Die Rolle der Parlamente in den lateinamerikanischen Regierungssystemen

Resumen ejecutivo

Tras el cierre del ciclo de guerras civiles en América Central hace ya unos diez años atrás, el intenso interés generado por la región en el mundo exterior – especialmente en Estados Unidos y Europa – decayó rápidamente. Una de las razones de este reacomodo fue la percepción de que finalmente se habían logrado condiciones para que el desarrollo económico y la consolidación democrática de la región pudieran avanzar sin los obstáculos creados por los conflictos armados y la guerra fría. Según queda claro hoy, no había fundamento para tanto optimismo. A pesar de avances importantes en ciertos aspectos, la mayoría de los indicadores de desarrollo de Centroamérica siguen a la zaga del resto de América Latina. Esta brecha se agudizó a fines de 1998 tras los estragos causados por el Huracán Mitch, el que recordó a los centroamericanos la vulnerabilidad y fragilidad de la región y motivó a la comunidad internacional a reconsiderar su papel y aporte al desarrollo.

El presente informe es precisamente el resultado de la reactivación del interés en América Central. El proyecto Centroamérica 2020, auspiciado por la Comisión Europea (CE) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), con el apoyo institucional de la Universidad Internacional de la Florida en Miami, de Diálogo Interamericano de Washington, D.C. y del Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo, intenta proponer un modelo de desarrollo regional para los próximos dos decenios.

Ningún informe sobre América Central puede partir sin reconocer los considerables avances económicos, sociales y políticos concretados en el curso de los últimos diez años. La región ha recuperado la estabilidad macroeconómica y tuvo un ritmo de crecimiento positivo durante los 90. Las exportaciones dentro y fuera de la región se han ampliado y diversificado. La alternancia en el poder por medio de procesos electorales se ha convertido en la norma, en tanto que en toda la región la desmilitarización registra importantes avances. Si bien persisten las tensiones entre estados, la crisis regional de los 80 ha quedado muy atrás.

Estos avances son bienvenidos, pero insuficientes por dos motivos: primero, América Central todavía no logra revertir muchos de los problemas heredados del pasado. La pobreza es todavía un fenómeno generalizado, la distribución del ingreso y la riqueza sigue siendo inequitativa, y persisten poderosos intereses sectoriales que con frecuencia obstaculizan todo intento por introducir reformas fundamentales. Los sistemas educacionales y de salud de algunos países siguen siendo deficitarios; el medio ambiente está en un estado de extrema precariedad y los estilos de desarrollo de la región aún no se pueden catalogar como sostenibles. La seguridad ciudadana se ha deteriorado ante una ola de violencia y delincuencia que el sistema judicial no ha sido capaz de afrontar con la diligencia necesaria. Por último, las instituciones democráticas aún se encuentran circunscritas por la falta de participación ciudadana y legitimidad popular.

El segundo lugar, la globalización está planteando una serie de desafíos que América Central nunca antes había tenido que afrontar. Para países pequeños, la apertura comercial y la liberalización del flujo de capitales a nivel mundial presenta problemas especiales que se pueden abordar de manera mucho más eficaz a través de la concertación regional. A pesar de los esfuerzos realizados durante los 90 para revitalizar el Mercado Común Centroamericano (MCCA), la cooperación regional dista mucho de estar al nivel necesario. La inversión en capital humano – en particular a través del sistema educacional – todavía no se adapta a las nuevas demandas de un mercado global que privilegia crecientemente la capacitación y el perfeccionamiento profesional. Si bien el sector exportador de cada país se ha transformado, los demás sectores - donde se concentra la mayor parte de la fuerza laboral - a menudo se caracterizan por bajas tasas de productividad e inversión.

La naturaleza de estas dificultades es un hecho ampliamente reconocido dentro y fuera de América Central. Diversos gobiernos, organismos no gubernamentales (ONGs) y agencias internacionales han realizado una cuantiosa inversión de tiempo y esfuerzo para abordar estos problemas, y cabe reconocer que se han generado algunas iniciativas bastante novedosas. No obstante, estas propuestas han sido en general de carácter cortoplacista y han carecido de un enfoque integral. A diferencia de ello, este informe adopta una perspectiva multidimensional y de largo plazo que aborda directamente el futuro de América Central – Belice y Panamá incluidos – en los próximos veinte años. Es por este motivo que lo hemos denominado Centroamérica 2020. Nuestras recomendaciones se derivan de un concepto del desarrollo que incluye el crecimiento económico sostenible, mejores niveles de bienestar social y una mayor participación ciudadana. Cada una de estas dimensiones es fundamental para el futuro de la región, y ninguna puede descuidarse a costa de las demás.

El modelo de desarrollo que plantea Centroamérica 2020 se funda en varios principios. En primer lugar, privilegia la integración regional como la respuesta más idónea ante la globalización (el desafío externo) y las limitaciones de las estrategias nacionales de desarrollo (el desafío interno). En segundo lugar, enfatiza la necesidad de definir nuevos métodos de manejo de los recursos ambientales que los protejan de mejor manera contra los nocivos efectos de las actuales prácticas de desarrollo e incorporen la dimensión ambiental de forma más plena al proceso de desarrollo. En tercer lugar, postula la necesidad de elevar de manera substancial la inversión en capital social y humano, privilegiando la educación, la salud, el mercado laboral y las comunidades radicadas en el extranjero. Por último, aborda la necesidad de llegar a un modo de desarrollo que convoque al estado y a los actores sociales en torno a objetivos comunes, haciendo especial hincapié sobre la remoción de barreras y la creación de oportunidades para la participación efectiva de todos los sectores sociales. Cada uno de estos principios requiere de un desarrollo en mayor profundidad.

Integración regional

Para muchos observadores, en América Central ya parece estar en marcha un enfoque de tipo regional. El relanzamiento del MCCA en 1990 fue recibido con entusiasmo dentro y fuera de la región. La rápida expansión del comercio intrarregional durante los 90 pareció augurar un gran salto adelante en el proceso de integración, pero hoy está en claro que la integración regional está reproduciendo muchas de las falencias de la primera etapa. Las exportaciones se concentran en tres países (Costa Rica, El Salvador y Guatemala), habitualmente se hace caso omiso de las decisiones regionales, el arancel externo común está desvirtuado por tratados bilaterales con terceros, en tanto que las instituciones regionales carecen de credibilidad y recursos. En lugar de afrontar directamente el problema profundizando el proceso de integración, la respuesta de América Central ha sido buscar acuerdos de libre comercio con otros países.

Sin embargo, consideramos que profundizar la integración es un aspecto indispensable del desarrollo a nivel regional. Entre las ventajas que una región ofrece a sus partes integrantes se destacan una mayor competitividad, una mayor capacidad de negociación, mejor acceso a los mercados mundiales de capital, y un eficaz aporte al proceso de consolidación democrática a nivel nacional. Estas ventajas, de suyo trascendentes para los países grandes, tienen especial relevancia en el caso de las naciones pequeñas.

Un modelo de desarrollo de largo plazo para América Central debe incluir a todos los países. Elaborar políticas que beneficien a las economías más pudientes y pujantes no es difícil, pero países como Honduras y Nicaragua están muy rezagados con respecto al resto de la región en términos de ingreso per capita, y se advierten pocas perspectivas de una convergencia temprana. Una ampliación de la brecha produciría presiones migratorias, desestabilizaría a la región y perpetuaría la percepción negativa del mundo exterior. Cerrar la brecha tiene que ser uno de los aspectos centrales de cualquier elaboración teórica para la América Central de las próximas dos décadas.

En el presente informe se plantean una serie de medidas destinadas a fortalecer el regionalismo en América Central. Entre ellas se cuentan concluir la unión aduanera en base a la partición de los ingresos arancelarios, una unión monetaria en torno a una moneda única, la reforma de las instituciones regionales y la creación de condiciones para el ingreso de nuevos actores sociales al proceso integrador. Las demás recomendaciones respecto de aspectos específicos del desarrollo, tales como mercado laboral, migraciones y delincuencia requieren de la articulación de los niveles regionales, nacionales y locales de acción, con lo cual el proceso de integración adquiere una dimensión social.

Manejo de recursos ambientales

El desarrollo económico en América Central se ha hecho tradicionalmente a expensas del medio ambiente. Los recursos naturales, especialmente los bosques, están seriamente sobreexplotados. Se ha deteriorado la calidad del suelo y ha decaído el rendimiento de las tierras agrícolas para una serie de cultivos importantes. Los recursos hidrobiológicos están afectados por la sobreexplotación y la erosión de las zonas costeras, en tanto que la calidad y cantidad de los recursos hídricos se ven amenazadas por el desarrollo urbano y agroindustrial. En las zonas urbanas, el crecimiento descontrolado y el incumplimiento de las normas ambientales están generando graves niveles de contaminación.

Para resolver estos problemas de modo que el desarrollo sea más sostenible, América Central debe adoptar varias medidas. La primera consiste en modificar los métodos de cálculo a fin de dar cuenta del aumento o disminución de los recursos naturales. La segunda es implementar un sistema de impuestos “verdes” indirectos que permitan establecer un nuevo conjunto de precios relativos más compatibles con el medio ambiente. La tercera prioridad es acelerar la entrega de títulos de dominio y dejar establecidos los derechos de propiedad rural.

Los países centroamericanos también deben ser capaces de responder adecuadamente a los cambios que se esperan para los próximos años en el sistema de comercio internacional. La Organización Mundial de Comercio (OMC) ha hecho una serie de infructuosos esfuerzos por reconciliar su mandato respecto de la apertura del comercio internacional con el interés de sus miembros por las salvaguardias ambientales. La mayor parte de las grandes disputas actuales en el ámbito del comercio internacional – desde las tortugas atrapadas en redes camaroneras hasta la carne con hormonas – surgen de la incapacidad de la OMC para distinguir entre proceso y producto. Está cada vez más claro que la forma menos onerosa de resolver el problema es a través de un sistema de etiquetado. América Central debe aprovechar la oportunidad para poner en marcha sistema de ecoetiquetado propio que le permita beneficiarse de los mejores precios que el consumidor de los países desarrollados está dispuesto a pagar por bienes producidos de forma compatible con el medio ambiente.

El último paso que los países centroamericanos deben dar en preparación para el futuro del comercio internacional dice relación con la emisión y captación de anhídrido carbónico (CO₂) y otros gases de efecto invernadero. El Protocolo de Kioto (1997) estableció un instrumento denominado Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) que permite a los países desarrollados cumplir una parte de sus compromisos de reducción a través de financiar proyectos en países pobres que reduzcan las emisiones de gases invernadero o incrementen la captación de CO₂. Para América Central, el MDL encierra un enorme potencial. No obstante, gran parte de este potencial será desperdiciado si los países de América Central no se preparan para aprovechar esta oportunidad. El sector privado de los países desarrollados no va a participar a menos que estos proyectos den resultados garantizados. La incertidumbre respecto de los derechos de propiedad operará en desmedro de cualquier plan de impulso de la reforestación, en tanto que los planes de expansión de los parques nacionales carecerán de sentido si el sector público no compromete recursos que garanticen su ejecución por parte de las comunidades locales.

Salvo que se logre un grado significativamente mayor de conciencia ambiental por parte del ciudadano común y una mayor participación de los organismos de base, la alarmante destrucción ambiental de América Central continuará a pasos agigantados. El sistema educacional tiene un rol fundamental que cumplir en hacer conciencia de la fragilidad del medio ambiente regional y de la necesidad de implementar medidas para su protección. Igualmente fundamental es hacer conciencia sobre la relación que existe entre pobreza y degradación ambiental y dar a los sectores de bajos recursos incentivos para modificar sus prácticas. En este sentido, las organizaciones de base constituyen un recurso de trascendencia nacional – e incluso regional – para lograr el acatamiento de los ordenamientos jurídicos internos y de los acuerdos regionales.

Capital humano y social

En América Central, el éxito o fracaso de los planes de desarrollo para los próximos veinte años estará muy supeditado a la capacidad de la región para incrementar los niveles promedio del capital humano (recursos y capacidades de nivel individual) y simultáneamente encontrar formas de promover y desplegar el capital social (recursos y capacidades creadas a través de redes y relaciones sociales) en pos de los objetivos de desarrollo. En varios de los países centroamericanos ello supondrá un esfuerzo concertado para superar el legado de las deficientes políticas sociales que caracterizaron a los anteriores modelos de desarrollo y que recién empieza a abordarse. Tanto la salud como la educación son fundamentales para el desarrollo del capital humano, debido a la forma inmediata en que estos sectores pueden incidir sobre la calidad de vida y la potenciación de la productividad y el desarrollo a largo plazo. Por ello, recomendamos que el gasto público cuando menos se mantenga donde es fuerte y se incremente substancialmente donde es deficitario. La inversión en el sector salud tiene la capacidad de desencadenar una dinámica económica especialmente positiva, puesto que genera una fuerte demanda de bienes y servicios y crea nuevos empleos en una amplia gama de niveles y capacidades.

Entre los objetivos más frecuentes de las reformas al sector salud que se implementaron durante la última década se cuentan la racionalización institucional, la reforma de los marcos legales, la descentralización y la mayor participación del sector privado y las ONGs. En general, todos éstos fueron avances positivos. Las prioridades actuales están constituidas por el tratamiento de las enfermedades transmisibles y otras patologías que afectan a la población infantil, la contención y tratamiento del virus del VIH y las deficiencias de la atención materno–infantil, y lo más probable es que ello siga siendo así durante los próximos diez años. No obstante, el crecimiento relativo de las cohortes de adultos mayores durante los próximos veinte años hará necesario un ajuste en los sistemas de salud a medida que las patologías crónicas y degenerativas vayan asumiendo mayor importancia como temas de salud pública.

En el ámbito de la educación, la meta de la ampliación de recursos debe ser una experiencia educativa primaria y secundaria de mejor calidad, con un currículum capaz de inculcar los conocimientos y capacidad analítica que hacen falta para potenciar la adaptabilidad a entornos sociales y económicos en constante evolución. En el cumplimiento de este objetivo hay tres áreas específicas que merecen especial énfasis. La primera dice relación con la necesidad de que el ambiente educativo se preste para generar un mayor nivel de motivación y rendimiento en maestros y estudiantes por igual. La segunda es la necesidad de fortalecer la capacitación profesional de los maestros para la aplicación de mejores prácticas pedagógicas. Y tercero, existe en toda la región la necesidad imperiosa de mejorar la eficiencia del sistema educacional a través de reducir la tasa de repitencia y el promedio de años para el término de los estudios.

Otro elemento de cualquier intento por incrementar el capital humano y social es el diseño de una estrategia de potenciación de la fuerza laboral que reduzca su vulnerabilidad y mejore su capacidad para responder ante nuevas oportunidades de empleo, con lo cual se fortalecería el potencial incluyente de los procesos de desarrollo en América Central. Los esfuerzos actuales han estado casi exclusivamente limitados al nivel nacional, en especial a través de la reforma de los códigos laborales, el reajuste periódico del sueldo mínimo y la ratificación de convenios internacionales. Nosotros planteamos que una estrategia más efectiva es aquella capaz de subsumir las medidas de nivel nacional en un esfuerzo regional por instalar el concepto de la participación ciudadana en el ámbito laboral. En este sentido recomendamos dos líneas de acción principales: promover la inserción laboral a través del desarrollo de capacidades y aptitudes adaptadas a las exigencias de los sectores de mayor crecimiento de la economía, y establecer normas laborales mínimas a nivel regional. La instalación del concepto de participación ciudadana en el ámbito laboral debe además organizarse a nivel local a fin de reconocer la dinámica de los nuevos mercados laborales que operan a ese nivel y no centrarse exclusivamente sobre las iniciativas estatales, siguiendo las prácticas regulatorias y clientelistas del pasado.

