
Durante el presente año, las deportaciones desde los Estados Unidos han
continuado (excepto durante el periodo de suspensión como consecuencia del
Huracán). Las deportaciones desde México adquieren también un volumen
importante y Guatemala tiene en este sentido
una situación especial debido a su ubicación geográfica. Se ha convertido en un
país de tránsito, destino, emisión y devolución de migrantes en situación
irregular.
La
extensión de su frontera con México
complica el control y la resolución de problemas que trae aparejada la
deportación terrestre desde ese país, no sólo de guatemaltecos, sino
también de nacionales de otros
países centroamericanos,
latinoamericanos y asiáticos. La
deportación de migrantes no centroamericanos o latinoamericanos plantea la
necesidad de definir acciones regionales para garantizar un retorno digno y
seguro a sus países de origen y el pleno respeto de sus derechos.
Una de las
características tal vez más nefastas de la situación migratoria regional es la
proliferación de organizaciones y personas que trafican con las necesidades de
los migrantes. Estas prácticas, además de poner en riesgo la vida de las
personas, atentan contra sus derechos humanos más elementales. Los mecanismos
que se utilizan son complejos y se han identificado diversas modalidades y
tipos de organizaciones: redes internacionales, locales de apoyo y “coyotes” o “polleros”
independientes.
Por otra parte, el tráfico de migrantes extraregionales, principalmente
de origen sudamericano y asiático, es una nueva realidad de la región. Su número es difícil de
cuantificar porque se desarrolla con metodologías mucho más sofisticadas.
El tráfico de migrantes sin duda se incrementará como una de las
consecuencias del impacto del Huracán Mitch y las cada vez más
restrictivas condiciones en los países
de destino.
Uno de los impactos más significativos de la emigración sobre los
países expulsores de Centroamérica es
el que tiene actualmente el envío de las remesas y los ahorros de los
migrantes.
Los montos de las remesas aumentaron significativamente en todos los
países mencionados, junto con el aumento paralelo de los migrantes hacia fuera
de la región.
En el último año totalizaron 1.672,7 millones de dólares, de los cuales
1.086,6 corresponden a El Salvador (que contribuye con el 65% del total
regional), 362,7 a Guatemala, 128,4 a Honduras y 95 a Nicaragua. El peso que representan las remesas en los
diferentes agregados económicos de los países, especialmente en el Salvador,
son impactantes. Otra de sus
dimensiones significativas es el impacto que tienen en los ingresos familiares y en la superación de la pobreza.
En síntesis, la emigración de uno o más miembros de la familia
contribuye a reducir las carencias mediante el aporte que hacen los migrantes a
sus parientes que permanecen en sus lugares de origen. Si no se hubiera
producido el envío de remesas la incidencia de la pobreza y la indigencia,
sobre todo en áreas rurales, aumentaría en estos países.
Un
problema que enfrentan los migrantes es el alto costo de las transferencias (en
algunos casos llegan hasta un 20% de la cantidad transferida); la reducción de sus costos, combinada con
nuevas estrategias para alentar el uso productivo de las mismas, puede ser una
manera de contribución complementaria al proceso de desarrollo local y
comunitario. En los países más dependientes del envío de remesas, aún no se han
podido articular políticas y programas para una canalización productiva de las
mismas.
Los países de la región no cuentan con un sistema integral en materia
migratoria que permita responder a la necesidad de acompañar desde esta
dimensión el proceso de transformación regional, incluyendo los desafíos que el
tema tiene para su incorporación en las estrategias de integración. Los países de
la región, a pesar de los avances efectuados, carecen de marcos legislativos
adecuados a la nueva realidad migratoria, de políticas
migratorias acordes con la nueva realidad regional, así como de información contextual, además enfrentan problemas administrativos para una gestión
eficaz en materia migratoria.
Ø
Las políticas y la normativa migratoria: la actual situación demuestra que los países y la región
en su conjunto, deberán avanzar de
manera significativa para disponer de políticas, legislación y procedimientos armonizados.
La realidad migratoria regional
requiere superar el tradicional enfoque basado sólo en el control y la adopción
de políticas y estrategias desde una perspectiva unilateral, para pasar a un
marco de políticas y procedimientos consensuados.
