Victor Bulmer-Thomas / A. Douglas Kincaid
Centroamérica 2020:
Hacia un nuevo modelo de
desarrollo regional
Esta publicación se realizó gracias al apoyo financiero de la Oficina de Desarrollo Regional y Sostenible, América Latina y el Caribe (LAC) de la Agencia para el Desarrollo Internacional de los Estados Unidos según Disposición No. LAG-G-00-98-00048-00 y de la Unión Europea. El trabajo refleja exclusivamente las opiniones del autor/ de la autora y por tanto no representa en ningún caso la opinión de las instituciones involucradas.
Victor Bulmer-Thomas / A. Douglas Kincaid
CENTROAMÉRICA 2020:
hacia un nuevo modelo de
desarrollo regional
Victor
Bulmer-Thomas / A. Douglas Kincaid
Centroamérica 2020: Hacia un nuevo modelo de desarrollo regional
Hamburg: Institut für
Iberoamerika-Kunde 2000
ISBN 3-926446-80-3
Victor Bulmer-Thomas;
Investigador en el Instituto de Estudios Latinoamericanos de Londres (ILAS);
Profesor Emérito de Economía de la Universidad de Londres. Es también un
director del Schroder Emerging Countries Fund. Entre 1992 y 1998 fue director
del ILAS y entre 1986 y 1997 fue coeditor del Journal of Latin American
Studies. Es autor, entre otros, de The Political Economy of Central America
since 1920 (CUP, 1987) y The Economic History of Latin America since
Independence (CUP, 1995).
A. Douglas Kincaid; Director de
Investigaciones del Centro para Latinoamérica y el Caribe y Profesor Asociado
en la Universidad Internacional de Florida. Tiene un doctorado en Sociología de
la Universidad Johns Hopkins y un master en Ciencias Políticas de la
Universidad de Carolina del Norte en Chapel Hill. Sus intereses de
inverstigación incluyen la seguridad pública, cambios políticos y movimientos
sociales. Su trabajo está basado en temas centroamericanos durante más de 20
años.
Índice
Resumen ejecutivo
1. Introducción
2. El desarrollo en América Central
durante los años 90
3. Los límites de la recuperación
4. El desafío de la globalización
4.1.
El entorno exterior
4.2. Población
4.3. Pobreza
5.1. Etapas de crecimiento
5.2. Núcleos
5.3. Los actores
6.1. Integración regional
6.1.1. Instituciones
6.1.2. Unión aduanera
6.1.3. Unión monetaria
6.1.4. Mercado regional de capitales
6.2. Manejo de recursos ambientales
6.2.1. Economía ambiental
6.2.2. Comercio y medio ambiente
6.2.3. Sociedad y medio ambiente
6.3. Capital humano y social
6.3.1. Educación: Invertir en la experiencia educativa
6.3.2. Respondiendo a la dinámica del mercado laboral: Participación
ciudadana en el ámbito laboral
6.3.3. Optimización del aporte de las comunidades de emigrados
6.4. Estado y participación ciudadana
6.4.1. Modernización del estado
6.4.2. Estado de derecho y seguridad ciudadana
6.4.3. Hacia una mayor participación ciudadana
7. Conclusiones
Bibliografía
Resumen ejecutivo
Tras
el cierre del ciclo de guerras civiles en América Central hace ya unos diez
años atrás, el intenso interés generado por la región en el mundo exterior –
especialmente en Estados Unidos y Europa – decayó rápidamente. Una de las
razones de este reacomodo fue la percepción de que finalmente se habían logrado
condiciones para que el desarrollo económico y la consolidación democrática de
la región pudieran avanzar sin los obstáculos creados por los conflictos
armados y la guerra fría. Según queda claro hoy, no había fundamento para tanto
optimismo. A pesar de avances importantes en ciertos aspectos, la mayoría de
los indicadores de desarrollo de Centroamérica siguen a la zaga del resto de
América Latina. Esta brecha se agudizó a fines de 1998 tras los estragos
causados por el Huracán Mitch, el que recordó a los centroamericanos la
vulnerabilidad y fragilidad de la región y motivó a la comunidad internacional
a reconsiderar su papel y aporte al desarrollo.
El
presente informe es precisamente el resultado de la reactivación del interés en
América Central. El proyecto Centroamérica
2020, auspiciado por la Comisión Europea (CE) y la Agencia de los Estados
Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), con el apoyo institucional de
la Universidad Internacional de la Florida en Miami, de Diálogo Interamericano
de Washington, D.C. y del Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo,
intenta proponer un modelo de desarrollo regional para los próximos dos
decenios.
Ningún
informe sobre América Central puede partir sin reconocer los considerables
avances económicos, sociales y políticos concretados en el curso de los últimos
diez años. La región ha recuperado la estabilidad macroeconómica y tuvo un
ritmo de crecimiento positivo durante los 90. Las exportaciones dentro y fuera
de la región se han ampliado y diversificado. La alternancia en el poder por
medio de procesos electorales se ha convertido en la norma, en tanto que en
toda la región la desmilitarización registra importantes avances. Si bien
persisten las tensiones entre estados, la crisis regional de los 80 ha quedado
muy atrás.
Estos
avances son bienvenidos, pero insuficientes por dos motivos: primero, América
Central todavía no logra revertir muchos de los problemas heredados del pasado.
La pobreza es todavía un fenómeno generalizado, la distribución del ingreso y
la riqueza sigue siendo inequitativa, y persisten poderosos intereses
sectoriales que con frecuencia obstaculizan todo intento por introducir
reformas fundamentales. Los sistemas educacionales y de salud de algunos
países siguen siendo deficitarios; el medio ambiente está en un estado de
extrema precariedad y los estilos de desarrollo de la región aún no se pueden
catalogar como sostenibles. La seguridad ciudadana se ha deteriorado ante una
ola de violencia y delincuencia que el sistema judicial no ha sido capaz de
afrontar con la diligencia necesaria. Por último, las instituciones
democráticas aún se encuentran circunscritas por la falta de participación ciudadana
y legitimidad popular.
El
segundo lugar, la globalización está planteando una serie de desafíos que
América Central nunca antes había tenido que afrontar. Para países pequeños, la
apertura comercial y la liberalización del flujo de capitales a nivel mundial
presenta problemas especiales que se pueden abordar de manera mucho más eficaz
a través de la concertación regional. A pesar de los esfuerzos realizados
durante los 90 para revitalizar el Mercado Común Centroamericano (MCCA), la
cooperación regional dista mucho de estar al nivel necesario. La inversión en
capital humano – en particular a través del sistema educacional – todavía no se
adapta a las nuevas demandas de un mercado global que privilegia crecientemente
la capacitación y el perfeccionamiento profesional. Si bien el sector
exportador de cada país se ha transformado, los demás sectores - donde se
concentra la mayor parte de la fuerza laboral - a menudo se caracterizan por
bajas tasas de productividad e inversión.
La
naturaleza de estas dificultades es un hecho ampliamente reconocido dentro y
fuera de América Central. Diversos gobiernos, organismos no gubernamentales
(ONGs) y agencias internacionales han realizado una cuantiosa inversión de
tiempo y esfuerzo para abordar estos problemas, y cabe reconocer que se han
generado algunas iniciativas bastante novedosas. No obstante, estas propuestas
han sido en general de carácter cortoplacista y han carecido de un enfoque
integral. A diferencia de ello, este informe adopta una perspectiva multidimensional
y de largo plazo que aborda directamente el futuro de América Central – Belice
y Panamá incluidos – en los próximos veinte años. Es por este motivo que lo
hemos denominado Centroamérica 2020.