La migración seguirá siendo uno de los factores que marcarán el desarrollo de América Central de aquí al año 2020. Los flujos de remesas y redes sociales establecidas por las comunidades de centroamericanos radicados en el exterior constituyen una fuente importante de capital económico y social que se puede canalizar para fines de desarrollo. Sostenidas por los avances en el transporte y las comunicaciones que han hecho el transnacionalismo no sólo posible sino que cosa común, estas redes se han constituido en un importante motor de procesos de desarrollo local en tanto que permiten el acceso a capitales económicos y sociales sin intervención de instituciones nacionales formales. Sin embargo, dichas redes están en gran medida desconectadas de las iniciativas de desarrollo nacional y regional. En este sentido, se debe avanzar hacia la conformación de una red regional de consejos nacionales de migración, con amplia participación de todos los sectores e interlocutores sociales. Dichos consejos tendrían la misión de colaborar con los organismos de base para individualizar prácticas y recursos que permitan abordar necesidades de desarrollo local o emprender iniciativas a niveles superiores. Trabajando de manera mancomunada a nivel regional, este tipo de organismos podrían constituirse en un fuerte lazo con los organismos e intereses de las comunidades residentes en el extranjero.

Estado y participación ciudadana

En el largo plazo, la estabilidad y legitimidad de las instituciones democráticas dependerá de mecanismos de mediación capaces de articular y reconciliar los puntos de vista y preferencias de actores sociales rivales (especialmente aquellos que surgen de grupos sociales tradicionalmente marginados de la escena política) respecto de las políticas estatales. Los partidos políticos de América Central no están cumpliendo un buen papel en este sentido, y por ende recomendamos la elaboración de estrategias que promuevan la creación de nexos permanentes entre partidos políticos y sociedad civil. Los principios básicos de estas estrategias deben contemplar la promoción de valores y prácticas democráticas en el seno de las organizaciones (partidos políticos y grupos de interés por igual); la atención simultánea a los niveles locales, nacionales y regionales de organización y acción, y un esfuerzo especial por llegar a actores sociales tradicionalmente marginados.

También consideramos que el estado seguirá siendo una instancia clave para las iniciativas de desarrollo en América Central, pero que una acción eficaz requerirá de una modalidad distinta a la del pasado: una modalidad construida en base a formas organizativas capaces de convocar al estado y a los actores sociales en torno a objetivos comunes. Al respecto ofrecemos una serie de propuestas – reforma fiscal, prevención de la violencia y mayor participación ciudadana – como medio para avanzar hacia una mayor modernización del estado y hacia el fortalecimiento de las prácticas democráticas en las relaciones estado–sociedad.

No obstante haber dado grandes pasos hacia a la reforma del estado, en América Central persiste la necesidad de generar recursos adicionales para el gasto público en al menos tres grandes áreas: gasto social, infraestructura y seguridad ciudadana. De allí se desprende que en América Central existe la necesidad de una reforma fiscal que asegure recursos para los planes que se quiere implementar. La primera prioridad de la reforma es que los países con bajas tasas tributarias mejoren el ingreso fiscal. En América Central los sueldos y salarios tributan a una tasa similar a las del resto de América Latina, pero en ciertos países la rentabilidad sobre el capital (intereses, dividendos y ganancias de capital) está absolutamente exenta de impuestos. Por ende, recomendamos la reforma de las disposiciones tributarias a objeto de incluir la rentabilidad sobre el capital, tanto de dentro como de fuera de la región. Asimismo, los sistemas tributarios deben ajustarse a los cambios que se están operando en la estructura de producción. Durante los próximos veinte años la importancia relativa de los ingresos arancelarios tenderá a disminuir producto de la desgravación y de la firma de acuerdos de libre comercio con otros países. Ante ello, América Central necesita empezar a reorientar sus sistemas impositivos hacia actividades de rápido crecimiento, en especial el sector servicios.

El fortalecimiento del estado de derecho y la seguridad ciudadana ameritan primera prioridad, puesto que los actuales niveles de violencia y delincuencia y el legado de injusticia no resuelta representan una grave amenaza para las tres dimensiones – económica, social y política – del desarrollo. Es importante, por ende, avanzar hacia la elaboración, debate e implementación de estrategias de largo plazo. Se debe además consolidar la reforma policial iniciada en los 90 y profundizar y acelerar las limitadas reformas a la administración de justicia. Ahora bien, no creemos que baste con fortalecer a los organismos públicos a cargo de la seguridad ciudadana, y por tanto proponemos como estrategia de desarrollo regional el concepto de la “prevención integral de la violencia”, cuyos rasgos constitutivos dicen relación con privilegiar las políticas de prevención por sobre las respuestas puramente reactivas; dar atención preferencial al tema de la violencia por sobre la delincuencia, y un diseño basado en iniciativas interdepartamentales y multisectoriales que reemplace las políticas inconexas que actualmente implementan los actores internacionales, estatales y sociales.

Una sociedad donde no se motiva o se obstaculiza la participación ciudadana es una sociedad expuesta a que cualquier acontecimiento inesperado produzca el cercenamiento de los derechos y un retroceso en el desarrollo. En el largo plazo, el proceso de desarrollo regional requerirá de un tipo de participación ciudadana más amplia (que incorpore a la mujer, a los pueblos originarios y demás grupos tradicionalmente discriminados) y más profunda (que pase de las meras garantías formales respecto de derechos civiles y políticos a una participación activa de la ciudadanía en el ejercicio de tales derechos). Entre las medidas que pueden potenciar efectivamente una estrategia de mayor participación ciudadana se cuentan la integración de la perspectiva de género en las políticas de desarrollo, incrementar la presencia de la mujer en cargos de responsabilidad a nivel público y privado y garantizar la integridad de las culturas originarias en el marco de una sociedad multicultural. Otro elemento importante de esta misma estrategia es fortalecer el compromiso de descentralizar la administración pública, los servicios públicos y otras estructuras políticas, especialmente a través de mejorar la base de ingresos de los gobiernos locales.

En la elaboración del presente informe nos hemos beneficiado del trabajo realizado por un equipo de especialistas latinoamericanos, europeos y norteamericanos que efectuaron un conjunto de estudios sobre globalización, integración regional, tendencias sectoriales, mercados laborales, medio ambiente, migración, seguridad ciudadana, educación, participación democrática y modernización del estado. Estos estudios incorporan los resultados de diez talleres realizados en la región durante 1999 con la participación de un centenar de especialistas provenientes de los siete países centroamericanos. La lista completa de los especialistas, talleres y participantes figura en el Anexo al presente informe.

Centroamérica 2020 tiene dos distintos tipos de destinatarios. Los primeros son todos aquellos centroamericanos empeñados en la búsqueda de caminos para dar adecuada respuesta a las presiones internas y externas que actualmente enfrentan los siete países. Los segundos son los actores externos – incluyendo los auspiciadores de este informe – que dan forma a la cooperación internacional hacia la región. Para ambos tipos de destinatarios, las prioridades son generalmente de corto plazo. Sin embargo, el desarrollo es un camino largo en el que no existen atajos. Los países o regiones que logran los mejores resultados tienden a ser aquellos donde existe consenso en torno a los objetivos de largo plazo. Ello requiere convenir un marco común dentro del cual formular las políticas públicas. Esperamos que Centroamérica 2020 constituya un aporte a la construcción de dicho marco, y que nuestras recomendaciones sean apreciadas en ese contexto.

1. Introducción

La aparición de nuevas tecnologías, el aumento en los flujos de capital y el reconocimiento internacional de los derechos de propiedad intelectual han transformado la economía global durante los últimos quince años. Estos cambios, virtualmente sin precedente en la historia, presentan un desafío a todas las naciones. Incluso los gobiernos de los países más ricos y poderosos han sentido la necesidad de buscar respuestas adecuadas al desafío de la globalización. Los dirigentes políticos han tomado nota de las perspectivas que se abren para el mejoramiento de las condiciones económicas y sociales, pero temen a las consecuencias de quedar rezagados en la tarea de preparar a sus países para el futuro.

En el caso de los países en vías de desarrollo, los problemas que representa prepararse para el desafío de la globalización son aún mayores. Con poco o ningún control sobre las instituciones internacionales que fijan el temario, carentes de una posición fuerte en la generación de tecnología y dependientes del capital extranjero, los países en vías de desarrollo a menudo no tienen muy claro cómo responder. Es claro que muchos líderes políticos del mundo en desarrollo preferirían cambios más graduales, en tanto que otros condenan demagógicamente la nueva agenda sin ofrecer una alternativa real.

Los líderes centroamericanos han empezado a reaccionar frente el desafío que enfrentan sus países. Todos ellos han reconocido las oportunidades que vienen aparejadas con la globalización, y ninguno de ellos ha tratado de eludir sus obligaciones. Si bien muchos centroamericanos sienten aprensión ante lo que vendrá, virtualmente nadie cree que la región pueda seguir respondiendo con las mismas políticas adoptadas en el pasado. Durante el último quinquenio la región ha hecho un esfuerzo serio para abordar temas pendientes y construir un consenso en torno a un conjunto de problemas claves. Si bien es cierto que el consenso todavía no llega a concretarse, no es menos cierto que el debate ya ha comenzado y nos sentimos afortunados por la oportunidad de aportar a él.

En la elaboración del presente informe hemos hecho referencia a una serie de estudios realizados por otros investigadores. A nivel regional, nuestra tarea se vio facilitada con el estudio Estado de la Región realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y por el Enfoque estratégico centroamericano sobre reconstrucción y transformación desde la sociedad civil organizada nacional y regionalmente, publicado por el Centro Regional de Investigación Económica y Social (CRIES). También ha sido de gran utilidad el trabajo realizado por el Harvard Institute for International Development (HIID) e INCAE. Si bien no concordamos con algunas de sus recomendaciones en cuanto a desarrollo de políticas, su imaginativo e iluminador programa de investigación nos permitió dar un salto cualitativo en nuestra comprensión de las sociedades centroamericanas. A nivel nacional hemos aprendido mucho de los planes de acción definidos por distintos gobiernos, como es el caso del reciente documento Bases para el Plan de Nación elaborado en El Salvador. El resurgimiento experimentado por los centros de investigación y universidades de toda la región durante los últimos diez años ha enriquecido notablemente nuestra comprensión de la realidad centroamericana a nivel local, nacional y regional.

El presente informe es el resultado de un proyecto de investigación (Centroamérica 2020) que tuvo inicio en 1998 y que contó con el respaldo económico de la Comisión Europea (CE) y de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), más el apoyo institucional de la Universidad Internacional de la Florida en Miami, de Diálogo Interamericano de Washington, D.C. y del Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo. La primera etapa consistió en realizar en América Central diez talleres sobre temáticas específicas con participación de especialistas de la región. La segunda etapa fue la redacción de informes sobre cada tema por parte de un equipo de diez especialistas y su posterior distribución pública. La tercera etapa es la publicación de este informe final que se basa en la labor de los especialistas y que presenta nuestras conclusiones principales.

El propósito de este informe es formular recomendaciones que durante los próximos veinte años puedan conducir a América Central hacia un tipo de desarrollo que comprenda el crecimiento económico sostenible, mejores niveles de bienestar social y una mayor participación ciudadana. Esta definición amplia de desarrollo está orientada a reflejar la realidad de una región en donde ha quedado demostrado que el crecimiento económico no basta para evitar las tensiones sociales y políticas. Por tanto, nuestra visión es incluyente y de largo plazo, lo cual a su vez ha determinado nuestra elección de países. Si bien los principales países siguen siendo aquellos que una vez conformaron la Confederación Centroamericana, creemos que la globalización hace necesarias nuevas formas de cooperación regional que inevitablemente deben incluir a Belice y Panamá. En consecuencia, nuestra definición de América Central incluye a los siete países, si bien estamos plenamente conscientes de que éstos todavía no constituyen una región en el sentido habitual de la palabra.

2. El desarrollo en América Central durante los años 90

En los últimos diez años América Central ha recuperado buena parte del terreno perdido durante la década de los 80. Si bien las bases de la recuperación son aún débiles, como se podrá apreciar en la siguiente sección, ello constituye un avance respecto del estancamiento o – en algunos casos – retroceso en el nivel de vida experimentados durante la llamada “década perdida”. Más aún, la recuperación va más allá de los resultados macroeconómicos y abarca la mayor parte de los indicadores sociales y políticos. Los avances a nivel nacional han estado acompañados por avances a nivel regional con el desarrollo de un Sistema de Integración Centroamericana (SICA) a cargo de seguir de cerca la profundización y ampliación del proceso integrador.

Las características más sobresalientes del último decenio han sido el término de las guerras civiles en El Salvador, Guatemala y Nicaragua, el retorno a la democracia en Panamá y el respeto por el proceso electoral en todos los países de la región. Si bien la atención se centra hoy de manera preferente sobre las debilidades del sistema político partidista, la falta de independencia judicial y la promoción de los derechos humanos, ello constituye en sí mismo un reflejo de los avances logrados en el ámbito electoral. La alternancia en el poder entre jefes de estado civiles se ha convertido en la norma, la prensa disfruta de mucho mayor libertad y el predominio masculino en el sistema político se ha visto acotado por el ingreso de mujeres a todos los niveles del proceso electoral.

La recuperación de las economías centroamericanas a partir de 1990 queda en claro en los datos vertidos en la Tabla 1. Si bien durante los 80 la tasa de crecimiento regional se mantuvo estancada o fue incluso negativa, durante los 90 el Producto Interno Bruto (PIB) de los siete países registró una variación positiva. Si bien la tasa de crecimiento regional esconde considerables diferencias a nivel nacional, éstas no son demasiado grandes: la tasa más baja de crecimiento anual de los 90 se registra en Honduras con aproximadamente un 3,1%[1], mientras que la más alta se da en Panamá con un 4,7%. Aunque en Costa Rica el PIB ha crecido a un ritmo espectacular durante los últimos dos años, un cálculo en base al Producto Geográfico Bruto (PGB) – a fin de excluir los ingresos obtenidos por los no residentes – muestra que la diferencia es algo menor. Este fenómeno se produce porque el PIB de Costa Rica está distorsionado hacia arriba por las inversiones realizadas por la multinacional norteamericana INTEL.