Ø
La gestión y la administración migratoria: los países de la
región no cuentan con modernas estructuras para una administración eficiente y
transparente de los fenómenos migratorios. Incluso, algunos organismos de
aplicación carecen de las facilidades mínimas, tanto presupuestarias como de
infraestructura y la situación es grave
en muchas áreas de frontera. Este tema, ligado también a la transformación de
la cultura de la gestión del Estado, ha sido en general postergado a pesar de
la significación que el mismo tiene en la región y en la relación entre sus
países.
Ø
La información migratoria: existen en la región graves carencias de información para investigar
el fenómeno migratorio y para fundamentar políticas y programas realistas. Más
allá de los Censos de Población, las limitaciones que presentan los registros
continuos de movimientos internacionales (la mayoría de los países no ha
logrado por ejemplo sistematizar la información de
todos los pasos de frontera, ni reconocer la importancia de los mismos más allá
de su finalidad de control administrativo). La ausencia de la variable migratoria en las Encuestas de
Hogares, representan una situación que dificulta el conocimiento del fenómeno.
Los métodos y fuentes tradicionales, además, presentan serias dificultades para
medir la magnitud real, características, causas e implicancias de estos
movimientos, máxime en situaciones como las provocadas por el Mitch.
Los aspectos de la situación migratoria regional señalados precedentemente
no son exhaustivos. Sólo a grandes
rasgos y a modo de síntesis representan
los aspectos más destacados de la realidad en lo “estrictamente
migratorio”, realidad que indudablemente reconoce especificidades por países,
cuyo tratamiento no fue objetivo de este documento.
En las últimas
décadas se evidencia, junto a la asignación de una importancia política
creciente, avances incipientes en la consolidación de un enfoque regional y
bilateral para el tratamiento de las cuestiones migratorias. Estos
avances se refieren fundamentalmente a acuerdos parciales sobre la facilitación
de la circulación de personas, regulación de mano de obra y desarrollo de
instancias regionales de coordinación.
Las Cumbres Presidenciales iniciadas en Esquipulas, la creación de la
Organización Centroamericana de Directores de Migración[2] (OCAM) en 1990, el establecimiento del CA4
entre El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua, la puesta en marcha del
Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) y su Secretaría General, la Conferencia Regional sobre
Migración o Proceso Puebla[3]
iniciada en 1996 y más recientemente la II Reunión del Grupo Consultivo realizada en
Estocolmo, Suecia, son importantes iniciativas que han reflexionado y llegado a
conclusiones, recomendaciones, orientaciones y decisiones en materia migratoria
regional, incluyendo una serie de acuerdos para resolver los problemas de los
refugiados y desplazados.
De las anteriores iniciativas, el Proceso Puebla
representa indudablemente un camino innovador para enfrentar los problemas
migratorios de la región y su consolidación como foro multilateral, el cual es y será altamente beneficioso para todos los países que
lo integran y para la región en su
conjunto, ya que por primera vez conforma un marco de
diálogo multilateral sobre los temas migratorios en el que participan países de
origen, tránsito y destino que comparten desde distintas perspectivas, una
problemática común.
El Plan de Acción del Proceso Puebla prioriza los siguientes temas para la acción regional: políticas migratorias, vinculación
entre desarrollo y migración, tráfico ilegal de migrantes, cooperación internacional para el retorno de
migrantes extraregionales, derechos humanos y cooperación técnica.
La IV Conferencia Regional sobre Migración se realizó en El Salvador en enero
de 1999, con posterioridad al Huracán Mitch. En
dicha reunión los países analizaron el
impacto de la situación creada por el Huracán en materia migratoria y
coincidieron en que el Proceso Puebla es el marco idóneo para atender los
aspectos migratorios derivados de este desastre natural, además sostuvieron la
importancia de aplicar una visión integral, con énfasis en el vínculo entre
migración y desarrollo.