Nuestras recomendaciones se derivan de un concepto del desarrollo que incluye
el crecimiento económico sostenible, mejores niveles de bienestar social y una
mayor participación ciudadana. Cada una de estas dimensiones es fundamental
para el futuro de la región, y ninguna puede descuidarse a costa de las demás.
El
modelo de desarrollo que plantea Centroamérica
2020 se funda en varios principios. En primer lugar, privilegia la
integración regional como la respuesta más idónea ante la globalización (el
desafío externo) y las limitaciones de las estrategias nacionales de
desarrollo (el desafío interno). En segundo lugar, enfatiza la necesidad de
definir nuevos métodos de manejo de los recursos ambientales que los protejan
de mejor manera contra los nocivos efectos de las actuales prácticas de
desarrollo e incorporen la dimensión ambiental de forma más plena al proceso de
desarrollo. En tercer lugar, postula la necesidad de elevar de manera
substancial la inversión en capital social y humano, privilegiando la
educación, la salud, el mercado laboral y las comunidades radicadas en el
extranjero. Por último, aborda la necesidad de llegar a un modo de desarrollo
que convoque al estado y a los actores sociales en torno a objetivos comunes,
haciendo especial hincapié sobre la remoción de barreras y la creación de oportunidades
para la participación efectiva de todos los sectores sociales. Cada uno de
estos principios requiere de un desarrollo en mayor profundidad.
Integración regional
Para
muchos observadores, en América Central ya parece estar en marcha un enfoque de
tipo regional. El relanzamiento del MCCA en 1990 fue recibido con entusiasmo
dentro y fuera de la región. La rápida expansión del comercio intrarregional
durante los 90 pareció augurar un gran salto adelante en el proceso de
integración, pero hoy está en claro que la integración regional está
reproduciendo muchas de las falencias de la primera etapa. Las exportaciones se
concentran en tres países (Costa Rica, El Salvador y Guatemala), habitualmente
se hace caso omiso de las decisiones regionales, el arancel externo común está
desvirtuado por tratados bilaterales con terceros, en tanto que las
instituciones regionales carecen de credibilidad y recursos. En lugar de
afrontar directamente el problema profundizando el proceso de integración, la
respuesta de América Central ha sido buscar acuerdos de libre comercio con
otros países.
Sin
embargo, consideramos que profundizar la integración es un aspecto
indispensable del desarrollo a nivel regional. Entre las ventajas que una
región ofrece a sus partes integrantes se destacan una mayor competitividad,
una mayor capacidad de negociación, mejor acceso a los mercados mundiales de
capital, y un eficaz aporte al proceso de consolidación democrática a nivel
nacional. Estas ventajas, de suyo trascendentes para los países grandes, tienen
especial relevancia en el caso de las naciones pequeñas.
Un
modelo de desarrollo de largo plazo para América Central debe incluir a todos
los países. Elaborar políticas que beneficien a las economías más pudientes y
pujantes no es difícil, pero países como Honduras y Nicaragua están muy
rezagados con respecto al resto de la región en términos de ingreso per capita,
y se advierten pocas perspectivas de una convergencia temprana. Una ampliación
de la brecha produciría presiones migratorias, desestabilizaría a la región y
perpetuaría la percepción negativa del mundo exterior. Cerrar la brecha tiene
que ser uno de los aspectos centrales de cualquier elaboración teórica para la
América Central de las próximas dos décadas.
En el
presente informe se plantean una serie de medidas destinadas a fortalecer el
regionalismo en América Central. Entre ellas se cuentan concluir la unión
aduanera en base a la partición de los ingresos arancelarios, una unión
monetaria en torno a una moneda única, la reforma de las instituciones
regionales y la creación de condiciones para el ingreso de nuevos actores
sociales al proceso integrador. Las demás recomendaciones respecto de aspectos
específicos del desarrollo, tales como mercado laboral, migraciones y delincuencia
requieren de la articulación de los niveles regionales, nacionales y locales
de acción, con lo cual el proceso de integración adquiere una dimensión social.
Manejo de recursos ambientales
El
desarrollo económico en América Central se ha hecho tradicionalmente a
expensas del medio ambiente. Los recursos naturales, especialmente los
bosques, están seriamente sobreexplotados. Se ha deteriorado la calidad del
suelo y ha decaído el rendimiento de las tierras agrícolas para una serie de
cultivos importantes. Los recursos hidrobiológicos están afectados por la
sobreexplotación y la erosión de las zonas costeras, en tanto que la calidad y
cantidad de los recursos hídricos se ven amenazadas por el desarrollo urbano y
agroindustrial. En las zonas urbanas, el crecimiento descontrolado y el
incumplimiento de las normas ambientales están generando graves niveles de
contaminación.
Para
resolver estos problemas de modo que el desarrollo sea más sostenible, América
Central debe adoptar varias medidas. La primera consiste en modificar los
métodos de cálculo a fin de dar cuenta del aumento o disminución de los
recursos naturales. La segunda es implementar un sistema de impuestos “verdes”
indirectos que permitan establecer un nuevo conjunto de precios relativos más compatibles
con el medio ambiente. La tercera prioridad es acelerar la entrega de títulos
de dominio y dejar establecidos los derechos de propiedad rural.
Los
países centroamericanos también deben ser capaces de responder adecuadamente a
los cambios que se esperan para los próximos años en el sistema de comercio
internacional. La Organización Mundial de Comercio (OMC) ha hecho una serie de
infructuosos esfuerzos por reconciliar su mandato respecto de la apertura del
comercio internacional con el interés de sus miembros por las salvaguardias ambientales.
La mayor parte de las grandes disputas actuales en el ámbito del comercio
internacional – desde las tortugas atrapadas en redes camaroneras hasta la
carne con hormonas – surgen de la incapacidad de la OMC para distinguir entre
proceso y producto. Está cada vez más claro que la forma menos onerosa de
resolver el problema es a través de un sistema de etiquetado. América Central
debe aprovechar la oportunidad para poner en marcha sistema de ecoetiquetado propio
que le permita beneficiarse de los mejores precios que el consumidor de los
países desarrollados está dispuesto a pagar por bienes producidos de forma
compatible con el medio ambiente.
El
último paso que los países centroamericanos deben dar en preparación para el
futuro del comercio internacional dice relación con la emisión y captación de
anhídrido carbónico (CO2) y otros gases de efecto invernadero. El
Protocolo de Kioto (1997) estableció un instrumento denominado Mecanismo para
un Desarrollo Limpio (MDL) que permite a los países desarrollados cumplir una
parte de sus compromisos de reducción a través de financiar proyectos en
países pobres que reduzcan las emisiones de gases invernadero o incrementen la
captación de CO2. Para América Central, el MDL encierra un enorme
potencial. No obstante, gran parte de este potencial será desperdiciado si los
países de América Central no se preparan para aprovechar esta oportunidad. El
sector privado de los países desarrollados no va a participar a menos que estos
proyectos den resultados garantizados. La incertidumbre respecto de los
derechos de propiedad operará en desmedro de cualquier plan de impulso de la
reforestación, en tanto que los planes de expansión de los parques nacionales
carecerán de sentido si el sector público no compromete recursos que garanticen
su ejecución por parte de las comunidades locales.