La tasa de crecimiento del PIB debe corregirse según la población. Ésta se ve afectada por la tasa de crecimiento natural (la diferencia entre nacimientos y muertes) y por los procesos migratorios. La tasa natural se ha reducido pero no a los niveles alcanzados en el resto de América Latina, de modo que la transición hacia una tasa estable de población está lejos de haber terminado. Si bien la región en su conjunto ha venido experimentando una emigración neta, la migración intrarregional ha producido dos casos – Belice y Costa Rica – donde la migración neta ha sido hacia adentro. Así, el cuadro demográfico ha alcanzado altos niveles de complejidad. En los tres países más pobres de la región – Guatemala, Honduras y Nicaragua – la tasa natural de crecimiento poblacional se mantiene alta. En El Salvador la emigración ha reducido considerablemente la tasa de crecimiento, en tanto que en Belice y Costa Rica la inmigración ha causado una expansión demográfica.

Tabla 1
PIB e ingreso per capita en los 90

	Crecimiento anual (%)		Ingreso per capita real (1980 = 100)	Ingreso per capita real en el 2000 (US$ de 1990) ^(c)
	PIB	Ingreso per capita	1999 ^(a)	Ingreso per capita real en el 2000 (US$ de 1990) ^(c)
Belice	3.5	0.8	134.3 ^(b)	2.298
Costa Rica	4.1	1.2	110.6	2.316
El Salvador	4.4	2.3	113.1	1.341
Guatemala	4.2	1.5	91.3	1.035
Honduras	3.1	0.2	96.8	660
Nicaragua	3.2	0.3	63.9	523
Panamá	4.7	2.8	119.5	2.880
Total ^(d)	4.1	1.6	104.2	1.640

(a) Estimado; (b) 1998; (c) Proyectado; (d) Promedio ponderado de los siete países en base al PIB de 1995.

Fuente: Derivado de Zuvekas (2000); CEPAL (2000); Banco Interamericano de Desarrollo (1999) y cálculos propios.

El resultado es una tasa de crecimiento del ingreso per capita (ver Tabla 1) que se aproxima mucho a la alcanzada antes de los 80[2]. Es decir, la economía regional no ha podido alcanzar la aceleración necesaria para superar los problemas sociales y económicos que arrastra desde el pasado. Más aún, algunos países – Guatemala, Honduras y Nicaragua – no han logrado recuperar el ingreso per capita existente antes de la crisis regional (ver Tabla 1). Esto constituye una contundente indicación de la magnitud de los desafíos que deben superar los países de América Central.

En algunos países, el crecimiento económico de los 90 estuvo acompañado por una modesta disminución en la cantidad de hogares que viven en la pobreza[3]. La pobreza, sin embargo, sigue estando ampliamente extendida y, en términos absolutos, sigue aumentando. El incremento en el nivel de vida promedio ha tenido una repercusión mínima sobre los niveles de desigualdad. Si bien este estilo de crecimiento es un fenómeno generalizado en toda América Latina, quizás si la necesidad de mejorar la distribución del ingreso sea más imperiosa en América Central debido a los bajos niveles iniciales de ingreso per capita y a la fuerte caída en el nivel de vida que se produjo durante los 80.

La recuperación económica de América Central se debe fundamentalmente al crecimiento del sector exportador. De hecho, el crecimiento de las exportaciones hacia dentro y fuera de la región supera la tasa de crecimiento del PIB. Aunque este fenómeno se produce en todas las economías de la región, el caso de Costa Rica es especialmente notable. La puesta en marcha de dos plantas de INTEL ha sido uno de los principales factores en esta transformación. Las exportaciones actualmente representan más del 50% del PIB, una tasa más de dos veces superior al promedio para América Latina.

Tanto o más importante que el crecimiento del sector exportador ha sido la diversificación. La dependencia tradicional sobre cinco productos primarios – café, plátanos, azúcar, algodón y carne – ha disminuido drásticamente a medida que surgen nuevos productos de exportación. Entre las exportaciones no tradicionales se cuentan la producción de maquiladoras instaladas en zonas de procesamiento de exportaciones (principalmente textiles y vestuario) y nuevos productos agroindustriales que hacen uso intensivo de los recursos naturales. La exportación de servicios, especialmente en el sector turismo, también han crecido rápidamente. Ya hemos mencionado las plantas de INTEL en Costa Rica.

El comercio interno regional sobrepasó en 1994 su valor máximo anterior (1980) y ha seguido en alza a pesar de la debilidad institucional del Mercado Común Centroamericano (MCCA). Este tipo de comercio, limitado anteriormente a productos manufacturados, se ha diversificado e incluye actualmente una modesta participación del sector agrícola. Aún cuando el crecimiento del comercio intrarregional tiende a concentrarse en Costa Rica, El Salvador y Guatemala, todos los miembros del MCCA[4] han participado en éste. Panamá, y más aún Belice, mantienen lazos comerciales más bien modestos con el resto de la región.

El crecimiento fomentado por las exportaciones ha estado acompañado por una notable mejoría en los indicadores macroeconómicos. Los buenos resultados del sector exportador, en conjunto con el ingreso neto de capital, han redundado en una mayor estabilidad en los tipos de cambio nominal. Esto ha hecho posible reducir la inflación a cifras de un dígito en la mayoría de los países, con perspectivas de nuevas reducciones en un futuro próximo[5]. El déficit fiscal se ha reducido al punto de haber dejado de ser una de las principales causas de la inflación, en tanto que las autoridades monetarias disfrutan de mayores grados de autonomía. Los países de América Central todavía se encuentran a cierta distancia de la estabilidad macroeconómica alcanzada durante los años 50 y 60, pero los resultados actuales representan claramente un avance con respecto a los 70 y 80.

Asimismo, respecto de tendencias sociopolíticas, el fin de los 90 marcó el retorno a la estabilidad política después de cerca de un cuarto de siglo de conflictos en la mayor parte de la región. Cabe destacar que este logro no representó el retorno coercitivo al orden autoritario que –salvo en los casos de Costa Rica y Belice – antecedió al período de conflictos, sino que se sostuvo en base a la realización de elecciones libres y competitivas en toda la región. Más notable aún es que todos los países de la región hayan realizado al menos una transición electoral en la cual el candidato opositor ha asumido el poder después de derrotar en elecciones libres al candidato del oficialismo[6].

La región además ha experimentado un importante proceso de desmilitarización marcado por un menor gasto militar como proporción del PIB, por la reducción de los ejércitos en armas y otras fuerzas militares, y por importantes avances hacia la institucionalización del control civil sobre las fuerzas armadas. La seguridad ciudadana también se ha visto beneficiada por mejoras en el ámbito de los derechos humanos, las fuerzas policiales y las instituciones judiciales. Los abusos de derechos humanos, antaño cotidianos, se han reducido a raíz de la implantación de nuevas doctrinas de seguridad que incorporan el respeto por los derechos civiles y políticos y del fortalecimiento de los mecanismos de fiscalización. En Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Panamá, las fuerzas policiales han sido objeto de reformas de fondo orientadas a darles mayor independencia respecto de las fuerzas armadas y a evitar su control por parte de intereses político–partidistas, impulsando su profesionalización a través de capacitación, mejoras salariales, mayor especialización y otras medidas. Las reformas judiciales, si bien han sido de menor alcance, han logrado algún grado mayor de autonomía y profesionalización de los jueces y han estado acompañadas por medidas orientadas a modernizar los códigos penales y métodos procesales.

Durante el último decenio se observan mejoras en una serie de índices de salud y educación. La tasa de mortalidad infantil ha seguido descendiendo, en tanto que a mediados de los 90 la tasa de alfabetización alcanzaba entre el 65 y el 80% (salvo en Costa Rica y Panamá, donde supera el 90%). Tanto o más notable, sin embargo, es el aumento en la cobertura de los sistemas educacionales, definida según el porcentaje de niños en edad escolar que asisten a la escuela y por la mayor integración de niñas al sistema[7].

El flujo de remesas por parte de quienes han emigrado fuera de América Central, el que en los años noventa alcanzó un promedio anual de US$1.000 millones, se mantiene elevado y lo más probable es que siga siéndolo durante los próximos veinte años[8]. Si bien El Salvador y Guatemala son los mayores beneficiarios, el volumen también ha ido en aumento en los demás países de la región. Las remesas no sólo constituyen una fuente importante de divisas, sino que además se han convertido en un recurso que a nivel de comunidades locales contribuye a mitigar la pobreza, promover el trabajo independiente e incentivar la inversión en capital humano.

Estos avances en los ámbitos económico, social y político merecen ser destacados, puesto que demuestran los adelantos logrados en América Central desde la crisis regional de los años 80. Todo ello ha sido posible por la cooperación entre distintos actores sociales y políticos dentro de la región, así como por el apoyo externo. Sin embargo, dado que los logros deben medirse a la luz de las necesidades, no está de ninguna manera claro que los avances de los últimos diez años sean suficientes en vista de las urgentes prioridades de la región. A este punto nos abocaremos a continuación.

3. Los límites de la recuperación

La combinación de consolidación democrática y recuperación económica en los últimos diez años marca un importante avance en el desarrollo de América Central. Sin embargo, subsisten muchas debilidades en el modelo de desarrollo, así como dudas respecto de su sustentabilidad a largo plazo. En esta sección dirigimos nuestra atención a algunas de las principales limitantes que enfrentan los esfuerzos de la región por acelerar el desarrollo económico y social.

En primer lugar, salvo en un sentido geográfico, los países de América Central todavía no constituyen una región propiamente tal. A pesar de la puesta en marcha del MCCA en 1990, de la creación del SICA en 1991 y de la participación de Belice y Panamá en algunas instituciones regionales, América Central todavía no logra aprovechar las ventajas que normalmente tienen a su disposición los actores regionales. Los países centroamericanos no hablan con una sola voz en los foros internacionales, no han hecho un esfuerzo serio por aprovechar los menores costos que una región puede lograr, y no han aprovechado su ventaja geográfica para conseguir mejores términos de intercambio[9].

Debido a estas circunstancias, el resto del mundo todavía no percibe a América Central como una región. A nivel internacional, los mercados de capitales no reconocen a América Central como una región, lo que redunda en un menor flujo de capitales. Muchos inversionistas extranjeros siguen haciendo sus cálculos en base a las oportunidades que ofrece un determinado país para exportar a otros países fuera de América Central. A diferencia de la situación existente en los años 60, se registran muy pocas nuevas inversiones destinadas al mercado regional.

Todo esto puede parecer un juicio demasiado severo dadas las inversiones realizadas en infraestructura regional –telecomunicaciones, transporte, electricidad – y el interés de América Central por subscribir acuerdos de libre comercio con otros países. Sin embargo, la apertura del ámbito del libre comercio hacia países tan diversos como México, Chile y la República Dominicana está en gran medida siendo utilizada más como un sucedáneo de la integración regional que como un complemento de ella. Las ventajas del regionalismo no se podrán maximizar a menos que los países de América Central estén dispuestos a adoptar las medidas necesarias para profundizar – en lugar de ampliar – el proceso de integración. La ampliación por sí sola no basta.

La segunda limitante para la recuperación regional es la constante degradación del medio ambiente. La deforestación continúa con una intensidad que amenaza tanto al desarrollo humano como a la biodiversidad. El enorme impacto del Huracán Mitch en Honduras y Nicaragua en 1998 se debe en parte al deterioro ambiental y a la falta de masa boscosa. El énfasis tradicional en exportaciones que hacen uso intensivo de los recursos naturales, sumado al crecimiento de poblaciones que usan el carbón vegetal como recurso energético, sigue creando incentivos para la destrucción de los bosques en un momento en que la inquietud internacional por el calentamiento de la atmósfera está incrementando la valorización de los bosques protegidos en el mundo entero[10]. En los últimos tiempos se han promulgado – en algunos casos con el auspicio de ALIDES[11] – una serie de cuerpos legales que abordan la problemática ambiental, pero tanto las normas como su fiscalización generalmente dejan bastante que desear.

La intensa explotación agroindustrial ha creado otros problemas. El uso indiscriminado de productos químicos y pesticidas ha hecho que los campos de labranza necesiten cantidades cada vez mayores de estos insumos. El derrumbe de la industria del algodón en América Central fue un desastre ambiental producido en parte por el hombre. En otras ramas de la agroindustria también se han producido serios problemas, a raíz de los cuales no sólo se ha afectado la salud de muchos trabajadores, sino además se ha expuesto a las poblaciones vecinas al deterioro de la calidad del aire y de los recursos hídricos.

Los recursos hidrobiológicos de la región sufren la sobreexplotación de las aguas territoriales y la destrucción de los manglares. La descarga de substancias químicas y pesticidas hacia los sistemas fluviales ha tenido un efecto nocivo sobre los recursos pesqueros marinos y de agua dulce. Todo esto ha dañado los arrecifes de coral, aún cuando el principal problema siga siendo el calentamiento de la atmósfera (del cual los principales responsables son los países desarrollados). En un momento en que todos los países centroamericanos están tratando de promover el ecoturismo, la falta de disposición para proteger los recursos hidrobiológicos es una actitud miope que tendrá serias repercusiones a largo plazo.

El crecimiento de la población urbana en América Central ha convertido el manejo de los recursos hídricos en un tema de primera prioridad. En muchas zonas la napa freática está bajando de nivel, lo que encarece el costo de abastecer a la población de agua potable. El agua que se bebe en un país frecuentemente proviene de otro, lo cual crea el potencial para que más adelante se produzcan roces entre los estados por el control de los recursos hídricos. Como ya está ocurriendo en muchos países del mundo, en los años venideros el abastecimiento de agua potable será un tema fundamental en América Central[12].

La tercera limitante para la recuperación es la susceptibilidad ante los sucesos externos. Economías pequeñas y abiertas como las de América Central sufren de forma desproporcionada el impacto de los impactos externos, sean éstos positivos o negativos. La historia de la región ha demostrado en numerosas ocasiones el grado en que sus economías se encuentran expuestas a acontecimientos sobre los cuales no tienen ningún control. La integración fuera de América Central de los mercados de productos y factores – debido a la globalización – ha agudizado dicha susceptibilidad. Las nuevas tecnologías y los avances en las comunicaciones han reducido el lapso de tiempo que transcurre entre los impactos externos y su manifestación a nivel local.

A medida que las exportaciones de los países centroamericanos se han expandido y diversificado, también ha aumentado su grado de apertura. Como resultado, en la actualidad la región es más – no menos – susceptible a los eventos externos. Por ejemplo, cualquier modificación al arancel de ingreso de textiles y vestuario que Estados Unidos decida efectuar tendría graves consecuencias para las economías de la región. El alza de las tasas de interés en Estados Unidos podría causar una importante fuga de capital, en tanto que una catástrofe natural podría afectar el turismo receptivo durante años. América Central tendrá que afrontar las consecuencias de la apertura, pero necesita encontrar nuevas formas de contrarrestar los efectos deletéreos de los impactos negativos.

Un cuarto problema es la baja productividad e inversión que caracterizan a las pequeñas y medianas empresas (PYMEs) que componen la mayoría del sector no exportador[13]. A pesar de todos los cambios registrados en los últimos diez años, el sector no exportador sigue siendo el segmento más importante de la economía. Si bien aquí se ubican una serie de empresas grandes y altamente capitalizadas (p. ej., de telecomunicaciones), la gran mayoría son PYMEs para las cuales la globalización representa un problema particularmente complejo. Por lo general, las PYMEs del sector no exportador están mal integradas con el resto de la economía y reciben muy poca atención. Mientras el sector exportador ha demostrado gran pujanza durante los 90, elevando la producción e introduciendo nuevos productos y servicios, el sector no exportador continúa entrampado en un círculo vicioso de poca productividad y baja inversión. Las PYMEs de este sector, aún cuando representan una alta proporción de los puestos de trabajo, no han sido capaces de acceder a los beneficios de la mayor productividad y las nuevas tecnologías, como ha sido el caso en el sector exportador.