Sin lugar a dudas, el desafío fundamental que enfrentan los países
centroamericanos para que su población pueda ejercitar libremente el derecho de
no migrar, particularmente después de Mitch, es consolidar un proceso de
transformación y desarrollo sostenible que avance hacia la modernización, la
equidad social, la afirmación de la
democracia y el respeto por los derechos humanos.
Impulsar este proceso requiere esfuerzos decididos, integrales y
persistentes por parte de los Gobiernos, de la sociedad civil y de la comunidad
internacional y serán las respuestas que se logren articular para avanzar en
ese sentido, las que convertirán a las migraciones internacionales en un
fenómeno más ordenado y predecible en centroamérica.
Avanzar hacia la gobernabilidad de las migraciones es también un desafío
de la región, supone comenzar a resolver la problemática del desarrollo y de la
equidad, desde un enfoque regional y con el imperativo de la sostenibilidad. Es claro qué hacer frente a las causas básicas y estructurales de la
migración, especialmente las relacionadas con la pobreza, pero también hay
conciencia de que es una tarea difícil y de largo plazo.
Mientras tanto, paralelamente a los avances en el desarrollo sostenible de las áreas y grupos poblacionales afectados, es
necesario adoptar una serie de medidas en materia migratoria que apunten a la
prevención, así como a sentar las bases de la transformación del enfoque y la
gestión en este campo, tanto en los países como en la región en su conjunto.
Asimismo, es
importante tener presente que en este escenario regional el camino más adecuado
para resolver los problemas migratorios serán las acciones concertadas entre
los países de origen, tránsito y destino de la migración. Todos ellos, desde
distintas perspectivas comparten la misma problemática.
DESAFIOS
1. Conocer el impacto
del Huracán Mitch en materia migratoria para el diseño de políticas realistas
El primer
interrogante general que surge es si la agudización de los problemas críticos
de la región por efecto del Huracán, que se suman a las condiciones
estructurales que históricamente provocan las migraciones, tendrá consecuencia
en los flujos migratorios regionales. La información actualmente disponible
permite sólo aproximaciones muy indirectas a esta interrogante.
A petición de la IV
Conferencia Regional sobre Migración, la OIM ha elaborado un proyecto destinado a evaluar el impacto y
las consecuencias del Huracán Mitch sobre los movimientos migratorios de la
población centroamericana. El proyecto también propone investigar las expectativas
migratorias de la población de los países afectados, en el marco de las
políticas de reinserción sostenible en los países de origen y de las políticas
migratorias en los países tradicionalmente receptores.
En la elaboración
del proyecto se ha realizado un importante esfuerzo para diseñar una estrategia
metodológica y los mecanismos operativos que permitan abordar las diversas y
complejas dimensiones asociadas con las consecuencias migratorias del Huracán.
Un efecto indirecto, pero deseado, es el fortalecimiento de la capacidad de las
oficinas nacionales productoras de datos sobre migraciones.
2. Implementación de
algunas acciones preventivas
Ø Implementar políticas y programas de reasentamiento y
reinserción productiva con la participación
de la población afectada y garantizar la prestación y acceso a los
servicios sociales básicos, como una estrategia que, entre otras, contribuya en
el corto plazo a reducir la presión migratoria de las áreas y poblaciones más
vulnerables.
Ø Incorporar la dimensión migratoria en los proyectos de
reconstrucción y desarrollo que elaboren los diferentes organismos de la
comunidad internacional, prestando especial consideración a las cuestiones de
género y medio ambiente, asociadas a esta problemática.
Ø Consolidar un diálogo abierto entre los países de origen,
tránsito y destino de la migración regional, con la finalidad de avanzar en el
diseño de soluciones relacionadas con la inestabilidad migratoria de la población centroamericana en los países de
destino, así como con el problema de las deportaciones y con el impacto de las
nuevas disposiciones en materia migratoria.
Ø Implementar una campaña de información destinada a
combatir el tráfico de migrantes, informando a la población los riesgos de
utilizar esta práctica, especialmente en mujeres y niños, y brindar información
sobre los requisitos y beneficios de la migración regular.
Ø Reforzar las actividades destinadas a la asistencia y a
la reinserción de la población centroamericana que retorna.