Salvo
que se logre un grado significativamente mayor de conciencia ambiental por
parte del ciudadano común y una mayor participación de los organismos de base,
la alarmante destrucción ambiental de América Central continuará a pasos
agigantados. El sistema educacional tiene un rol fundamental que cumplir en
hacer conciencia de la fragilidad del medio ambiente regional y de la
necesidad de implementar medidas para su protección. Igualmente fundamental es
hacer conciencia sobre la relación que existe entre pobreza y degradación
ambiental y dar a los sectores de bajos recursos incentivos para modificar sus
prácticas. En este sentido, las organizaciones de base constituyen un recurso
de trascendencia nacional – e incluso regional – para lograr el acatamiento de
los ordenamientos jurídicos internos y de los acuerdos regionales.
Capital humano y social
En
América Central, el éxito o fracaso de los planes de desarrollo para los
próximos veinte años estará muy supeditado a la capacidad de la región para
incrementar los niveles promedio del capital humano (recursos y capacidades de
nivel individual) y simultáneamente encontrar formas de promover y desplegar
el capital social (recursos y capacidades creadas a través de redes y
relaciones sociales) en pos de los objetivos de desarrollo. En varios de los
países centroamericanos ello supondrá un esfuerzo concertado para superar el
legado de las deficientes políticas sociales que caracterizaron a los
anteriores modelos de desarrollo y que recién empieza a abordarse. Tanto la
salud como la educación son fundamentales para el desarrollo del capital
humano, debido a la forma inmediata en que estos sectores pueden incidir sobre
la calidad de vida y la potenciación de la productividad y el desarrollo a
largo plazo. Por ello, recomendamos que el gasto público cuando menos se
mantenga donde es fuerte y se incremente substancialmente donde es
deficitario. La inversión en el sector salud tiene la capacidad de desencadenar
una dinámica económica especialmente positiva, puesto que genera una fuerte
demanda de bienes y servicios y crea nuevos empleos en una amplia gama de
niveles y capacidades.
Entre
los objetivos más frecuentes de las reformas al sector salud que se
implementaron durante la última década se cuentan la racionalización
institucional, la reforma de los marcos legales, la descentralización y la
mayor participación del sector privado y las ONGs. En general, todos éstos
fueron avances positivos. Las prioridades actuales están constituidas por el
tratamiento de las enfermedades transmisibles y otras patologías que afectan a
la población infantil, la contención y tratamiento del virus del VIH y las
deficiencias de la atención materno–infantil, y lo más probable es que ello
siga siendo así durante los próximos diez años. No obstante, el crecimiento
relativo de las cohortes de adultos mayores durante los próximos veinte años
hará necesario un ajuste en los sistemas de salud a medida que las patologías
crónicas y degenerativas vayan asumiendo mayor importancia como temas de salud
pública.
En el
ámbito de la educación, la meta de la ampliación de recursos debe ser una
experiencia educativa primaria y secundaria de mejor calidad, con un currículum
capaz de inculcar los conocimientos y capacidad analítica que hacen falta para
potenciar la adaptabilidad a entornos sociales y económicos en constante
evolución. En el cumplimiento de este objetivo hay tres áreas específicas que
merecen especial énfasis. La primera dice relación con la necesidad de que el
ambiente educativo se preste para generar un mayor nivel de motivación y
rendimiento en maestros y estudiantes por igual. La segunda es la necesidad de
fortalecer la capacitación profesional de los maestros para la aplicación de
mejores prácticas pedagógicas. Y tercero, existe en toda la región la necesidad
imperiosa de mejorar la eficiencia del sistema educacional a través de reducir
la tasa de repitencia y el promedio de años para el término de los estudios.
Otro
elemento de cualquier intento por incrementar el capital humano y social es el
diseño de una estrategia de potenciación de la fuerza laboral que reduzca su
vulnerabilidad y mejore su capacidad para responder ante nuevas oportunidades
de empleo, con lo cual se fortalecería el potencial incluyente de los procesos
de desarrollo en América Central. Los esfuerzos actuales han estado casi
exclusivamente limitados al nivel nacional, en especial a través de la reforma
de los códigos laborales, el reajuste periódico del sueldo mínimo y la
ratificación de convenios internacionales. Nosotros planteamos que una
estrategia más efectiva es aquella capaz de subsumir las medidas de nivel
nacional en un esfuerzo regional por instalar el concepto de la participación
ciudadana en el ámbito laboral. En este sentido recomendamos dos líneas de
acción principales: promover la inserción laboral a través del desarrollo de
capacidades y aptitudes adaptadas a las exigencias de los sectores de mayor
crecimiento de la economía, y establecer normas laborales mínimas a nivel
regional. La instalación del concepto de participación ciudadana en el ámbito
laboral debe además organizarse a nivel local a fin de reconocer la dinámica de
los nuevos mercados laborales que operan a ese nivel y no centrarse
exclusivamente sobre las iniciativas estatales, siguiendo las prácticas
regulatorias y clientelistas del pasado.
La
migración seguirá siendo uno de los factores que marcarán el desarrollo de
América Central de aquí al año 2020. Los flujos de remesas y redes sociales
establecidas por las comunidades de centroamericanos radicados en el exterior
constituyen una fuente importante de capital económico y social que se puede
canalizar para fines de desarrollo. Sostenidas por los avances en el transporte
y las comunicaciones que han hecho el transnacionalismo no sólo posible sino
que cosa común, estas redes se han constituido en un importante motor de
procesos de desarrollo local en tanto que permiten el acceso a capitales
económicos y sociales sin intervención de instituciones nacionales formales.
Sin embargo, dichas redes están en gran medida desconectadas de las iniciativas
de desarrollo nacional y regional. En este sentido, se debe avanzar hacia la conformación
de una red regional de consejos nacionales de migración, con amplia
participación de todos los sectores e interlocutores sociales. Dichos consejos
tendrían la misión de colaborar con los organismos de base para individualizar
prácticas y recursos que permitan abordar necesidades de desarrollo local o
emprender iniciativas a niveles superiores. Trabajando de manera mancomunada a
nivel regional, este tipo de organismos podrían constituirse en un fuerte lazo
con los organismos e intereses de las comunidades residentes en el extranjero.
Estado y participación ciudadana
En el
largo plazo, la estabilidad y legitimidad de las instituciones democráticas
dependerá de mecanismos de mediación capaces de articular y reconciliar los
puntos de vista y preferencias de actores sociales rivales (especialmente
aquellos que surgen de grupos sociales tradicionalmente marginados de la
escena política) respecto de las políticas estatales. Los partidos políticos de
América Central no están cumpliendo un buen papel en este sentido, y por ende
recomendamos la elaboración de estrategias que promuevan la creación de nexos
permanentes entre partidos políticos y sociedad civil. Los principios básicos
de estas estrategias deben contemplar la promoción de valores y prácticas
democráticas en el seno de las organizaciones (partidos políticos y grupos de
interés por igual); la atención simultánea a los niveles locales, nacionales y
regionales de organización y acción, y un esfuerzo especial por llegar a
actores sociales tradicionalmente marginados.
También
consideramos que el estado seguirá siendo una instancia clave para las
iniciativas de desarrollo en América Central, pero que una acción eficaz
requerirá de una modalidad distinta a la del pasado: una modalidad construida en
base a formas organizativas capaces de convocar al estado y a los actores
sociales en torno a objetivos comunes. Al respecto ofrecemos una serie de
propuestas – reforma fiscal, prevención de la violencia y mayor participación
ciudadana – como medio para avanzar hacia una mayor modernización del estado y
hacia el fortalecimiento de las prácticas democráticas en las relaciones
estado–sociedad.