El mayor obstáculo que enfrentan las PYMEs es la falta de crédito a un costo accesible. En las instituciones financieras de todos los países centroamericanos continúan existiendo enormes márgenes de diferencia entre la tasa de captación y la tasa de crédito, de modo que la tasa real de interés sigue siendo prohibitiva para la gran mayoría de las empresas del sector no exportador. Dado que comparadas con la gran empresa las PYMEs tienen menores barreras de ingreso, sus márgenes de utilidad son muy modestos. Esto no alcanza para generar la liquidez que pueda financiar una expansión, lo cual les impide crecer a través de la inversión. Demasiado pequeñas para integrarse de manera vertical, las PYMEs están obligadas a depender de insumos y servicios – tales como el transporte – que deben comprar al sector formal, donde las prácticas oligopólicas a menudo redundan en precios artificialmente inflados.

La quinta limitante es la pobreza generalizada que afecta a casi todos los países de la región; de hecho, no hay ninguna otra región de América Latina donde la pobreza afecte a una proporción tan elevada de la población. Esto limita el crecimiento económico, genera tensiones sociales y debilita los esfuerzos por promover la participación política. La falta de poder adquisitivo en amplios sectores de la población reduce el tamaño de los mercados internos, tanto a nivel nacional como regional. Si se toma en cuenta el bajo poder adquisitivo de los sectores más desposeídos, un mercado de 35 millones de personas – lo suficientemente grande como para crear economías de escala en muchas actividades – se reduce cuando mucho a 10 millones. Por ende, los inversionistas locales y extranjeros interesados en expandir sus utilidades privilegian el mercado de exportación por sobre las ventas regionales.

La pobreza es además un factor negativo en la percepción que el inversionista extranjero tiene de la región. La falta de calificaciones que se asocia con altos niveles de pobreza aumenta los costos de capacitación para el empleador, al tiempo que el sector público carece de los recursos necesarios para completar la tarea que la educación formal no logró terminar. Los programas estatales orientados a los sectores de menores recursos se ven a menudo obstaculizados por las dificultades en proyectarse hacia comunidades aisladas que viven en el analfabetismo. Ningún modelo de desarrollo que se implemente en América Central se podrá considerar exitoso si no logra erradicar la pobreza.

Sexto, a pesar de algunos avances notables, el perfil general de los sistemas de salud y educación de América Central revela grandes deficiencias y desigualdades entre los países de la región. Hacia 1998 el 29% de la población centroamericana carecía de agua potable, en tanto que una proporción similar no tenía acceso normal a la salud[14]. En estas cifras se trasluce el desamparo en que viven las zonas campesinas, en especial en El Salvador, Guatemala y Nicaragua. Las comunidades indígenas de toda la región se ven particularmente afectadas. Por último, si bien se ha reducido la tasa de mortalidad infantil, salvo en el caso de Costa Rica (ver Tabla 2) los índices de salud materna muestran la continuidad de las falencias sistémicas[15].

Tabla 2
Índices escogidos de salud materno–infantil en América Central, 1995-97

País	Atención de personal calificado*		Mortalidad materna** (por cada 100.000 nacidos vivos)
País	Control prenatal (%)	Nacimientos (%)	Mortalidad materna** (por cada 100.000 nacidos vivos)
Belice	95	80	139
Costa Rica	92	97	29
El Salvador	56	62	60
Guatemala	54	35	190
Honduras	84	54	110
Nicaragua	87	87	124
Panamá	89	86	84

* Cifras de 1995.
** 1997.

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (2000).

Un sistema de salud deficiente no es tan sólo un problema de tipo social, sino que además incide negativamente sobre la productividad y la macroeconomía. El bajo nivel de productividad de América Central en comparación con otras partes del mundo se explica por muchos motivos, entre ellos las deficiencias del sistema de salud. Cualquier intento por elevar la productividad tendrá que tomar en cuenta la calidad de los servicios de salud y buscar nuevas formas de entregar atención a los sectores más expuestos de la población.

En el sector educación, durante los años 90 solamente Costa Rica y Panamá lograron altas tasas de alfabetización. En los otros cinco países, más del 20% de la población es funcionalmente analfabeta. Durante 1996–97, en Guatemala, Honduras y Nicaragua la matrícula a nivel primario – cifra que normalmente podría augurar una alfabetización total – alcanzaba apenas al 85% o menos de la cohorte etárea respectiva. La situación en el sector secundario de toda la región es mucho más seria y generalizada. La tasa de matrícula fluctúa entre un irrisorio 19,6% en Guatemala a un 67,1% en Panamá (ver Tabla 3). Más aún, en toda América Central el sistema público es relativamente ineficiente, según queda de manifiesto en las altas tasas de repitencia y la cantidad de años para el término de los estudios. Incluso en Panamá y Costa Rica, el alumnado tarda en promedio más de siete años en concluir seis años de estudios (ver Tabla 3). Otro conjunto de problemas dice relación con el profesorado. En general los maestros ganan sueldos bajos, les falta capacitación y no cuentan con los recursos pedagógicos necesarios[16]. Por último, los sistemas de educación superior de la región, gravemente afectados por los conflictos de los años 70 y 80, se caracterizan en la actualidad por universidades públicas deterioradas e ineficientes y por la proliferación de pequeñas instituciones privadas, muchas de ellas de dudoso nivel académico.

Tabla 3
Aspectos educacionales básicos escogidos en América Central, 1996-97

País	Matrícula neta		Tasa de repitencia (porcentaje)	Promedio de años para terminar la educación primaria
País	Educación primaria (porcentaje de la cohorte etárea)	Educación secundaria (porcentaje de la cohorte etárea)	Tasa de repitencia (porcentaje)	Promedio de años para terminar la educación primaria
Belice	-	-	10,3	-
Costa Rica	101,7	57,7	10,1	7,7
El Salvador	91,4	59,2	4,1	7,4
Guatemala	69,3	19,6	14,5	9,3
Honduras	85,4	26,3	9,7	-
Nicaragua	73,5	29,1	12,6	10,3
Panamá	95,2	67,1	8,5	7,1

Fuente: Estado de la Región (1999), Walter (2000).

Un séptimo problema es la violencia. En los años 90 América Central se vio acosada por un tipo diferente de violencia a la que caracterizó el enfrentamiento político de los decenios anteriores. Aparentemente sin previo aviso, se desató en toda la región una ola de delincuencia caracterizada por el uso de extrema violencia. Aunque es un tanto difícil recabar antecedentes sobre delitos y violencia que permitan comparar la situación en los distintos países, los datos estadísticos existentes revelan una alarmante tendencia regional con importantes diferencias de un país a otro. Una comparación en cinco países de la tasa de homicidios de los años 90 muestra cifras extraordinariamente elevadas para El Salvador, Guatemala y Honduras y cifras mucho menores para Nicaragua y Costa Rica. Aún así, incluso en Costa Rica la tasa de homicidios creció por sobre un 40% entre 1991 y 1998 (ver Tabla 4)[17]. Otras manifestaciones del problema son los secuestros, los robos a mano armada, las pandillas juveniles y los delitos contra la propiedad. En toda la región, las encuestas de opinión señalan que la delincuencia y la violencia son los problemas que más inquietan a la ciudadanía.

La violencia en América Central tiene numerosos orígenes. Un conjunto de factores se deriva de los conflictos armados de los años 80, en particular la disponibilidad generalizada de armas, la desmovilización de efectivos del ejército y la guerrilla sin otra experiencia de vida que no sea combatir, la menor capacidad disuasiva de sistemas policiales y judiciales sometidos a un proceso de reformas de fondo, y una socialización generalizada de la violencia como método para la resolución de conflictos. Otros factores coadyuvantes son la ubicación favorable y permeabilidad de América Central a las acciones del crimen organizado internacional dedicado al narcotráfico, la migración ilegal, el tráfico de armas y el robo de automóviles; una distribución altamente desigual de la riqueza y el ingreso, y sistemas judiciales deficientes que tienden a generar más impunidad que justicia[18]. Sin embargo, cualesquiera que sean las razones, existen pocas dudas de que el deterioro de la seguridad ciudadana ejerce una fuerte presión negativa sobre las perspectivas de desarrollo de América Central a través de costos humanos y económicos directos, del desincentivo a inversiones y operaciones financieras que dependen del imperio de la ley, y del socavamiento de los avances hacia la consolidación de sistemas políticos de tipo democrático, entre otros efectos.

Tabla 4
Muertes violentas en América Central, 1991-98*

	1991	1992	1993	1994	1995	1996	1997	1998
Costa Rica	4.1 (132)	4.9 (160)	4.8 (160)	5.3 (182)	5.2 (184)	5.2 (189)	5.7 (210)	5.8 (222)
El Salvador	-	-	-	164.5 (9.135)	149.7 (8.485)	139.0 (8.047)	145.1 (8.573)	82.4 (4.970)
Guatemala	63.7	67.5	635	69,8	68.3	66,9	75.2	76.9
Honduras	-	-	-	382 (2.202)	36.8 (2.192)	37.2 (2.287)	41.0 (2.520)	40.7 (2.505)
Nicaragua	18.3 (732)	20.0 (826)	17.8 (762)	16.5 (725)	15.6 (707)	15.6 (662)	15.0 (679)	13.3 (639)

* Muertes por cada 100.000 habitantes; muertes totales entre paréntesis

Fuente: Call (2000).

Un octavo problema, y que se relaciona con varios de los siete anteriores, es la precariedad de las instituciones democráticas[19]. El aumento en los niveles de abstención en las elecciones nacionales, incluso en Costa Rica, es uno de los síntomas más visibles de este problema. Por lo general, los poderes legislativo y judicial siguen siendo débiles en comparación con el poder ejecutivo, perpetuando así un presidencialismo fuerte y centralizado y una frágil separación de poderes. Los sistemas político – partidistas se notan debilitados en su capacidad para mediar eficazmente entre la sociedad civil y el estado. Las prácticas políticas informales generalmente predominan por sobre los procedimientos establecidos de las instituciones formales, reproduciendo en los hechos algunas de las características excluyentes de los regímenes autoritarios anteriores. Cabe hacer notar que estas dificultades no son de manera alguna privativas de América Central, pero en países en donde la democracia electoral es un logro político relativamente reciente ello representa una grave amenaza para la legitimidad de las instituciones.

4. El desafío de la globalización

4.1. El entorno exterior

Ningún análisis a largo plazo de América Central puede ser serio o factible si no toma en consideración el entorno exterior. Desde su independencia, los países de la región se han visto profundamente afectados – económica y políticamente – por su relación con el mundo exterior. La región está particularmente expuesta a los impactos externos – tanto positivos como negativos – y el clima intelectual en América Central es muy susceptible a las corrientes predominantes en Estados Unidos y Europa.

El tema más trascendente que la región deberá afrontar en los próximos veinte años es la globalización. Este manido concepto se refiere a la integración a nivel mundial de los mercados de productos y factores por medio del movimiento de bienes, servicios, capitales, e incluso de la mano de obra. En este sentido, la globalización se viene produciendo desde la Segunda Guerra Mundial, pero experimentó un cambio cualitativo tras la apertura internacional de los mercados de capitales durante los años 80. En los últimos diez a quince años, el aumento en los flujos de capital – tanto directos como a través de inversionistas institucionales – ha sido más gravitante para derribar las barreras nacionales que toda la liberalización comercial lograda desde la creación del GATT en 1947.

Para países pequeños y vulnerables como los de América Central, la globalización representa un enorme desafío. Un país que da la espalda a la globalización, restringiendo el ingreso de importaciones con barreras arancelarias e imponiendo estrictos controles a los flujos de capital, no podrá aprovechar las mayores eficiencias que la intensificación del comercio y la inversión pueden aportar. Sin embargo, un país que abraza la globalización sin reservas, eliminando toda restricción sobre las cuentas corriente y de capital de la balanza de pagos, enfrentará serios problemas de ajuste y se expone a fuertes impactos externos en caso de revertirse los flujos de capital. No es un dilema fácil de resolver.

Tras la suspensión de las sesiones de la conferencia mundial de comercio realizada en Seattle en Noviembre de 1999, algunos observadores plantean que la globalización ha tocado fondo. Para ello mencionan la actitud hostil de muchos países en vías de desarrollo hacia la mayor liberalización del comercio; la presión del mundo sindical por condicionar la expansión comercial a la adopción de normas laborales mínimas en la Organización Mundial de Comercio (OMC), y el fuerte trabajo de las ONGs en pro de la implementación de medidas de protección ambiental. No compartimos esa postura. El fracaso de la reunión de Seattle se debió a la falta de coincidencia entre Estados Unidos y la Unión Europea respecto de los alcances de una nueva ronda de conversaciones, y no implica que la globalización haya tocado fondo. Por el contrario, muchos estudios parecen indicar que la globalización todavía no logra recuperar los niveles que alcanzaba antes de la Primera Guerra Mundial, puesto que los flujos comerciales y de capital en relación al PIB son menores que hace cien años atrás[20].

Nuestra opinión es que el comercio seguirá creciendo a una tasa superior al PIB, tal como lo ha hecho virtualmente cada año desde la Segunda Guerra Mundial, y que la OMC eventualmente logrará recuperar el terreno perdido en Seattle[21]. No obstante, es importante recordar que la globalización no depende enteramente de la OMC. El dinamismo de los flujos de capital poco y nada le debe a la OMC, en tanto que la mayor parte de las iniciativas de apertura comercial se debe a acuerdos regionales que no se han negociado bajo los auspicios de esta organización. Aunque los procesos de la OMC sigan en el limbo, estas iniciativas regionales seguirán fortaleciéndose. Esta tendencia tiene cierta relevancia para los países de América Central a la luz de las actuales negociaciones para la creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).

Ahora bien, aunque se supone que el ALCA tendría que entrar en operaciones en el año 2005, las perspectivas actuales no son muy prometedoras. La negativa del Congreso norteamericano a conceder la vía rápida quiere decir que estas negociaciones carecen de urgencia. Mientras tanto, Brasil está haciendo una fuerte campaña para promover su propia versión de la integración hemisférica, una asociación denominada Área de Libre Comercio de América del Sur (ALCAS). Si el ALCA no llega a concretarse, es muy factible que la administración norteamericana que asuma en Enero del 2001 decida priorizar la integración a nivel de América del Norte, entendida ésta como todos los países al norte de Colombia. De hecho, la mayor parte del comercio norteamericano con América Latina se hace precisamente con estos países (México por sí solo representa el 50%)[22], situación que se verá probablemente fortalecida tras la reciente ampliación de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. Esto ampliará los lazos comerciales entre Centroamérica y Estados Unidos, incluso si dicha ampliación no cumple con la norma de la “paridad NAFTA” que pretenden los países de la región. Por último, cabe destacar que Vicente Fox, presidente electo de México, ha declarado que una de sus prioridades al asumir el cargo en Diciembre del 2000 será la profundización del NAFTA.