Ø Establecer mecanismos adecuados para el retorno de los
migrantes extrarregionales en situación irregular a sus países de origen.
Ø Agilizar en los principales países de destino de la
migración centroamericana, las tramitaciones pendientes relacionadas con la
reunificación familiar.
Ø Diseñar, con la participación de los beneficiarios de las
remesas, proyectos para una canalización productiva de las mismas,
principalmente en las áreas rurales.
Ø Definir programas binacionales de carácter socio-laboral
en las áreas fronterizas más significativas desde el punto de vista migratorio
en la región.
3. Implementación
de un Sistema Integral en Materia Migratoria
La región se
enfrenta al desafío de la gobernabilidad de las migraciones. Las respuestas a
los nuevos requerimientos derivados del Huracán, como los que en materia
migratoria planteará el proceso de reconstrucción, transformación e integración de la región, imponen la
necesidad no sólo de un nuevo enfoque para el tratamiento de las cuestiones
migratorias, sino también, una redefinición de la gestión y la administración
migratoria.
Las áreas o ejes de
esta acción deben estar dirigidas a:
Ø Adecuar la normativa migratoria nacional y regional y
avanzar en el proceso de su armonización. Por su misma naturaleza, la migración
es un proceso entre países con dimensiones globales de creciente importancia,
por lo cual, requiere de un marco regional armonizado para permitir una acción
coherente a nivel nacional, bilateral y regional.
Ø Modernización de los servicios migratorios para generar
un cambio en la administración y la gestión
Ø Mejoramiento de la infraestructura migratoria,
especialmente de los puestos fronterizos. En muchos casos este tema podría
vincularse con los proyectos de modernización de la infraestructura aduanera.
Ø Definir nuevas formas operativas que faciliten el
tránsito de las personas, es decir, avanzar en la simplificación de los
requisitos y mecanismos de control y
modernizar los instrumentos de control.
Evaluar la posibilidad de iniciar experiencias sobre “Control Unificado
de Fronteras” o “ Centros Nacionales de Atención de Fronteras”.
Ø Diseñar e implementar un Sistema de Información
Migratoria que permita disponer de información adecuada y oportuna sobre los
fenómenos migratorios, aspecto fundamental
para el conocimiento de la realidad sobre la cual se pretende operar.
Ø Capacitación permanente de los funcionarios que trabajan
en los organismos gubernamentales vinculados a la cuestión migratoria, como una
condición fundamental para mejorar la atención y los servicios a los migrantes.
Los temas señalados
no constituyen un listado exhaustivo, sino ciertas áreas que deben estar
presentes en una acción regional destinada a la modernización integral de la
gestión migratoria.
4. Consolidación
de los mecanismos de diálogo multilateral
El fortalecimiento
de los mecanismos de diálogo y concertación de acciones regionales en materia
migratoria es de vital importancia. En
este sentido, los objetivos y acciones de la Conferencia Regional sobre Migración
o Proceso Puebla, cobran especial relevancia para la región. Su fortalecimiento y proyección como un
ámbito multilateral para la resolución de los problemas migratorios de la
región será altamente beneficioso.
En síntesis, el reto que se plantea en el ámbito migratorio es también cómo
se logra transmitir, principalmente a
las poblaciones afectadas que están tratando de reconstruir una nueva historia
personal y familiar, una perspectiva de futuro que reduzca la incertidumbre y
la desesperanza: ¿Qué significa para
ellos hoy desarrollo sostenible, transformación, etc ?.
Conectar estos dos mundos es una tarea imprescindible ya que las
expectativas no cumplidas por los
programas de apoyo y de reconstrucción, generarán seguramente una propensión
emigratoria en las poblaciones afectadas.
[1]
Preparado por la Oficina Regional de
la OIM para
América Central y México, con
base en documentos presentados por la Organización ante la Conferencia Regional sobre Migracion y la II reunion del Grupo Consultivo en
Estocolmo, Suecia .
[2]
Posteriormente Comision centroamericana de directores de migración
[3]
Belice, Canadá, Costa Rica, Estados Unidos de América, El Salvador, Guatemala,
Honduras, México, Nicaragua, Panamá, República dominicana