No
obstante haber dado grandes pasos hacia a la reforma del estado, en América
Central persiste la necesidad de generar recursos adicionales para el gasto
público en al menos tres grandes áreas: gasto social, infraestructura y
seguridad ciudadana. De allí se desprende que en América Central existe la
necesidad de una reforma fiscal que asegure recursos para los planes que se
quiere implementar. La primera prioridad de la reforma es que los países con
bajas tasas tributarias mejoren el ingreso fiscal. En América Central los
sueldos y salarios tributan a una tasa similar a las del resto de América
Latina, pero en ciertos países la rentabilidad sobre el capital (intereses,
dividendos y ganancias de capital) está absolutamente exenta de impuestos.
Por ende, recomendamos la reforma de las disposiciones tributarias a objeto de
incluir la rentabilidad sobre el capital, tanto de dentro como de fuera de la
región. Asimismo, los sistemas tributarios deben ajustarse a los cambios que se
están operando en la estructura de producción. Durante los próximos veinte años
la importancia relativa de los ingresos arancelarios tenderá a disminuir
producto de la desgravación y de la firma de acuerdos de libre comercio con
otros países. Ante ello, América Central necesita empezar a reorientar sus
sistemas impositivos hacia actividades de rápido crecimiento, en especial el
sector servicios.
El
fortalecimiento del estado de derecho y la seguridad ciudadana ameritan primera
prioridad, puesto que los actuales niveles de violencia y delincuencia y el
legado de injusticia no resuelta representan una grave amenaza para las tres
dimensiones – económica, social y política – del desarrollo. Es importante, por
ende, avanzar hacia la elaboración, debate e implementación de estrategias de
largo plazo. Se debe además consolidar la reforma policial iniciada en los 90 y
profundizar y acelerar las limitadas reformas a la administración de justicia.
Ahora bien, no creemos que baste con fortalecer a los organismos públicos a
cargo de la seguridad ciudadana, y por tanto proponemos como estrategia de
desarrollo regional el concepto de la “prevención integral de la violencia”,
cuyos rasgos constitutivos dicen relación con privilegiar las políticas de
prevención por sobre las respuestas puramente reactivas; dar atención
preferencial al tema de la violencia por sobre la delincuencia, y un diseño
basado en iniciativas interdepartamentales y multisectoriales que reemplace las
políticas inconexas que actualmente implementan los actores internacionales,
estatales y sociales.
Una
sociedad donde no se motiva o se obstaculiza la participación ciudadana es una
sociedad expuesta a que cualquier acontecimiento inesperado produzca el
cercenamiento de los derechos y un retroceso en el desarrollo. En el largo
plazo, el proceso de desarrollo regional requerirá de un tipo de participación
ciudadana más amplia (que incorpore a la mujer, a los pueblos originarios y
demás grupos tradicionalmente discriminados) y más profunda (que pase de las
meras garantías formales respecto de derechos civiles y políticos a una participación
activa de la ciudadanía en el ejercicio de tales derechos). Entre las medidas
que pueden potenciar efectivamente una estrategia de mayor participación
ciudadana se cuentan la integración de la perspectiva de género en las
políticas de desarrollo, incrementar la presencia de la mujer en cargos de
responsabilidad a nivel público y privado y garantizar la integridad de las
culturas originarias en el marco de una sociedad multicultural. Otro elemento
importante de esta misma estrategia es fortalecer el compromiso de
descentralizar la administración pública, los servicios públicos y otras
estructuras políticas, especialmente a través de mejorar la base de ingresos
de los gobiernos locales.
En la
elaboración del presente informe nos hemos beneficiado del trabajo realizado
por un equipo de especialistas latinoamericanos, europeos y norteamericanos que
efectuaron un conjunto de estudios sobre globalización, integración regional,
tendencias sectoriales, mercados laborales, medio ambiente, migración,
seguridad ciudadana, educación, participación democrática y modernización del
estado. Estos estudios incorporan los resultados de diez talleres realizados en
la región durante 1999 con la participación de un centenar de especialistas
provenientes de los siete países centroamericanos. La lista completa de los
especialistas, talleres y participantes figura en el Anexo al presente informe.
Centroamérica 2020 tiene dos distintos tipos de destinatarios. Los primeros
son todos aquellos centroamericanos empeñados en la búsqueda de caminos para
dar adecuada respuesta a las presiones internas y externas que actualmente
enfrentan los siete países. Los segundos son los actores externos – incluyendo
los auspiciadores de este informe – que dan forma a la cooperación
internacional hacia la región. Para ambos tipos de destinatarios, las prioridades
son generalmente de corto plazo. Sin embargo, el desarrollo es un camino largo
en el que no existen atajos. Los países o regiones que logran los mejores
resultados tienden a ser aquellos donde existe consenso en torno a los
objetivos de largo plazo. Ello requiere convenir un marco común dentro del cual
formular las políticas públicas. Esperamos que Centroamérica 2020 constituya un aporte a la construcción de dicho
marco, y que nuestras recomendaciones sean apreciadas en ese contexto.
1. Introducción
La
aparición de nuevas tecnologías, el aumento en los flujos de capital y el
reconocimiento internacional de los derechos de propiedad intelectual han
transformado la economía global durante los últimos quince años. Estos cambios,
virtualmente sin precedente en la historia, presentan un desafío a todas las
naciones. Incluso los gobiernos de los países más ricos y poderosos han sentido
la necesidad de buscar respuestas adecuadas al desafío de la globalización. Los
dirigentes políticos han tomado nota de las perspectivas que se abren para el
mejoramiento de las condiciones económicas y sociales, pero temen a las
consecuencias de quedar rezagados en la tarea de preparar a sus países para el
futuro.
En el
caso de los países en vías de desarrollo, los problemas que representa
prepararse para el desafío de la globalización son aún mayores. Con poco o
ningún control sobre las instituciones internacionales que fijan el temario,
carentes de una posición fuerte en la generación de tecnología y dependientes
del capital extranjero, los países en vías de desarrollo a menudo no tienen muy
claro cómo responder. Es claro que muchos líderes políticos del mundo en
desarrollo preferirían cambios más graduales, en tanto que otros condenan
demagógicamente la nueva agenda sin ofrecer una alternativa real.
Los
líderes centroamericanos han empezado a reaccionar frente el desafío que
enfrentan sus países. Todos ellos han reconocido las oportunidades que vienen
aparejadas con la globalización, y ninguno de ellos ha tratado de eludir sus
obligaciones. Si bien muchos centroamericanos sienten aprensión ante lo que
vendrá, virtualmente nadie cree que la región pueda seguir respondiendo con las
mismas políticas adoptadas en el pasado. Durante el último quinquenio la región
ha hecho un esfuerzo serio para abordar temas pendientes y construir un
consenso en torno a un conjunto de problemas claves. Si bien es cierto que el
consenso todavía no llega a concretarse, no es menos cierto que el debate ya ha
comenzado y nos sentimos afortunados por la oportunidad de aportar a él.
En la
elaboración del presente informe hemos hecho referencia a una serie de estudios
realizados por otros investigadores. A nivel regional, nuestra tarea se vio
facilitada con el estudio Estado de la
Región realizado por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo
(PNUD), y por el Enfoque estratégico
centroamericano sobre reconstrucción y transformación desde la sociedad civil
organizada nacional y regionalmente, publicado por el Centro Regional de Investigación
Económica y Social (CRIES). También ha sido de gran utilidad el trabajo
realizado por el Harvard Institute for International Development (HIID) e
INCAE. Si bien no concordamos con algunas de sus recomendaciones en cuanto a
desarrollo de políticas, su imaginativo e iluminador programa de investigación
nos permitió dar un salto cualitativo en nuestra comprensión de las sociedades
centroamericanas. A nivel nacional hemos aprendido mucho de los planes de
acción definidos por distintos gobiernos, como es el caso del reciente
documento Bases para el Plan de Nación
elaborado en El Salvador. El resurgimiento experimentado por los centros de
investigación y universidades de toda la región durante los últimos diez años
ha enriquecido notablemente nuestra comprensión de la realidad centroamericana
a nivel local, nacional y regional.