Los países centroamericanos, en consecuencia, necesitan posicionarse para sacar provecho de los cambios que se produzcan durante las próximas dos décadas. Ahora bien, no todos los cambios en perspectiva serán necesariamente favorables: el mayor acceso al mercado norteamericano por parte de otros países tendrá un efecto negativo sobre los privilegios de que disfruta América Central en virtud de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe – con o sin la paridad que otorgue el NAFTA – en tanto que la ampliación de la Unión Europea de 15 a cerca de 30 países puede reducir las ventajas otorgadas bajo el Acuerdo de Cooperación existente entre las dos regiones[23]. Por último, la extinción en el 2005 del Acuerdo Multifibra, si bien marca una importante victoria para el conjunto de los países en vías de desarrollo, plantea una serie de interrogantes un tanto incómodas respecto del futuro de las exportaciones centroamericanas de textiles y vestuario[24].

América Central debe además prepararse para un mundo en que la cantidad de monedas nacionales se irá reduciendo paulatinamente. El lanzamiento en Enero de 1999 del euro, moneda que en el 2002 reemplazará a once monedas nacionales por una sola unidad de cambio, ha traído por consecuencia que más del 95% de los bonos internacionales hoy se valoricen en dólares o en euros. La liberalización de las cuentas de capital obliga a los países a reconsiderar sus tipos de cambio, y eventualmente, la naturaleza misma de sus regímenes monetarios. Durante los próximos veinte años muchas monedas nacionales desaparecerán a medida que los países adoptan el dólar (p. ej., Ecuador), el euro (p. ej., Estonia) o monedas regionales. América Central no está a salvo de estas presiones.

4.2. Población

El eje central del desarrollo en América Central está en su gente; su capital humano. Aunque se supone que los beneficiarios de la actividad económica deberían ser los propios centroamericanos, en la práctica no ha sido así, según dejan de manifiesto sus altos niveles de pobreza y baja clasificación en el Índice de Desarrollo Humano. Un factor que cualquier modelo de desarrollo deberá tomar en cuenta es que el perfil demográfico de los países de América Central sufrirá profundas transformaciones durante los próximos veinte años.

Para los próximos veinte años (ver Tabla 5) se estima que la tasa de crecimiento poblacional de todos los países centroamericanos caerá por debajo del 2% anual, y en un caso – Panamá – por debajo del 1%. A primera vista esto parece positivo, pero de la Tabla 5 queda claro que, incluso con un menor crecimiento poblacional, en la región habrá de todas maneras una importante expansión demográfica. Es decir, hace falta una mayor reducción poblacional que permita fortalecer la capacidad de los gobiernos para hacerse cargo del déficit social heredado del pasado y dar una atención adecuada a la creciente población de la tercera edad. Existen importantes lecciones que extraer del ejemplo de otros países de América Latina, donde la disminución de la tasa de natalidad ha redundado en mayores oportunidades educativas y laborales, especialmente para las mujeres jóvenes. Sin embargo, por menor que sea, cualquier reducción en la tasa de crecimiento poblacional entregará a los gobiernos centroamericanos una oportunidad inmejorable para avanzar hacia un modelo de desarrollo orientado hacia la gente.

Aún así, la tarea será difícil. La expansión de la fuerza laboral durante los próximos veinte años necesariamente reflejará el crecimiento poblacional de los años 80 y 90, y será por ende superior a éste. Es decir, será preciso encontrar el justo equilibrio entre las necesidades de las futuras cohortes – fundamentalmente invirtiendo en educación – y las de la fuerza de trabajo actual, para la cual la creación de empleos es un tema importante. Incluso si el fisco destinara todos sus recursos a atender las necesidades futuras y se apoyara en el sector privado para crear los puestos de trabajo que se necesitan hoy, existen límites a lo que se puede lograr.

Tabla 5
Perfil demográfico de América Central, 2000-20

	Población estimada (miles)		Tasa anual de crecimiento poblacional (%)
	2000	2020	2000-05	2005-10	2010-15	2015-20
Belice	242	348	2.21	1.99	1.56	1.56
Costa Rica	4.023	5.592	2.03	1.73	1.49	1.33
El Salvador	6.276	8.534	1.82	1.58	1.39	1.35
Guatemala	11.385	18.123	2.58	2.44	2.26	2.01
Honduras	6.485	9.865	2.49	2.20	1.95	1.74
Nicaragua	5.074	7.997	2.67	2.37	2.15	1.90
Panamá	2.886	3.622	1.43	1.26	1.10	0.97
Total	36.372	54.081	2.29	2.06	1.86	1.67

Fuente: CELADE (1999) y CEPAL (1999).

Por este motivo, se espera que la migración constituya parte importante del cuadro demográfico durante los próximos veinte años[25]. En América Central, el fenómeno migratorio internacional tiene actualmente dos dimensiones: el flujo neto fuera de la región (principalmente hacia Estados Unidos) y los flujos netos dentro de la región. Ambas dimensiones seguirán siendo importantes, como se verá en más detalle a continuación.

4.3. Pobreza

En términos de desarrollo socioeconómico dos décadas es un largo tiempo, de modo que vale la pena recordar lo que se puede lograr bajo circunstancias favorables. Corea del Sur, por ejemplo, pasó entre 1960 y 1980 de empobrecida sociedad campesina a gran potencia industrial. Algo similar ocurrió en el caso de Taiwán. Cuando inició sus reformas de mercado a fines de los 70, la República Popular China era uno de los países más pobres del mundo, apenas capaz de alimentar a su propia población y con exportaciones que representaban menos del 5% del PIB. Actualmente China es uno de los países de mayor crecimiento del mundo, con exportaciones al nivel de muchos países de la Unión Europea y un ingreso per capita que se ha duplicado en cada una de las últimas tres décadas[26].

En vista del actual estado de los recursos humanos y de capital en América Central, no creemos que un crecimiento del PIB al estilo asiático sea factible, y en términos ambientales, tampoco deseable. Nuestra proyección más optimista muestra un crecimiento anual del PIB del orden del 6% para los próximos veinte años[27]. En el contexto de la experiencia reciente, ello sería un logro enorme. Implica que con respecto a 1997 el ingreso per capita hacia el año 2020 se habría más que duplicado, y que el promedio regional se elevaría a los niveles del Chile actual.

Una proyección de crecimiento acelerado importa un cambio significativo en la estructura de producción, donde el sector agrícola como proporción del PIB (ver Tabla 6) desciende desde un 17,9% en 1997 a un 12,1% en el 2020. Esta cifra es mayor al promedio actual de América Latina, pero coincide con la tendencia mundial a la baja en la actividad agrícola según aumentan los niveles de ingreso. El sector manufacturero, sin embargo, no necesariamente saldría ganando de una caída relativa en la actividad agrícola, y de acuerdo a nuestras proyecciones, se mantendría en un 16% (es decir, creciendo junto con el PIB). El gran ganador sería el sector servicios, cuya participación en el PIB se elevaría de un 50% en 1997 a un 58,4% en el 2020. Si bien los productos agrícolas y manufacturados seguirían constituyendo el grueso de las exportaciones, serán los servicios los responsables de la creación de nuevos puestos de trabajo. Esto tiene especial relevancia para la planificación de muchas políticas públicas, especialmente en el ámbito de la educación y la creación de empresas.

Otro objetivo importante es que el crecimiento favorezca a los países más pobres – especialmente Honduras y Nicaragua – de modo de acortar la brecha que se observa en los niveles de vida de un país y otro. Como lo demuestra la experiencia de los países menos desarrollados de la Unión Europea, esto no quiere decir que los demás tengan que crecer a un ritmo más lento. Una profundización de las divergencias en el ingreso per capita en América Central podría acelerar la migración intrarregional, generar inestabilidad y socavar los esfuerzos por promover la integración regional, todo lo cual no beneficiaría a nadie.

Tabla 6
Estructura productiva en 1997 y 2020 (% del PIB)

	1997	Proyecciones para el 2020
	1997	Baja	Base	Alta
PIB acumulado	100.0	100.0	100.0	100.0
Agricultura	17.9	16.0	13.7	12.1
Manufacturas	16.0	17.9	16.0	16.0
Minería /Servicios básicos/ Construcción	7.0	7.8	7.8	7.0
Administración pública y defensa	9.1	8.1	7.3	6.5
Servicios privados	50.0	50.2	55.2	58.4

Fuente: Zuvekas (2000), Tabla 5, p. 52.

Acortar la brecha en los niveles de vida es un enorme desafío que, a nuestro juicio, es imposible de lograr sin que la integración regional desempeñe un papel primordial. En la Unión Europea, la convergencia entre los países más y menos desarrollados fue posible a través de una serie de instrumentos regionales que por falta de recursos serían imposibles de reproducir en América Central. No obstante, existen varias alternativas. Las instituciones financieras regionales e internacionales deben dar cierta ponderación a la necesidad de la convergencia en sus políticas crediticias; los países donantes deben considerarla en sus políticas comerciales y no sólo en la cooperación para el desarrollo, y los países de América Central deben elaborar mecanismos que a largo plazo favorezcan a los menos desarrollados. Este tema se expondrá en mayor detalle en la sección relativa a la integración regional.

Una perspectiva de desarrollo a largo plazo para América Central no puede desconocer flagelos tales como la pobreza, la distribución desigual del ingreso y la degradación ambiental, todos problemas para los cuales no existen soluciones de corto plazo. En lugar de ello, lo que se necesita para los próximos veinte años son estrategias de desarrollo con perspectivas reales de mejorar la situación. La “teoría del chorreo”, que no tuvo ni tendrá perspectivas de éxito, no es una alternativa viable. En el caso de Chile, país que ha reducido substancialmente la pobreza durante los últimos 15 años, sucesivos gobiernos han cuidado de no apoyarse exclusivamente en el crecimiento económico; por el contrario, han afrontado las falencias sociales con políticas creativas orientadas directamente a la erradicación de la pobreza. Y a pesar de su retórica neoliberal, Chile financia estos programas con uno de los más altos niveles de tributación con respecto al PIB[28].

La mayor parte de los gobiernos de América Central afrontan la difícil tarea de elaborar políticas públicas que permitan superar la pobreza, mejorar la distribución del ingreso y controlar la degradación ambiental. Sin embargo, en términos de modernización, el estado va a la zaga del sector privado formal[29]. La base tributaria es limitada y la evasión es cosa habitual. Por debajo de una pequeña élite de burócratas altamente capacitados existe una masa de funcionarios públicos mal calificados y peor pagados a cargo de implementar las políticas públicas. Durante las próximas dos décadas esta situación tiene que cambiar. El estado no puede llevar a cabo su función esencial si carece de recursos y no logra atraer una fuerza de trabajo talentosa y preparada. Para este problema tendrán que buscarse soluciones creativas, inclusive – de ser preciso – compartir los recursos humanos disponibles a nivel regional.

Ahora bien, ninguna política pública es más importante que la formación de capital humano, y es por ello que nuestro trabajo le otorga fundamental importancia a la política educacional. Se necesitarán más recursos, y aquellos que ya están destinados tendrán que utilizarse de manera más eficiente. Este es un tema que se repite en el mundo entero pero que tiene particular relevancia para América Central, donde, por un lado, el gasto por alumno es generalmente muy bajo, y por otro, la repitencia de grados y asignaturas genera una pérdida de recursos. Costa Rica, país que actualmente está cosechando los beneficios de haber dado primera prioridad a la formación de capital humano, ha demostrado lo que se puede lograr a largo plazo sin necesariamente destinar una parte desmesurada del gasto público a la educación.

5. El proyecto Harvard-INCAE

Durante los años 90, distintos proyectos estudiaron las limitantes que enfrenta el proceso de desarrollo en América Central y formularon recomendaciones para la adopción de diversas políticas públicas. De hecho, en la elaboración de este informe hemos tenido presente a aquellos que nos antecedieron. Muchos de estos informes tienen puntos en común, pero también diferencias de énfasis. En esta sección destacaremos uno de ellos – el proyecto Harvard-INCAE –[30] y expondremos los puntos de convergencia con él antes de esbozar los rasgos constitutivos específicos de nuestro modelo de desarrollo. Escogimos este proyecto porque es uno de los más conocidos y porque goza de respaldo al más alto nivel.

El proyecto Harvard-INCAE se inspira en el trabajo de Michael Porter, y en particular en su obra monumental The Competitive Advantage of Nations, publicada en 1990. En este trabajo, basado en la experiencia de los países capitalistas avanzados con Corea del Sur y Singapur, Porter expone una teoría del crecimiento en la cual los países transitan desde una economía basada en los factores productivos hacia una economía basada en la inversión, y finalmente hacia una economía basada en la innovación. Cada una de estas etapas de crecimiento se supone superior a la anterior, y en cada una hay cuatro elementos que determinan el grado de éxito o fracaso: 1) Calidad y cantidad de los factores productivos; 2) Condiciones de la demanda en el mercado interno; 3) La presencia de industrias interconectadas (generalmente conocidas como núcleos); y 4) Estrategia, estructura y rivalidad empresarial.

Si bien estos cuatro elementos son interdependientes, las políticas públicas influyen sobre la relación que existe entre ellos y pueden incidir sobre el éxito o fracaso de cada etapa. El estado, por ende, tiene un importante papel que cumplir incluso si los actores principales son las empresas y la mayor parte de las decisiones se adoptan a nivel de mercado.

Porter rechaza teorías tradicionales respecto de las ventajas comparativas y aboga por un enfoque diferente en el cual las empresas – y los países – crean ventajas comparativas a través de la inversión y la innovación. Esto permite a los países pasar de una etapa a la otra, y en concreto, dejar atrás la etapa de crecimiento en base a los factores productivos, la que Porter considera inferior a las otras dos. Un aspecto central de este enfoque es el concepto de núcleos, que en 1998 Porter definió como “una concentración geográfica de empresas e instituciones interconectadas de un ámbito determinado”[31].

El proyecto Harvard-INCAE adapta este marco intelectual al caso de América Central, postulando que el objetivo es pasar del crecimiento en base a productos básicos a un crecimiento en base a la inversión, para lo cual se deben desarrollar cuatro núcleos: turismo, agroindustria de alto valor agregado, textiles y vestuario, y la manufactura de piezas electrónicas y prestación de servicios informáticos.

Para promover la creación de tales núcleos, el proyecto plantea que se deben efectuar reformas en cinco grandes áreas – competitividad empresarial, medio ambiente, gobernabilidad, reforma judicial y macroeconomía – y establecer cuatro prioridades: un corredor logístico centroamericano, fortalecimiento del sistema financiero, certificación de la sustentabilidad del turismo, y fuerte inserción en el mercado del desarrollo limpio que se abre a raíz del Protocolo de Kioto. El proyecto concluye señalando un conjunto de metas para los siguientes veinte años, entre ellas acelerar al 5% la tasa de crecimiento anual del ingreso per capita y reducir la pobreza a menos del 15% de los hogares.

El proyecto Harvard-INCAE tiene muchos aspectos positivos. Constituye la primera vez en cuarenta años – desde la conformación del Mercado Común Centroamericano (MCCA) – que se hace un estudio regional con el apoyo de todos los gobiernos[32]. Muchas de las recomendaciones que plantea son muy sensatas y los estudios que encomendó son de gran calidad. El proyecto desató un serio debate respecto del modelo de desarrollo para la región y despertó el interés por América Central en otras partes del mundo.

5.1. Etapas de crecimiento

El proyecto Harvard-INCAE da por sentado que América Central se encuentra en la etapa de crecimiento basado en los factores productivos, en la cual el patrimonio constituido por la infraestructura, los recursos naturales, la tierra, la mano de obra y el capital converge para generar un aumento productivo que no conlleva un aumento significativo de la productividad. Se asume que el crecimiento en base a los factores productivos implica menores tasas de inversión, y por tanto se percibe como inferior al crecimiento en base a la inversión. No obstante, esta distinción es más aparente que real. La economía chilena, por ejemplo, ha sido durante los últimos quince años una de las más exitosas de América Latina y ha mantenido altas tasas de inversión, pero su crecimiento se ha logrado en base a factores productivos derivados de recursos naturales. El crecimiento basado en los factores productivos también puede darse en base a la inversión.

Porter, y por ende el proyecto Harvard-INCAE, objetan el crecimiento en base a los factores productivos argumentando que el aporte acumulado de los factores no produce un aumento significativo en la Productividad Total de los Factores (PTF). Como es reconocido por todos los economistas, el crecimiento de la PTF – el aumento del producto corregido según el aporte de todos los sectores – es fundamental para el desarrollo en los países de altos ingresos, donde la acumulación de capital por sí sola puede fácilmente generar utilidades decrecientes e inversiones antieconómicas (como ocurrió en Japón). Sin embargo, el crecimiento de la PTF no tiene la misma importancia en países pobres, donde la razón capital/fuerza de trabajo es muy baja y el capital – tanto natural como físico – se puede acumular durante años sin que produzca utilidades decrecientes. De cualquier modo, en los países pobres la acumulación de capital está casi invariablemente asociada a la transferencia de tecnología, de modo que un aumento de la productividad total de los factores es perfectamente posible.

El crecimiento en América Central se ha basado siempre en los factores productivos y es poco probable que ello vaya a evolucionar durante las próximas dos décadas[33]. De hecho, la teoría tradicional sobre ventajas comparativas, tales como el teorema de Hecksher-Ohlin, sigue siendo válida en el contexto centroamericano, donde las exportaciones tienden a utilizar de forma intensiva factores productivos relativamente abundantes (tierras agrícolas, mano de obra) en tanto que los productos que compiten con las importaciones tienden a utilizar de forma intensiva un factor productivo relativamente escaso (capital). Es por ende poco probable que en las próximas dos décadas América Central pueda escapar de un modelo de desarrollo basado en los factores productivos, como tampoco es necesariamente deseable que ello ocurra.

El concepto de competitividad que plantea Porter privilegia cuidar los aspectos macroeconómicos y dejar la toma de decisiones microeconómicas al empresariado. Otras teorías de la competitividad ponen mayor énfasis sobre la necesidad de que los actores políticos elaboren estrategias para eliminar los cuellos de botella que impiden el desarrollo a nivel institucional e infraestructural. Consideramos que este enfoque multidimensional es más adecuado al contexto centroamericano, donde es necesario interpretar la competitividad de forma amplia.

5.2. Núcleos

En la práctica, tres de los cuatro núcleos que plantea el proyecto Harvard-INCAE dependen fuertemente de factores productivos existentes. El turismo – y especialmente el ecoturismo que propicia el proyecto – depende de los recursos naturales, la agroindustria de alto valor agregado depende de la tierra, y los textiles y el vestuario dependen de la mano de obra barata. El cuarto núcleo (manufactura de piezas electrónicas y prestación de servicios informáticos) es el único verdaderamente coherente con los objetivos declarados por el proyecto Harvard-INCAE.

Como ya hemos aclarado anteriormente, a nuestro juicio la dependencia de estas actividades sobre los factores productivos existentes no constituye una crítica grave, pero sí dudamos que tales actividades se puedan constituir en núcleos. Si recordamos la definición que hace el propio Porter (“concentración geográfica de empresas e instituciones interconectadas de un ámbito determinado”) se hace difícil sostener que el sector textil y vestuario sea un núcleo, puesto que el espectacular crecimiento de este sector se debe a la producción de las maquiladoras. Casi todos los insumos de la maquila son importados y sus exportaciones son altamente susceptibles a las concesiones tributarias que hacen los códigos arancelarios de Estados Unidos. Igualmente, la agroindustria de alto valor agregado es una actividad que normalmente opera relativamente aislada del mercado interno, en tanto que el turismo – especialmente el ecoturismo – casi por definición no constituye un núcleo, dado que para proteger el medio ambiente debe evitar la concentración geográfica.

La cuarta actividad – piezas electrónicas y servicios informáticos – es ciertamente un núcleo en Costa Rica, donde INTEL se ha beneficiado de la preexistencia de una industria de software y ha sido un factor en la aparición de actividades secundarias. Sin embargo, dudamos que otros países centroamericanos sean capaces de reproducir el éxito costarricense en este sector, como también dudamos que el núcleo costarricense vaya a ampliarse al resto de la región. El interés de las multinacionales tecnológicas por Costa Rica se explica por su mano de obra calificada, sistema político estable y poder judicial independiente que entrega seguridades de que los contratos serán respetados. Este “patrimonio” es difícil de reproducir rápidamente en otros países.

También cuestionamos que estas cuatro actividades sean novedosas. La agroindustria ha sido la viga maestra de las economías centroamericanas durante siglos, y el énfasis en el “alto valor agregado” siempre ha sido un objetivo. El turismo se ha estado desarrollando fuertemente en la región durante muchos años, y actualmente está recuperando el terreno perdido a raíz de la crisis regional de los 80. Las exportaciones de maquilas han estado creciendo fuertemente durante los últimos diez años. La cuarta actividad – electrónica y servicios informáticos – es nueva, pero INTEL había optado por invertir en Costa Rica antes del lanzamiento del proyecto Harvard-INCAE. El que se hayan escogido estas cuatro actividades parece ser más bien una racionalización del modelo de desarrollo ya vigente en la región que un intento por plantear algo nuevo.

Un núcleo de verdad tarda largos años en crearse. No sólo se debe involucrar a un gran número de empresas, sino que elaborar las normas bajo las cuales éstas deben competir y colaborar toma tiempo. Son estas normas lo que redunda en menores costos de producción para todos los integrantes del núcleo y conducen al intercambio de información. La industria del vidrio en Italia, por ejemplo, es el modelo clásico de un núcleo donde la innovación, el cambio tecnológico y la sensibilidad ante las condiciones de la demanda interna y externa son las constantes. Plantear que durante los próximos veinte años se podrán conformar núcleos como éste en América Central no tiene asidero en la realidad.

El proyecto Harvard-INCAE hace una ferviente argumentación en pro de la integración regional en América Central, y sostiene que la promoción de estas cuatro actividades potenciará este proceso. Compartimos el énfasis en la necesidad de la integración, pero nos manifestamos escépticos respecto de la incidencia de estas actividades en la cooperación regional. Las exportaciones de textiles y vestuario – actividades nacionales orientadas al mercado norteamericano – no sólo no construyen vínculo alguno entre los diferentes países, sino que son extremadamente susceptibles a las condiciones de la demanda internacional. En el 2005, cuando se termine el sistema de cupos al extinguirse el Acuerdo Multifibra, es dable que algunas de estas exportaciones desaparezcan a medida que el capital se retira de América Central a causa de que sus cupos – y quizás sus ventajas arancelarias – han dejado de existir. La agroindustria de alto valor agregado podría tener mejores perspectivas a largo plazo como actividad exportadora, pero a nivel regional los lazos entre las empresas de este sector son mínimos. Respecto del núcleo de alta tecnología en Costa Rica, según planteábamos anteriormente, lo más probable es que siga aislado del resto de la región. El turismo es la única actividad que realmente se puede presentar como capaz de promover la integración regional; por ejemplo, a través de la Ruta Maya u otras iniciativas similares[34].

5.3. Los actores

El proyecto Harvard-INCAE instala en el centro de su análisis a los grupos empresariales, en alianza con los gobiernos y las instituciones regionales. La sociedad civil, las ONGs, el movimiento sindical y las cooperativas campesinas tienen en este proyecto un perfil muy bajo. Más aún, se observa una clara preferencia por aquellas empresas que puedan aportar a la promoción de los cuatro “núcleos” señalados anteriormente.

Este enfoque corre el riesgo de agudizar las tensiones sociales que han dividido a las sociedades centroamericanas durante ya tantos años. Más aún, los grupos empresariales favorecidos en el estudio actúan todos en el campo del comercio internacional, lo cual genera un fuerte sesgo a favor del sector exportador. De hecho, uno de los objetivos del proyecto Harvard-INCAE es elevar la relación comercio (exportaciones más importaciones)–PIB en un 150% hacia el año 2020[35]. Este objetivo requiere de un grado de apertura que dejaría a la región mucho más expuesta a los impactos externos.

A nuestro modo de ver, el crecimiento debe ser incluyente y conceder mucha mayor relevancia al sector no exportador, donde se concentran las PYMEs. El problema en América Central no es tanto el sector exportador – que ha sido y sigue siendo muy dinámico, con altas tasas de productividad e inversión – sino el sector no exportador, el que sigue entrampado en un círculo vicioso de poca productividad y baja inversión. En el contexto centroamericano, un modelo de desarrollo que no tome en consideración al sector no exportador tendrá pocas posibilidades de llegar a buen puerto.

Estas son las principales diferencias entre el proyecto Harvard-INCAE y nuestro propio enfoque. No obstante, hay muchos puntos de convergencia. Centroamérica efectivamente necesita aumentar el valor de sus exportaciones durante los próximos veinte años, de modo que las propuestas de Harvard-INCAE en el sentido de mejorar la competitividad a nivel nacional son muy importantes. Igualmente importante es priorizar la creación de un corredor logístico, puesto que con ello se crearán oportunidades para diversificar las exportaciones en cada país, y no tan sólo en los cuatro núcleos. De hecho, somos de la opinión de que las actividades de promoción de exportaciones no deben centrarse demasiado sobre sectores específicos, puesto que “apostar a ganador” es un ejercicio un tanto peligroso.

Lo que falta en la propuesta de Harvard-INCAE es un conjunto de políticas que contribuyan a estimular aquellos sectores que no exportan al resto del mundo. En ese contexto, consideramos que nuestro énfasis sobre la integración regional y las PYMEs va más lejos que Harvard-INCAE en la creación de oportunidades para el sector no exportador. En un modelo de desarrollo para América Central, la elevación de la productividad, la creación de oportunidades para exportar a países vecinos y la reducción del costo del crédito son todos factores igualmente importantes.

Por una parte reconocemos el valioso aporte que hace el proyecto Harvard-INCAE en el ámbito del desarrollo sostenible. La propuesta de insertar a América Central en el mercado del desarrollo limpio creado por el Protocolo de Kioto es notable. Por otro lado, nos manifestamos algo más escépticos respecto de la posibilidad de lograr un desarrollo sostenible en Centroamérica en los próximos veinte años, aún cuando tenemos nuestras propias ideas respecto de la forma en que los gobiernos de la región podrían acercarse un poco más a una situación ideal. No obstante, nos asiste la convicción de que la sostenibilidad no es un asunto puramente técnico y que se requiere de un grado mucho mayor de participación de los organismos de base. De poco servirán las normas legislativas nacionales o los acuerdos intergubernamentales si el ciudadano común de América Central no adquiere un mayor nivel de conciencia respecto de los peligros que entrañan las prácticas ambientales actualmente en uso en la región.

El proyecto Harvard-INCAE se orienta principalmente a la élite empresarial responsable de la promoción de las exportaciones no tradicionales. El proyecto ha realizado con este sector una excelente labor que ha permitido romper con las actitudes fatalistas respecto de la diversificación de las exportaciones fuera de la región. Estamos plenamente de acuerdo en que para lograr los objetivos del desarrollo es necesario trabajar estrechamente con estos sectores. Ello no obstante, estamos también muy conscientes del carácter excluyente del desarrollo en América Central, donde con mucha frecuencia quienes se benefician son tan sólo pequeños grupos. Por ende, subrayamos la importancia de invertir en capital humano y social y de poner mayor énfasis en el tema de la participación.

Estos son los temas que aborda el modelo de desarrollo de largo plazo que proponemos a continuación. El núcleo de este modelo está constituido por una profundización del proceso integrador que va más allá de lo que vislumbra el proyecto Harvard-INCAE. Seguidamente viene una sección sobre el manejo de recursos ambientales en que enunciamos un conjunto de políticas que, a nuestro juicio, harán que el desarrollo regional sea más sostenible. Luego centramos la atención sobre el tema del capital humano y social, donde el énfasis está puesto sobre el fortalecimiento de la capacidad de las personas para participar más plenamente en el proceso de desarrollo, para terminar con una sección sobre estado y participación ciudadana en que abordamos la necesidad de una mayor participación.

6. Un modelo de desarrollo de largo plazo para América Central

Hasta ahora hemos hablado en términos generales sobre el desarrollo en América Central durante las próximas dos décadas, y es por tanto momento de exponer nuestras ideas en mayor detalle. Estas ideas se derivan en parte del trabajo realizado por nuestro equipo de consultores especializados, pero se extienden mucho más allá en ciertos aspectos fundamentales.

Lo medular de nuestra propuesta es un modelo incluyente de desarrollo que no deja al margen a ningún sector de la economía. No creemos que el desarrollo sea sostenible si sólo se concede prioridad a un pequeño número de actividades. Los nexos entre las diferentes ramas de la economía centroamericana y entre los diferentes países centroamericanos son demasiado precarios como para sostener ese tipo de métodos. Por supuesto, en un proceso de desarrollo siempre habrán ganadores y perdedores, pero lo que se debe evitar es un modelo que sistemáticamente favorezca a un sector a expensas de otro.

Estamos, por tanto, a favor de un modelo exportador cuyo eje no sea sólo el crecimiento de las exportaciones. La distinción es fundamental. Que las exportaciones sean el motor de la economía implica un sector exportador cuya producción neta crece a un ritmo mayor que el PIB, pero cuyos lazos con el sector no exportador son lo suficientemente sólidos y mutuamente potenciadores como para producir transferencia de tecnología y aumento de la productividad. El crecimiento de las exportaciones por sí solo, en cambio, significa un rápido crecimiento de las exportaciones acompañado por un rápido crecimiento de las importaciones y por presiones adicionales sobre los sectores de la economía que compiten con estas últimas.

El primer tipo de crecimiento es superior al segundo, pero en América Central los lazos entre los sectores exportadores y no exportadores son aún muy limitados. Es por ello que un modelo de desarrollo para la región debe dar cuenta explícita de las necesidades del sector no exportador. Aunque este sector vende primordialmente en el mercado interno, podría ser fácilmente inducido a expandirse hacia el mercado regional. Dentro de él se cuentan múltiples pequeñas y medianas empresas para las cuales la apertura financiera y comercial hasta ahora ha traído escasos beneficios.