El
presente informe es el resultado de un proyecto de investigación (Centroamérica
2020) que tuvo inicio en 1998 y que contó con el respaldo económico de la
Comisión Europea (CE) y de la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo
Internacional (USAID), más el apoyo institucional de la Universidad
Internacional de la Florida en Miami, de Diálogo Interamericano de Washington,
D.C. y del Instituto de Estudios Iberoamericanos de Hamburgo. La primera etapa
consistió en realizar en América Central diez talleres sobre temáticas específicas
con participación de especialistas de la región. La segunda etapa fue la
redacción de informes sobre cada tema por parte de un equipo de diez
especialistas y su posterior distribución pública. La tercera etapa es la
publicación de este informe final que se basa en la labor de los especialistas
y que presenta nuestras conclusiones principales.
El
propósito de este informe es formular recomendaciones que durante los próximos
veinte años puedan conducir a América Central hacia un tipo de desarrollo que
comprenda el crecimiento económico sostenible, mejores niveles de bienestar
social y una mayor participación ciudadana. Esta definición amplia de
desarrollo está orientada a reflejar la realidad de una región en donde ha
quedado demostrado que el crecimiento económico no basta para evitar las
tensiones sociales y políticas. Por tanto, nuestra visión es incluyente y de
largo plazo, lo cual a su vez ha determinado nuestra elección de países. Si
bien los principales países siguen siendo aquellos que una vez conformaron la
Confederación Centroamericana, creemos que la globalización hace necesarias
nuevas formas de cooperación regional que inevitablemente deben incluir a
Belice y Panamá. En consecuencia, nuestra definición de América Central incluye
a los siete países, si bien estamos plenamente conscientes de que éstos
todavía no constituyen una región en el sentido habitual de la palabra.
2. El desarrollo en América Central
durante los años 90
En los últimos diez años América
Central ha recuperado buena parte del terreno perdido durante la década de los
80. Si bien las bases de la recuperación son aún débiles, como se podrá
apreciar en la siguiente sección, ello constituye un avance respecto del
estancamiento o – en algunos casos – retroceso en el nivel de vida
experimentados durante la llamada “década perdida”. Más aún, la recuperación va
más allá de los resultados macroeconómicos y abarca la mayor parte de los indicadores
sociales y políticos. Los avances a nivel nacional han estado acompañados por
avances a nivel regional con el desarrollo de un Sistema de Integración
Centroamericana (SICA) a cargo de seguir de cerca la profundización y ampliación
del proceso integrador.
Las características más sobresalientes
del último decenio han sido el término de las guerras civiles en El Salvador,
Guatemala y Nicaragua, el retorno a la democracia en Panamá y el respeto por el
proceso electoral en todos los países de la región. Si bien la atención se
centra hoy de manera preferente sobre las debilidades del sistema político
partidista, la falta de independencia judicial y la promoción de los derechos
humanos, ello constituye en sí mismo un reflejo de los avances logrados en el
ámbito electoral. La alternancia en el poder entre jefes de estado civiles se
ha convertido en la norma, la prensa disfruta de mucho mayor libertad y el
predominio masculino en el sistema político se ha visto acotado por el ingreso
de mujeres a todos los niveles del proceso electoral.
La recuperación de las economías
centroamericanas a partir de 1990 queda en claro en los datos vertidos en la
Tabla 1. Si bien durante los 80 la tasa de crecimiento regional se mantuvo
estancada o fue incluso negativa, durante los 90 el Producto Interno Bruto
(PIB) de los siete países registró una variación positiva. Si bien la tasa de
crecimiento regional esconde considerables diferencias a nivel nacional, éstas
no son demasiado grandes: la tasa más baja de crecimiento anual de los 90 se
registra en Honduras con aproximadamente un 3,1%[1],
mientras que la más alta se da en Panamá con un 4,7%. Aunque en Costa Rica el
PIB ha crecido a un ritmo espectacular durante los últimos dos años, un cálculo
en base al Producto Geográfico Bruto (PGB) – a fin de excluir los ingresos
obtenidos por los no residentes – muestra que la diferencia es algo menor. Este
fenómeno se produce porque el PIB de Costa Rica está distorsionado hacia arriba
por las inversiones realizadas por la multinacional norteamericana INTEL.
La tasa de crecimiento del PIB debe
corregirse según la población. Ésta se ve afectada por la tasa de crecimiento
natural (la diferencia entre nacimientos y muertes) y por los procesos
migratorios. La tasa natural se ha reducido pero no a los niveles alcanzados en
el resto de América Latina, de modo que la transición hacia una tasa estable de
población está lejos de haber terminado. Si bien la región en su conjunto ha
venido experimentando una emigración neta, la migración intrarregional ha
producido dos casos – Belice y Costa Rica – donde la migración neta ha sido
hacia adentro. Así, el cuadro demográfico ha alcanzado altos niveles de
complejidad. En los tres países más pobres de la región – Guatemala, Honduras y
Nicaragua – la tasa natural de crecimiento poblacional se mantiene alta. En El
Salvador la emigración ha reducido considerablemente la tasa de crecimiento, en
tanto que en Belice y Costa Rica la inmigración ha causado una expansión demográfica.
Tabla 1
PIB e ingreso per capita en los
90
|
Crecimiento anual (%) |
Ingreso per
capita real (1980 = 100) |
Ingreso per
capita real en el 2000 (US$ de 1990)
(c) |
|
PIB |
Ingreso per
capita |
1999 (a) |
||
Belice |
3.5 |
0.8 |
134.3 (b) |
2.298 |
Costa Rica |
4.1 |
1.2 |
110.6 |
2.316 |
El Salvador |
4.4 |
2.3 |
113.1 |
1.341 |
Guatemala |
4.2 |
1.5 |
91.3 |
1.035 |
Honduras |
3.1 |
0.2 |
96.8 |
660 |
Nicaragua |
3.2 |
0.3 |
63.9 |
523 |
Panamá |
4.7 |
2.8 |
119.5 |
2.880 |
Total (d) |
4.1 |
1.6 |
104.2 |
1.640 |
(a) Estimado; (b) 1998; (c) Proyectado; (d) Promedio
ponderado de los siete países en base al PIB de 1995.
Fuente: Derivado de Zuvekas (2000); CEPAL (2000); Banco Interamericano de
Desarrollo (1999) y cálculos propios.
El
resultado es una tasa de crecimiento del ingreso per capita (ver Tabla 1) que
se aproxima mucho a la alcanzada antes de los 80[2].
Es decir, la economía regional no ha podido alcanzar la aceleración necesaria
para superar los problemas sociales y económicos que arrastra desde el pasado.
Más aún, algunos países – Guatemala, Honduras y Nicaragua – no han logrado recuperar
el ingreso per capita existente antes de la crisis regional (ver Tabla 1). Esto
constituye una contundente indicación de la magnitud de los desafíos que deben
superar los países de América Central.
En
algunos países, el crecimiento económico de los 90 estuvo acompañado por una
modesta disminución en la cantidad de hogares que viven en la pobreza[3].