Un modelo de desarrollo de largo plazo para América Central debe incluir a todos los países. Elaborar políticas que beneficien a las economías más pudientes y pujantes no es difícil, pero ¿qué queda para los demás? Honduras y Nicaragua, en particular, están muy rezagados con respecto al resto de la región en términos de ingreso per capita (ver Tabla 1) y se advierten pocas perspectivas de una convergencia temprana[36]. Una ampliación de la brecha produciría presiones migratorias, desestabilizaría a la región y perpetuaría la percepción negativa del mundo exterior. Cerrar la brecha tiene que ser uno de los aspectos centrales de cualquier elaboración teórica para la América Central de las próximas dos décadas.

El desarrollo tiene múltiples dimensiones. Es fácil asumir que la económica debe predominar por sobre las demás, pero tanto o más importante es el desarrollo social. Esto quiere decir que los indicadores sociales deben constituirse en parte integrante – y no optativa – de cualquier medición del desarrollo. También quiere decir que la sociedad civil debe participar adecuadamente en el proceso de desarrollo. Un modelo de desarrollo dirigido exclusivamente por una élite siempre corre el riesgo de caer bajo el control de intereses sectoriales. En América Central, éste ha sido y sigue siendo un problema serio. Más adelante pasamos revista a algunos métodos que permitirían abrir el proceso de desarrollo a una mayor participación.

Por último, se debe procurar que el desarrollo sea lo más sostenible posible. Nos merecen dudas quienes aseveran que el desarrollo puede ser verdaderamente sostenible en un mundo en que el producto y la población crecen a pasos agigantados. El desarrollo sostenible en un sentido estricto tendrá que esperar hasta que la población mundial se estabilice y se hayan inventado nuevas tecnologías. No obstante, todos los países y regiones tienen la responsabilidad de implementar modelos de desarrollo que reduzcan el daño ambiental al mínimo. Este factor es especialmente importante en América Central, donde el desarrollo de los últimos decenios está amenazando al ecosistema y a la biodiversidad.

6.1. Integración regional

En países desarrollados y en vías de desarrollo, la importancia del estado nación se ha reducido a medida que avanza la globalización. El proceso de toma de decisiones se está trasladando hacia arriba a instancias supranacionales tales como la Organización Mundial de Comercio, y hacia abajo a los gobiernos provinciales y municipales. Ni siquiera Estados Unidos, la única superpotencia que queda en el mundo actual, está a salvo de estas fuerzas centrífugas, a pesar de las reservas que muchos ciudadanos norteamericanos expresan en las calles y en las urnas.

El traspaso de la soberanía a instancias supranacionales es un acto voluntario que, desde un punto de vista político, es más fácil de aceptar cuando los estados ejercen un control directo sobre las instancias en cuestión. Éste es uno de los aspectos más atrayentes de los sistemas de integración regional, puesto que los estados miembros – incluso los más pequeños – conservan un grado de control sobre las decisiones que se le quitan al estado nación. La historia de la Unión Europea, que hoy se prepara para pasar de 15 países miembros a un posible total de 29[37], es un buen ejemplo de lo que se puede lograr de manera voluntaria al mancomunar la soberanía. Los avances logrados por la UE no han sido fáciles, pero a cada paso del trayecto los estados miembros han demostrado tener la voluntad política para superar numerosos obstáculos. Si bien en términos militares existe una sola superpotencia, en muchas otras áreas la Unión Europea sí se puede equiparar con los Estados Unidos.

No todos los estados están en condiciones de adherir a sistemas de integración regional, y muchos mantienen con sus vecinos disputas limítrofes por derechos mineros o acceso a recursos hídricos. En otros casos, un historial de desconfianza y suspicacia convierte a la colaboración regional en un objetivo difícil, si no imposible. Los países de América Central, sin embargo, se encuentran en situación privilegiada[38]. Los cinco principales – Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua – conformaron el Mercado Común Centroamericano (MCCA) a principios de los años 60; Panamá ha estado asociada al MCCA por muchos años, y en la actualidad incluso Belice ha empezado a colaborar con sus vecinos en ciertos foros regionales.

A pesar de su posición de privilegio, América Central aún no constituye una región propiamente tal salvo en un sentido estrictamente geográfico. Aún cuando el comercio intrarregional ha crecido durante los 90, éste sigue representando menos del 20% de las exportaciones y menos del 15% de las importaciones[39]. La meta de la desgravación arancelaria todavía no se logra, y las instituciones regionales – debilitadas y carentes de recursos – no son capaces de asegurar que las decisiones ejecutivas se traduzcan en hechos. Existen trabas para-arancelarias generalizadas y la región aún está muy lejos de ser un mercado único, lo cual hace imposible que las empresas puedan hacer uso de economías de escala.

Si bien estos problemas son de larga data[40], el advenimiento de la globalización los ha convertido en temas que requieren de una urgente solución. Los mercados internacionales de capital no perciben a América Central como una región, en tanto que los internos son demasiado pequeños y subdesarrollados como para atraer a los inversionistas institucionales. La clasificación de riesgo–país sigue siendo negativa, al punto que ningún estado ha podido evitar la percepción de que vive en un “mal vecindario”. La cantidad – y lo que es más importante, la calidad – de los flujos de capital se reduce debido a la incapacidad de América Central para presentarse ante el mundo como una región.

6.1.1. Instituciones

Todo sistema de integración regional requiere de un conjunto de instituciones que garanticen un manejo administrativo eficiente. Los sistemas existentes han adoptado una gama muy diversa de ordenamientos institucionales y no hay motivo para pensar que un determinado tipo de instituciones sea mejor que otro. Encontrar el punto exacto de equilibrio entre instancias de decisión supranacionales e intergubernamentales es siempre difícil, pero las instituciones deben ser capaces de cumplir los objetivos de los estados miembros y de garantizar la implementación de resoluciones y la resolución de disputas. Los ordenamientos institucionales de la integración regional centroamericana son deficitarios en estos tres aspectos.

Respecto de estas deficiencias existe plena conciencia dentro y fuera de América Central. De hecho, una de las prioridades de la cumbre de mandatarios centroamericanos de 1995 fue la reforma institucional. En la siguiente cumbre, realizada en Panamá en 1997, los presidentes aprobaron un informe elaborado por un equipo de destacados centroamericanos[41] donde se enumeraban una serie de medidas a adoptar. Sin embargo, las deficiencias de fondo permanecen inalterables, al punto de que la relevancia de varias instituciones está siendo cuestionada no sólo por la sociedad civil, sino que incluso por los mismos mandatarios.

Varias de estas críticas son plenamente justificadas. No está de manera alguna claro, por ejemplo, qué papel juega el Parlamento Centroamericano en el proceso de integración. Más aún, América Central carece de un ordenamiento institucional que le permita hablar con una sola voz en las negociaciones internacionales. Como es de apreciar, ello redunda en que no se esté dando cumplimiento a uno de los principales objetivos del regionalismo de nuevo cuño: potenciar la influencia extrarregional de los estados. Por su parte, cabe destacar que, considerando la importancia de contar con una instancia regional de resolución de disputas, la hostilidad que muestran ciertos sectores hacia la Corte Centroamericana de Justicia es totalmente injustificable.

El primer paso para hacer a las instituciones regionales más eficientes debe ser mayor claridad respecto de los objetivos del regionalismo. Los gobiernos de la región tienen muy distintas ideas respecto de los alcances y propósito de la integración. Esto ha redundado en dos estrategias contrapuestas: primero, existe consenso en torno a subscribir acuerdos de libre comercio con países de fuera de la región, aunque el nuevo socio – p. ej., República Dominicana – no tenga en los hechos mayor relevancia comercial. Segundo, se ha preferido adoptar una modalidad de integración de velocidad variable que permitirá a algunos países avanzar más rápido que otros, aún a riesgo de desaprovechar muchas de las ventajas que América Central podría disfrutar en tanto que región.

Definir los objetivos de la integración hará más fácil la reforma institucional. En las siguientes líneas planteamos un modelo de integración centroamericana que tiene mucha trascendencia para el desarrollo institucional. Ahora bien, toda institución necesita financiamiento, sentido en el cual la situación en América Central dista mucho de ser satisfactoria. Las partidas presupuestarias generalmente se atrasan, en tanto que diversas instituciones padecen de un desfinanciamiento crónico y por ende no logran funcionar adecuadamente. En suma, el segundo paso hacia la eficiencia de las instituciones regionales es la reforma del sistema presupuestario, para lo cual proponemos un método en base a la partición de los ingresos arancelarios.

Este sistema ha sido adoptado por la Unión Aduanera de África del Sur y por la Unión Europea, pero todavía no se ha implementado en ningún país de las Américas. Ahora bien, en las Américas existen otras prácticas que los países de América Central harían bien en considerar. Tanto CARICOM como el MERCOSUR cuentan con mecanismos muy eficaces para coordinar una perspectiva regional en instancias internacionales. La Maquinaria Negociadora Regional (MNR) puesta en práctica por CARICOM ha sido especialmente adecuada para otorgar a países pequeños un mayor peso específico en sus negociaciones con estados extrarregionales. Creemos que América Central debe ponderar las ventajas de establecer su propia versión de la MNR para fines de negociar con la Iniciativa de la Cuenca del Caribe, la omc, el ALCA, e incluso con México.

Los sistemas de integración regional existentes en el mundo son generalmente observados con desinterés por la sociedad civil. Para el ciudadano de a pie, la integración o bien carece de relevancia o constituye un peligro. Incluso los gobiernos e instituciones supranacionales de la Unión Europea corren el constante peligro de adelantarse demasiado a las corrientes de opinión pública. La forma más sencilla de superar este problema consiste en definir actividades de nivel regional en las cuales toda la población pueda participar. CARICOM, por ejemplo, ha hecho muy buen uso de la Universidad de las Antillas, institución que permite vincular a muchos estados miembros a través de la integración de la educación superior. La existencia de una selección regional de cricket también es un símbolo muy visible de lo que se puede lograr a través de la integración. Los estados centroamericanos harían bien en definir por lo menos una actividad regional – quizás en el ámbito de la educación o de la cultura popular – con la cual el electorado en general se pueda identificar.

6.1.2. Unión aduanera

Si quiere convertir una simple asociación de estados en un mercado único, América Central debe dar tres pasos. Primero, hacer realidad la unión aduanera. La desgravación arancelaria es una condición necesaria para una unión aduanera, pero por sí sola no basta. Los productos que llegan desde el exterior deben tener plena libertad para circular dentro de la región sin la imposición de nuevos gravámenes. En la actualidad, un televisor importado desde Corea del Sur, por ejemplo, paga derechos de internación en el puerto de entrada, pero si se re–exporta a otro país de América Central, debe volver a pagar. Esto ocurre porque el arancel externo no es el mismo para todos los casos y porque cada país protege con celo sus ingresos arancelarios. El resultado neto son complejas normas de origen e interminables demoras en los puestos fronterizos mientras los funcionarios aduaneros determinan si un producto entra libre de impuestos o no.

Los principales países de América Central – los cinco integrantes de la SIECA – están cerca de acordar la desgravación arancelaria, pero muy lejos de convenir el mecanismo de participación en la recaudación; de hecho, el tema ni siquiera está en tabla. Por consiguiente, las instituciones regionales siguen sufriendo largos retrasos en la recepción de las cuotas anuales de los estados miembros, las que en todo caso son demasiado exiguas como para que éstas puedan cumplir adecuadamente con sus funciones.

Distribuir equitativamente la recaudación aduanera es un paso drástico que ningún sistema de integración regional de las Américas ha dado, pero que es central al funcionamiento de la Unión Europea[42]. No obstante, es un paso inevitable – al menos en parte – para estados que se planteen con seriedad la conformación de un mercado único. Y un mercado único es parte integrante del desafío de la globalización, puesto que permite a la empresa aprovechar las ventajas de un mercado interno ampliado antes de lanzarse al mercado mundial.

Es comprensible que los gobiernos centroamericanos se muestren reticentes a dar semejante paso, de modo que será preciso incorporar ciertas garantías al proceso de distribución de los derechos de aduana. Todo estado necesita tener la seguridad de que los ingresos que perciba por concepto de distribución de aranceles nunca serán inferiores a un determinado porcentaje del total de aranceles que ha recaudado, y que bajo ninguna circunstancia el monto absoluto será inferior el monto recaudado en el año base. Siempre que las importaciones extrarregionales sigan creciendo en toda la región, la incorporación de estas garantías no debería presentar grandes dificultades.

A pesar de la baja del arancel promedio, los derechos de aduana todavía constituyen parte importante de la base tributaria de América Central. La Tabla 7 muestra que los derechos de aduana representan entre el 15% y el 30% de los ingresos tributarios de los cinco países. Esto contrasta con el 0,3% de los ingresos tributarios que los cinco gobiernos actualmente aportan a las instituciones regionales[43]. Es decir, los ingresos arancelarios son mucho mayores que lo que se necesita para financiar a estas instituciones, incluso tomando en cuenta los recursos adicionales que necesitan. Esta situación seguirá así por muchos años más, incluso si se reducen los ingresos arancelarios en relación al PIB y como proporción del gasto público en caso de que América Central decida seguir el ejemplo de otros países en vías de desarrollo.

Los estados necesitan garantías de que el financiamiento otorgado a las instituciones regionales con cargo a los ingresos arancelarios retorne por otras vías. Sin embargo, parte importante del gasto público ya consiste en inversión en infraestructura regional (p. ej., vías de comunicación) o la promoción de actividades regionales (p. ej., el turismo). Asimismo, los estados podrían solventar en conjunto el costo de mantener representaciones diplomáticas en el extranjero, asegurando que América Central hable con una sola voz ante la Organización Mundial de Comercio, la Unión Europea, los Estados Unidos y otros actores internacionales.

Tabla 7
Derechos de aduana e ingresos tributarios en América Central, 1993-97 (promedio)

	Derechos de aduana como porcentaje de la tributación total	Derechos de aduana como porcentaje del PIB	Ingresos tributarios como porcentaje del PIB
Costa Rica	20.5 ^(a)	3.0	14.7
El Salvador	14.7	1.7	11.3
Guatemala	19.5	1.6	8.2
Honduras	28.2 ^(a)	4.4	15.6
Nicaragua	22.6	4.6	20.5

(a) Incluye derechos de exportación.

Fuente: SIECA (1999).

Es poco probable que estas inversiones agoten los recursos provenientes del cobro de aranceles. Sin embargo, un mercado único de bienes y servicios tendría repercusiones importantes para el desarrollo de las instalaciones portuarias y aeroportuarias de América Central. La actual duplicación de instalaciones en puertos de entrada ineficientes y de alto costo podría dar paso a un proceso de racionalización en el que los servicios de transporte se concentren en un menor número de puertos y aeropuertos, lo cual reduciría el costo unitario[44]. Aún cuando las ventajas para toda América Central serían considerables, los costos del ajuste serían más llevaderos si los estados disponen un fondo común para resarcir a quienes se vean afectados. Estos traspasos regionales también se podrían financiar con ingresos arancelarios desembolsados a nivel regional.

La incorporación de los ingresos arancelarios a un fondo común también podría crear los recursos necesarios para promover la convergencia. Los bajos niveles de ingresos en algunos países – especialmente Honduras y Nicaragua – actúan como desincentivo a la cooperación regional. América Central carece de recursos para hacer traspasos de fondos entre estados al estilo europeo, pero puede promover la inversión en infraestructura regional en favor de los países más pobres.

¿Qué institución regional podría recibir los ingresos provenientes de un arancel externo común? El MCCA tiene un déficit institucional que se debe afrontar con urgencia. Sin embargo, parte importante del problema es la falta de recursos. Existe por consiguiente un problema de interdependencia, lo que significa que el vacío institucional y el traspaso de recursos deben abordarse de forma simultánea. Que la solución pase por crear una nueva institución supranacional o por el fortalecimiento de las instituciones existentes depende exclusivamente de los centroamericanos. Lo que está claro es que el statu quo no es una alternativa viable. Cualquiera de las dos opciones es igualmente válida, siempre que exista la voluntad política y que la institución dé cuenta de su gestión ante los estados miembros.

6.1.3. Unión monetaria

Una verdadera unión aduanera redundaría en múltiples beneficios para los productores y consumidores centroamericanos, pero no habrá mercado único hasta que no haya una moneda única. El segundo paso, por tanto, es una unión monetaria que reemplace las monedas nacionales con una sola moneda regional. Esta es una medida audaz que sería más efectiva que ninguna otra en la eliminación de las trabas para–arancelarias que impiden a América Central el disfrute de la ventaja de ser región y prepararse para afrontar el desafío de la globalización.

El reemplazo de las monedas nacionales por una sola moneda regional tiene costos y beneficios. El análisis de dichos costos y beneficios ha dado lugar al concepto de “área monetaria óptima”[45]. Las condiciones para la existencia de un área monetaria óptima están bastante establecidas. Entre los beneficios se cuentan la posibilidad de eliminar los costos de transacción, acotar el contexto para la discriminación de precios, reducir la incertidumbre y eliminar el riesgo cambiario. Los costos, por su parte, dicen relación con la dificultad para revertir los desequilibrios macroeconómicos cuando la política cambiaria deja de ser un instrumento de la política monetaria. El consenso actual es que mientras mayor sea la participación del comercio en el PIB, mayores serán los beneficios. En la medida en que la depreciación nominal sea ineficaz, menores serán los costos[46].

La participación del comercio intrarregional en el PIB de América Central, aunque creciente, es todavía modesta (ver Tabla 8). Más aún, existen fundadas razones para suponer que durante los próximos veinte años podría elevarse considerablemente a través de la eliminación de las trabas para–arancelarias. En cuanto a costos se refiere, existen antecedentes que demuestran que el tipo de cambio es un instrumento ineficiente. Dado que existe una correlación entre la tasa de depreciación de la moneda y la inflación de precios[47], los países se ven obligados a solucionar los desequilibrios macroeconómicos con otras medidas. En la práctica esto no es difícil, puesto que en la mayoría de los países el mercado laboral es flexible y la migración dentro y fuera de la región es una poderosa herramienta de ajuste.

Es decir, América Central, o al menos los cinco principales países, cumplen con los criterios de un área monetaria óptima. Sin embargo, existen otras razones para avanzar hacia una moneda única. Si las naciones de América Central quieren ser percibidas por el resto del mundo como una región, no hay señal más clara que substituir las monedas nacionales con una moneda regional. La Comunidad del Caribe (CARICOM) ya se ha comprometido a dar este paso, en tanto que el MERCOSUR, pese a las aprensiones iniciales de Brasil, está empezando a ponderar la idea. Una medida de esta naturaleza daría un impulso enorme a la industria turística y sería muy bien recibida por las multinacionales y el empresariado centroamericano que vende en el mercado regional.

Tabla 8
Exportaciones intrarregionales en América Central, 1994 y 1999

	Exportaciones intrarreg. 1994 (miles de $)	Exportaciones intrarreg. 1999 (miles de $)	Crecimiento anual (%)	Participación en PIB de 1994 (%)	Participación en PIB de 1999 (%)
Costa Rica	285.852	612.212	16.5	3.4	5.6
El Salvador	341.892	626.000	12.9	3.6	5.2
Guatemala	474.993	774.745	10.3	3.6	4.3
Honduras	139.900	241.701	11.6	4.1	4.6
Nicaragua	83.901	139.519	10.7	4.6	6.2
Total ^(a)	1.326.538	2.394.176	12.5	3.7	5.0

(a) Promedio ponderado sobre la misma base que la Tabla 1.

Fuente: Extractado de SIECA (2000).

Una moneda regional no equivale a dolarización. Por el contrario, una moneda regional tiene plena libertad para fluctuar contra las principales divisas internacionales, tales como el dólar, lo que proporcionaría un posible resguardo contra los impactos externos y generaría un cambio en los términos de intercambio netos[48]. Ya existe una unidad de cuenta – el peso centroamericano – que podría convertirse en unidad de cambio por medio de la conversión de las monedas nacionales en una fecha predeterminada. A partir de ese momento el peso fluctuaría contra el dólar y otras divisas, de forma que la inflación residual no necesariamente conduciría a la sobrevalorización del tipo de cambio real. Sólo cuando la inflación haya disminuido en toda la región a los niveles de Estados Unidos sería factible que participen Panamá (una economía dolarizada) y Belice (una economía semidolarizada). En ese momento la moneda única podría ser fácilmente reemplazada por el dólar, si los estados miembros así lo decidieran. Sin embargo, es importante recalcar que la sola creación de una moneda única en los cinco principales países no necesariamente conduciría a la dolarización.

En América Central se observa algún grado de respaldo para la instauración de una moneda regional, especialmente en vista de las oportunidades que presentaría para reducir los costos de las operaciones financieras y fusionar las bolsas de comercio. La dolarización, por su parte, tiene muchos partidarios en el empresariado. Sin embargo, todos los gobiernos se manifiestan contrarios a una moneda regional y la mayoría además está en contra de la dolarización. Esto se debe en parte a la falta de armonización macroeconómica entre los estados miembros. Las tasas de inflación no son convergentes, las tasas de interés nominal son muy diferentes y las políticas fiscales varían considerablemente de un estado a otro. En términos de los famosos criterios de Maastricht que determinaron el grado de preparación de los países europeos para su ingreso al sistema del euro, los países centroamericanos parecen ser demasiado divergentes.

Ahora bien, esta divergencia es más aparente que real. La diferencia en las tasas de inflación se explica principalmente por la tasa de depreciación de la moneda. Una moneda única produciría una rápida convergencia – mucho más rápida que en el caso de la Unión Europea – de las tasas de inflación. Las tasas de interés nominal de la región también reflejan las diferencias en términos de inflación; una política monetaria única, coordinada por un Banco Central de América Central con representación de cada país miembro, conduciría a corto plazo a la convergencia de las tasas de interés nominal y real. La política fiscal permanecería sin armonizar, pero la experiencia europea demuestra que este aspecto puede quedar a criterio de las autoridades nacionales por un largo período después de producida la armonización de otras políticas a nivel regional.

El valor de una moneda única podría fluctuar con impactos externos tales como una baja en el precio del café, pero no todos los impactos afectarían a cada país de la misma manera. Los huracanes, por ejemplo, tienden a afectar sólo a uno o dos países, en tanto que algunos países dependen más que otros de la producción de bienes primarios. Ésta es otra razón por la cual es tan importante crear un fondo común de ingresos arancelarios. Las instituciones regionales necesitan contar con la facultad de transferir rápidamente créditos o subsidios a las naciones sujetas a impactos adversos. Es por ello que la implementación de una verdadera unión aduanera y la adopción de una moneda única deben ser ambas parte integrante de una estrategia conjunta de transformación de América Central en región propiamente tal.

6.1.4. Mercado regional de capitales

Un modelo de desarrollo para América Central debe estar centrado en torno a los intereses de consumidores y productores. Para muchos centroamericanos, la unión aduanera y la moneda única son conceptos abstractos sin mayor relevancia para su vida diaria. Nada más lejos de la realidad: la construcción de un mercado único es parte fundamental de un modelo de desarrollo incluyente del cual todos los sectores de la sociedad se pueden beneficiar. La razón es que en América Central, como en tantas otras partes del mundo, puede que la clave para el crecimiento del producto y las exportaciones sea la gran empresa, pero la clave para el crecimiento del empleo y la superación de la pobreza son las pequeñas y medianas empresas.

En los cinco países de América Central existen unas 20.000 PYMEs, sin incluir las microempresas del sector informal. El crecimiento de las PYMEs – las que proporcionan cerca de la mitad de los empleos – depende del acceso al crédito, pero los intereses que enfrentan son extremadamente altos. El margen de diferencia entre los intereses que la banca paga y los que cobra es en promedio de un 10%, y se trata de tasas de interés real que se cuentan entre las más altas de América Latina[49]. Para las PYMEs es virtualmente imposible endeudarse a esas tasas, puesto que es muy difícil encontrar actividades legítimas con una tasa tan alta de rentabilidad real sobre el capital. La gran empresa enfrenta menos dificultades, dado que tiene acceso al mercado internacional de capitales a tasas de interés menores o bien puede financiar su expansión con dividendos no pagados. De cualquier modo, la banca centroamericana generalmente ofrece a la gran empresa créditos a tasas preferenciales menores que las que cobran a las PYMEs.

Este sesgo en favor de la gran empresa y en contra de las PYMEs es una de las mayores debilidades del modelo de desarrollo imperante en América Central. De poco o nada ha servido la apertura financiera a nivel nacional – algunos observadores plantean que incluso ha empeorado la situación – y el ingreso de la banca extranjera no ha contribuido a reducir los márgenes de utilidad. Como resultado, se está socavando el potencial de las PYMEs para aportar al crecimiento de la economía y crear nuevos puestos de trabajo. Cabe recordar que las PYMEs hacen un uso mucho más intensivo de la mano de obra que la gran empresa.

Un mercado regional único constituiría un significativo aporte a la reducción de los costos del crédito que deben afrontar las PYMEs. La banca tendría costos de transacción mucho menores y el riesgo del tipo de cambio desaparecería de muchos contratos. La banca se vería obligada a competir y las empresas podrían solicitar préstamos en pesos centroamericanos en cualquier país miembro. La instituciones ineficientes se verían obligadas a cerrar o a refundirse con otras. Si bien el proceso de consolidación podría entrañar el riesgo de una excesiva concentración a nivel nacional, a nivel regional ello es mucho menos probable. Así, las PYMEs y quizás hasta las microempresas podrían finalmente quedar en posición de participar de forma más plena en el crecimiento del producto. Ello redundaría en un notable aumento del empleo y disminución de la pobreza.

Generalmente se asume que incluso un mercado regional de 35 millones de personas es demasiado pequeño para generar economías de escala; que las empresas interesadas en exportar deben orientarse al mercado mundial, y que el acceso privilegiado a los mercados de Estados Unidos y la Unión Europea de que disfruta América Central hace innecesario exportar al resto de la región. Es posible que ello sea cierto en el caso de las grandes multinacionales, como el caso de INTEL en Costa Rica, donde obtener economías de escala requiere de inversiones mucho mayores que las que incluso el mercado regional puede justificar. Sin embargo, para la mayoría de las PYMEs, el mercado predominante es el interno. Las PYMEs carecen de los recursos, conocimientos y experiencia para exportar al mercado regional, y mucho menos al mercado mundial. La reducción de las trabas para–arancelarias, una moneda única y crédito más barato son los ingredientes necesarios para persuadir a estas empresas a exportar a los países vecinos. Y algunas de las que decidan hacerlo, eventualmente pasarán a exportar al resto del mundo.

El relanzamiento del MCCA en 1990 fue recibido con entusiasmo dentro y fuera de la región. La rápida expansión del comercio intrarregional durante los 90 pareció augurar un gran salto adelante en el proceso de integración, pero hoy está en claro que la integración regional está reproduciendo muchas de las falencias de la primera etapa. Las exportaciones se concentran en tres países (Costa Rica, El Salvador y Guatemala), habitualmente se hace caso omiso de las decisiones regionales, el arancel externo común está desvirtuado por tratados bilaterales con terceros, en tanto que las instituciones regionales carecen de credibilidad y recursos. En lugar de afrontar directamente el problema profundizando el proceso de integración, la respuesta de América Central ha sido buscar acuerdos de libre comercio con otros países.

Si bien estos problemas son comunes a todos los sistemas de integración regional en países en vías de desarrollo, en otras regiones se están haciendo esfuerzos serios por superarlos. Si quiere competir como región, América Central debe ponerse a la altura de la situación. Las ideas que hemos expuesto – unión aduanera real, moneda única, mercado financiero integrado – son audaces, pero a nuestro juicio constituyen la mejor oportunidad que tiene América Central para consolidarse como región y ofrecer a las PYMEs una participación más plena en el proceso de desarrollo. Por largos años el crecimiento regional ha estado circunscrito a sectores de alta productividad y crecimiento que viven relativamente divorciados del resto de la economía. La integración regional – no los núcleos regionales – constituye la mejor herramienta para derribar estas barreras y crear un modelo incluyente de desarrollo que potencie la competitividad a través de reducir los costos y disminuir el riesgo asociado a las operaciones regionales.

Hasta ahora hemos dicho poco respecto de las dimensiones sociales y políticas del proceso de integración. Sin embargo, sería un gran error imaginar que el temario propuesto en esta sección se pueda implementar sin un cambio fundamental en la participación de la sociedad civil, por un lado, y la democratización del sistema de integración, por el otro. Uno de los motivos por el cual la integración centroamericana sigue siendo superficial es que el proceso parece muy alejado de la realidad de las grandes mayorías. Salir de allí requerirá de una revolución en las actitudes del sistema educacional, de los medios de comunicación y de las instituciones regionales. La idea es que el ciudadano común entienda cómo opera la integración regional y esté en mejor disposición para tomar parte en decisiones que inciden sobre su vida.

6.2. Manejo de recursos ambientales

El desarrollo económico en América Central se ha hecho tradicionalmente a expensas del medio ambiente. La Comisión Brundtland definió el desarrollo sostenible como “…un desarrollo que sirve a las necesidades del presente sin arriesgar la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer las suyas”[50]. Esto quiere decir que cada generación debe dejar a sus sucesores un capital natural y físico per capita que sea cuando menos igual al recibido. De acuerdo a esta definición, no queda más que concluir que el desarrollo de América Central durante las últimas décadas no es sostenible. Los recursos naturales, especialmente los bosques, están seriamente sobreexplotados y la deforestación continúa a un ritmo del 2,5% de la masa boscosa al año[51]. Se ha deteriorado la calidad del suelo y ha decaído el rendimiento de las tierras agrícolas para una serie de cultivos importantes. Los recursos hidrobiológicos están afectados por la sobreexplotación y la erosión de las zonas costeras, en tanto que la calidad y cantidad de los recursos hídricos se ven amenazadas por el desarrollo urbano y agroindustrial. En las zonas urbanas, el crecimiento descontrolado y el incumplimiento de las normas ambientales están generando graves niveles de contaminación. Todos estos problemas se están exacerbando a raíz del rápido crecimiento demográfico.

América Central es altamente susceptible a los desastres naturales,