La pobreza, sin embargo, sigue estando ampliamente extendida y, en términos
absolutos, sigue aumentando. El incremento en el nivel de vida promedio ha tenido
una repercusión mínima sobre los niveles de desigualdad. Si bien este estilo de
crecimiento es un fenómeno generalizado en toda América Latina, quizás si la
necesidad de mejorar la distribución del ingreso sea más imperiosa en América
Central debido a los bajos niveles iniciales de ingreso per capita y a la
fuerte caída en el nivel de vida que se produjo durante los 80.
La
recuperación económica de América Central se debe fundamentalmente al
crecimiento del sector exportador. De hecho, el crecimiento de las
exportaciones hacia dentro y fuera de la región supera la tasa de crecimiento
del PIB. Aunque este fenómeno se produce en todas las economías de la región,
el caso de Costa Rica es especialmente notable. La puesta en marcha de dos
plantas de INTEL ha sido uno de los principales factores en esta
transformación. Las exportaciones actualmente representan más del 50% del PIB,
una tasa más de dos veces superior al promedio para América Latina.
Tanto
o más importante que el crecimiento del sector exportador ha sido la
diversificación. La dependencia tradicional sobre cinco productos primarios –
café, plátanos, azúcar, algodón y carne – ha disminuido drásticamente a medida
que surgen nuevos productos de exportación. Entre las exportaciones no
tradicionales se cuentan la producción de maquiladoras instaladas en zonas de
procesamiento de exportaciones (principalmente textiles y vestuario) y nuevos
productos agroindustriales que hacen uso intensivo de los recursos naturales.
La exportación de servicios, especialmente en el sector turismo, también han
crecido rápidamente. Ya hemos mencionado las plantas de INTEL en Costa Rica.
El
comercio interno regional sobrepasó en 1994 su valor máximo anterior (1980) y
ha seguido en alza a pesar de la debilidad institucional del Mercado Común
Centroamericano (MCCA). Este tipo de comercio, limitado anteriormente a
productos manufacturados, se ha diversificado e incluye actualmente una modesta
participación del sector agrícola. Aún cuando el crecimiento del comercio intrarregional
tiende a concentrarse en Costa Rica, El Salvador y Guatemala, todos los
miembros del MCCA[4]
han participado en éste. Panamá, y más aún Belice, mantienen lazos comerciales
más bien modestos con el resto de la región.
El
crecimiento fomentado por las exportaciones ha estado acompañado por una
notable mejoría en los indicadores macroeconómicos. Los buenos resultados del
sector exportador, en conjunto con el ingreso neto de capital, han redundado
en una mayor estabilidad en los tipos de cambio nominal. Esto ha hecho posible
reducir la inflación a cifras de un dígito en la mayoría de los países, con
perspectivas de nuevas reducciones en un futuro próximo[5].
El déficit fiscal se ha reducido al punto de haber dejado de ser una de las
principales causas de la inflación, en tanto que las autoridades monetarias
disfrutan de mayores grados de autonomía. Los países de América Central todavía
se encuentran a cierta distancia de la estabilidad macroeconómica alcanzada
durante los años 50 y 60, pero los resultados actuales representan claramente
un avance con respecto a los 70 y 80.
Asimismo,
respecto de tendencias sociopolíticas, el fin de los 90 marcó el retorno a la
estabilidad política después de cerca de un cuarto de siglo de conflictos en la
mayor parte de la región. Cabe destacar que este logro no representó el retorno
coercitivo al orden autoritario que –salvo en los casos de Costa Rica y Belice
– antecedió al período de conflictos, sino que se sostuvo en base a la
realización de elecciones libres y competitivas en toda la región. Más notable
aún es que todos los países de la región hayan realizado al menos una
transición electoral en la cual el candidato opositor ha asumido el poder
después de derrotar en elecciones libres al candidato del oficialismo[6].
La
región además ha experimentado un importante proceso de desmilitarización
marcado por un menor gasto militar como proporción del PIB, por la reducción de
los ejércitos en armas y otras fuerzas militares, y por importantes avances
hacia la institucionalización del control civil sobre las fuerzas armadas. La
seguridad ciudadana también se ha visto beneficiada por mejoras en el ámbito de
los derechos humanos, las fuerzas policiales y las instituciones judiciales.
Los abusos de derechos humanos, antaño cotidianos, se han reducido a raíz de la
implantación de nuevas doctrinas de seguridad que incorporan el respeto por los
derechos civiles y políticos y del fortalecimiento de los mecanismos de
fiscalización. En Guatemala, Honduras, El Salvador, Nicaragua y Panamá, las
fuerzas policiales han sido objeto de reformas de fondo orientadas a darles
mayor independencia respecto de las fuerzas armadas y a evitar su control por
parte de intereses político–partidistas, impulsando su profesionalización a
través de capacitación, mejoras salariales, mayor especialización y otras
medidas. Las reformas judiciales, si bien han sido de menor alcance, han
logrado algún grado mayor de autonomía y profesionalización de los jueces y han
estado acompañadas por medidas orientadas a modernizar los códigos penales y
métodos procesales.
Durante
el último decenio se observan mejoras en una serie de índices de salud y
educación. La tasa de mortalidad infantil ha seguido descendiendo, en tanto
que a mediados de los 90 la tasa de alfabetización alcanzaba entre el 65 y el
80% (salvo en Costa Rica y Panamá, donde supera el 90%). Tanto o más notable,
sin embargo, es el aumento en la cobertura de los sistemas educacionales,
definida según el porcentaje de niños en edad escolar que asisten a la escuela
y por la mayor integración de niñas al sistema[7].
El
flujo de remesas por parte de quienes han emigrado fuera de América Central,
el que en los años noventa alcanzó un promedio anual de US$1.000 millones, se
mantiene elevado y lo más probable es que siga siéndolo durante los próximos
veinte años[8].
Si bien El Salvador y Guatemala son los mayores beneficiarios, el volumen
también ha ido en aumento en los demás países de la región. Las remesas no sólo
constituyen una fuente importante de divisas, sino que además se han convertido
en un recurso que a nivel de comunidades locales contribuye a mitigar la
pobreza, promover el trabajo independiente e incentivar la inversión en
capital humano.
Estos
avances en los ámbitos económico, social y político merecen ser destacados,
puesto que demuestran los adelantos logrados en América Central desde la
crisis regional de los años 80. Todo ello ha sido posible por la cooperación
entre distintos actores sociales y políticos dentro de la región, así como por el
apoyo externo. Sin embargo, dado que los logros deben medirse a la luz de las
necesidades, no está de ninguna manera claro que los avances de los últimos
diez años sean suficientes en vista de las urgentes prioridades de la región. A
este punto nos abocaremos a continuación.
3. Los límites de la recuperación
La
combinación de consolidación democrática y recuperación económica en los
últimos diez años marca un importante avance en el desarrollo de América
Central. Sin embargo, subsisten muchas debilidades en el modelo de desarrollo,
así como dudas respecto de su sustentabilidad a largo plazo. En esta sección
dirigimos nuestra atención a algunas de las principales limitantes que
enfrentan los esfuerzos de la región por acelerar el desarrollo económico y
social.
En
primer lugar, salvo en un sentido geográfico, los países de América Central
todavía no constituyen una región propiamente tal. A pesar de la puesta en
marcha del MCCA en 1990, de la creación del SICA en 1991 y de la participación
de Belice y Panamá en algunas instituciones regionales, América Central todavía
no logra aprovechar las ventajas que normalmente tienen a su disposición los
actores regionales. Los países centroamericanos no hablan con una sola voz en
los foros internacionales, no han hecho un esfuerzo serio por aprovechar los
menores costos que una región puede lograr, y no han aprovechado su ventaja
geográfica para conseguir mejores términos de intercambio[9].
Debido
a estas circunstancias, el resto del mundo todavía no percibe a América Central
como una región. A nivel internacional, los mercados de capitales no reconocen
a América Central como una región, lo que redunda en un menor flujo de
capitales. Muchos inversionistas extranjeros siguen haciendo sus cálculos en
base a las oportunidades que ofrece un determinado país para exportar a otros
países fuera de América Central. A diferencia de la situación existente en los
años 60, se registran muy pocas nuevas inversiones destinadas al mercado
regional.
Todo
esto puede parecer un juicio demasiado severo dadas las inversiones realizadas
en infraestructura regional –telecomunicaciones, transporte, electricidad – y
el interés de América Central por subscribir acuerdos de libre comercio con
otros países. Sin embargo, la apertura del ámbito del libre comercio hacia
países tan diversos como México, Chile y la República Dominicana está en gran
medida siendo utilizada más como un sucedáneo de la integración regional que
como un complemento de ella. Las ventajas del regionalismo no se podrán maximizar
a menos que los países de América Central estén dispuestos a adoptar las
medidas necesarias para profundizar – en lugar de ampliar – el proceso de
integración. La ampliación por sí sola no basta.
La
segunda limitante para la recuperación regional es la constante degradación del
medio ambiente. La deforestación continúa con una intensidad que amenaza tanto
al desarrollo humano como a la biodiversidad. El enorme impacto del Huracán
Mitch en Honduras y Nicaragua en 1998 se debe en parte al deterioro ambiental
y a la falta de masa boscosa. El énfasis tradicional en exportaciones que hacen
uso intensivo de los recursos naturales, sumado al crecimiento de poblaciones
que usan el carbón vegetal como recurso energético, sigue creando incentivos
para la destrucción de los bosques en un momento en que la inquietud
internacional por el calentamiento de la atmósfera está incrementando la
valorización de los bosques protegidos en el mundo entero[10].
En los últimos tiempos se han promulgado – en algunos casos con el auspicio de
ALIDES[11]
– una serie de cuerpos legales que abordan la problemática ambiental, pero
tanto las normas como su fiscalización generalmente dejan bastante que desear.
La
intensa explotación agroindustrial ha creado otros problemas. El uso indiscriminado
de productos químicos y pesticidas ha hecho que los campos de labranza
necesiten cantidades cada vez mayores de estos insumos. El derrumbe de la
industria del algodón en América Central fue un desastre ambiental producido en
parte por el hombre. En otras ramas de la agroindustria también se han
producido serios problemas, a raíz de los cuales no sólo se ha afectado la
salud de muchos trabajadores, sino además se ha expuesto a las poblaciones
vecinas al deterioro de la calidad del aire y de los recursos hídricos.
Los
recursos hidrobiológicos de la región sufren la sobreexplotación de las aguas
territoriales y la destrucción de los manglares. La descarga de substancias
químicas y pesticidas hacia los sistemas fluviales ha tenido un efecto nocivo sobre
los recursos pesqueros marinos y de agua dulce. Todo esto ha dañado los
arrecifes de coral, aún cuando el principal problema siga siendo el
calentamiento de la atmósfera (del cual los principales responsables son los
países desarrollados). En un momento en que todos los países centroamericanos
están tratando de promover el ecoturismo, la falta de disposición para proteger
los recursos hidrobiológicos es una actitud miope que tendrá serias repercusiones
a largo plazo.
El
crecimiento de la población urbana en América Central ha convertido el manejo
de los recursos hídricos en un tema de primera prioridad. En muchas zonas la
napa freática está bajando de nivel, lo que encarece el costo de abastecer a la
población de agua potable. El agua que se bebe en un país frecuentemente
proviene de otro, lo cual crea el potencial para que más adelante se produzcan
roces entre los estados por el control de los recursos hídricos. Como ya está
ocurriendo en muchos países del mundo, en los años venideros el abastecimiento
de agua potable será un tema fundamental en América Central[12].
La
tercera limitante para la recuperación es la susceptibilidad ante los sucesos
externos. Economías pequeñas y abiertas como las de América Central sufren de
forma desproporcionada el impacto de los impactos externos, sean éstos
positivos o negativos. La historia de la región ha demostrado en numerosas
ocasiones el grado en que sus economías se encuentran expuestas a
acontecimientos sobre los cuales no tienen ningún control. La integración fuera
de América Central de los mercados de productos y factores – debido a la
globalización – ha agudizado dicha susceptibilidad. Las nuevas tecnologías y
los avances en las comunicaciones han reducido el lapso de tiempo que
transcurre entre los impactos externos y su manifestación a nivel local.
A
medida que las exportaciones de los países centroamericanos se han expandido y
diversificado, también ha aumentado su grado de apertura. Como resultado, en la
actualidad la región es más – no menos – susceptible a los eventos externos.
Por ejemplo, cualquier modificación al arancel de ingreso de textiles y
vestuario que Estados Unidos decida efectuar tendría graves consecuencias para
las economías de la región. El alza de las tasas de interés en Estados Unidos
podría causar una importante fuga de capital, en tanto que una catástrofe
natural podría afectar el turismo receptivo durante años. América Central
tendrá que afrontar las consecuencias de la apertura, pero necesita encontrar
nuevas formas de contrarrestar los efectos deletéreos de los impactos
negativos.
Un
cuarto problema es la baja productividad e inversión que caracterizan a las
pequeñas y medianas empresas (PYMEs) que componen la mayoría del sector no
exportador[13].
A pesar de todos los cambios registrados en los últimos diez años, el sector no
exportador sigue siendo el segmento más importante de la economía. Si bien aquí
se ubican una serie de empresas grandes y altamente capitalizadas (p. ej., de
telecomunicaciones), la gran mayoría son PYMEs para las cuales la globalización
representa un problema particularmente complejo. Por lo general, las PYMEs del
sector no exportador están mal integradas con el resto de la economía y reciben
muy poca atención. Mientras el sector exportador ha demostrado gran pujanza
durante los 90, elevando la producción e introduciendo nuevos productos y servicios,
el sector no exportador continúa entrampado en un círculo vicioso de poca
productividad y baja inversión. Las PYMEs de este sector, aún cuando
representan una alta proporción de los puestos de trabajo, no han sido capaces
de acceder a los beneficios de la mayor productividad y las nuevas tecnologías,
como ha sido el caso en el sector exportador.
El
mayor obstáculo que enfrentan las PYMEs es la falta de crédito a un costo
accesible. En las instituciones financieras de todos los países
centroamericanos continúan existiendo enormes márgenes de diferencia entre la
tasa de captación y la tasa de crédito, de modo que la tasa real de interés
sigue siendo prohibitiva para la gran mayoría de las empresas del sector no
exportador. Dado que comparadas con la gran empresa las PYMEs tienen menores
barreras de ingreso, sus márgenes de utilidad son muy modestos. Esto no
alcanza para generar la liquidez que pueda financiar una expansión, lo cual les
impide crecer a través de la inversión. Demasiado pequeñas para integrarse de
manera vertical, las PYMEs están obligadas a depender de insumos y servicios –
tales como el transporte – que deben comprar al sector formal, donde las
prácticas oligopólicas a menudo redundan en precios artificialmente inflados.
La
quinta limitante es la pobreza generalizada que afecta a casi todos los países
de la región; de hecho, no hay ninguna otra región de América Latina donde la
pobreza afecte a una proporción tan elevada de la población. Esto limita el
crecimiento económico, genera tensiones sociales y debilita los esfuerzos por
promover la participación política. La falta de poder adquisitivo en amplios
sectores de la población reduce el tamaño de los mercados internos, tanto a
nivel nacional como regional. Si se toma en cuenta el bajo poder adquisitivo de
los sectores más desposeídos, un mercado de 35 millones de personas – lo
suficientemente grande como para crear economías de escala en muchas
actividades – se reduce cuando mucho a 10 millones. Por ende, los
inversionistas locales y extranjeros interesados en expandir sus utilidades
privilegian el mercado de exportación por sobre las ventas regionales.
La
pobreza es además un factor negativo en la percepción que el inversionista
extranjero tiene de la región. La falta de calificaciones que se asocia con
altos niveles de pobreza aumenta los costos de capacitación para el empleador,
al tiempo que el sector público carece de los recursos necesarios para
completar la tarea que la educación formal no logró terminar. Los programas
estatales orientados a los sectores de menores recursos se ven a menudo
obstaculizados por las dificultades en proyectarse hacia comunidades aisladas
que viven en el analfabetismo. Ningún modelo de desarrollo que se implemente en
América Central se podrá considerar exitoso si no logra erradicar la pobreza.
Sexto,
a pesar de algunos avances notables, el perfil general de los sistemas de salud
y educación de América Central revela grandes deficiencias y desigualdades
entre los países de la región. Hacia 1998 el 29% de la población
centroamericana carecía de agua potable, en tanto que una proporción similar no
tenía acceso normal a la salud[14].
En estas cifras se trasluce el desamparo en que viven las zonas campesinas, en
especial en El Salvador, Guatemala y Nicaragua. Las comunidades indígenas de
toda la región se ven particularmente afectadas. Por último, si bien se ha
reducido la tasa de mortalidad infantil, salvo en el caso de Costa Rica (ver
Tabla 2) los índices de salud materna muestran la continuidad de las falencias
sistémicas[15].
Tabla 2
Índices escogidos de salud materno–infantil en América
Central, 1995-97
País |
Atención de personal calificado* |
Mortalidad materna** (por cada 100.000 nacidos vivos) |
|
Control prenatal (%) |
Nacimientos (%) |
||
Belice |
95 |
80 |
139 |
Costa Rica |
92 |
97 |
29 |
El Salvador |
56 |
62 |
60 |
Guatemala |
54 |
35 |
190 |
Honduras |
84 |
54 |
110 |
Nicaragua |
87 |
87 |
124 |
Panamá |
89 |
86 |
84 |
* Cifras de 1995.
** 1997.
Fuente: Organización Panamericana de la Salud (2000).
Un
sistema de salud deficiente no es tan sólo un problema de tipo social, sino que
además incide negativamente sobre la productividad y la macroeconomía. El bajo
nivel de productividad de América Central en comparación con otras partes del
mundo se explica por muchos motivos, entre ellos las deficiencias del sistema
de salud. Cualquier intento por elevar la productividad tendrá que tomar en
cuenta la calidad de los servicios de salud y buscar nuevas formas de entregar
atención a los sectores más expuestos de la población.
En el
sector educación, durante los años 90 solamente Costa Rica y Panamá lograron
altas tasas de alfabetización. En los otros cinco países, más del 20% de la
población es funcionalmente analfabeta. Durante 1996–97, en Guatemala, Honduras
y Nicaragua la matrícula a nivel primario – cifra que normalmente podría
augurar una alfabetización total – alcanzaba apenas al 85% o menos de la
cohorte etárea respectiva. La situación en el sector secundario de toda la
región es mucho más seria y generalizada. La tasa de matrícula fluctúa entre un
irrisorio 19,6% en Guatemala a un 67,1% en Panamá (ver Tabla 3). Más aún, en
toda América Central el sistema público es relativamente ineficiente, según
queda de manifiesto en las altas tasas de repitencia y la cantidad de años para
el término de los estudios. Incluso en Panamá y Costa Rica, el alumnado tarda
en promedio más de siete años en concluir seis años de estudios (ver Tabla 3).
Otro conjunto de problemas dice relación con el profesorado. En general los
maestros ganan sueldos bajos, les falta capacitación y no cuentan con los recursos
pedagógicos necesarios[16].
Por último, los sistemas de educación superior de la región, gravemente
afectados por los conflictos de los años 70 y 80, se caracterizan en la
actualidad por universidades públicas deterioradas e ineficientes y por la
proliferación de pequeñas instituciones privadas, muchas de ellas de dudoso
nivel académico.
Tabla 3
Aspectos educacionales básicos
escogidos en América Central, 1996-97
País |
Matrícula
neta |
Tasa de repitencia (porcentaje) |
Promedio de años para terminar la educación primaria |
|
Educación primaria (porcentaje de la cohorte etárea) |
Educación secundaria (porcentaje de la cohorte etárea) |
|||
Belice |
- |
- |
10,3 |
- |
Costa Rica |
101,7 |
57,7 |
10,1 |
7,7 |
El Salvador |
91,4 |
59,2 |
4,1 |
7,4 |
Guatemala |
69,3 |
19,6 |
14,5 |
9,3 |
Honduras |
85,4 |
26,3 |
9,7 |
- |
Nicaragua |
73,5 |
29,1 |
12,6 |
10,3 |
Panamá |
95,2 |
67,1 |
8,5 |
7,1 |
Fuente: Estado de la Región (1999), Walter (2000).
Un
séptimo problema es la violencia. En los años 90 América Central se vio acosada
por un tipo diferente de violencia a la que caracterizó el enfrentamiento
político de los decenios anteriores. Aparentemente sin previo aviso, se desató
en toda la región una ola de delincuencia caracterizada por el uso de extrema
violencia. Aunque es un tanto difícil recabar antecedentes sobre delitos y
violencia que permitan comparar la situación en los distintos países, los datos
estadísticos existentes revelan una alarmante tendencia regional con
importantes diferencias de un país a otro. Una comparación en cinco países de
la tasa de homicidios de los años 90 muestra cifras extraordinariamente
elevadas para El Salvador, Guatemala y Honduras y cifras mucho menores para
Nicaragua y Costa Rica. Aún así, incluso en Costa Rica la tasa de homicidios
creció por sobre un 40% entre 1991 y 1998 (ver Tabla 4)[17].
Otras manifestaciones del problema son los secuestros, los robos a mano armada,
las pandillas juveniles y los delitos contra la propiedad. En toda la región,
las encuestas de opinión señalan que la delincuencia y la violencia son los
problemas que más inquietan a la ciudadanía.
La
violencia en América Central tiene numerosos orígenes. Un conjunto de factores
se deriva de los conflictos armados de los años 80, en particular la
disponibilidad generalizada de armas, la desmovilización de efectivos del
ejército y la guerrilla sin otra experiencia de vida que no sea combatir, la
menor capacidad disuasiva de sistemas policiales y judiciales sometidos a un
proceso de reformas de fondo, y una socialización generalizada de la violencia
como método para la resolución de conflictos. Otros factores coadyuvantes son
la ubicación favorable y permeabilidad de América Central a las acciones del
crimen organizado internacional dedicado al narcotráfico, la migración ilegal,
el tráfico de armas y el robo de automóviles; una distribución altamente
desigual de la riqueza y el ingreso, y sistemas judiciales deficientes que
tienden a generar más impunidad que justicia[18].
Sin embargo, cualesquiera que sean las razones, existen pocas dudas de que el
deterioro de la seguridad ciudadana ejerce una fuerte presión negativa sobre
las perspectivas de desarrollo de América Central a través de costos humanos y
económicos directos, del desincentivo a inversiones y operaciones financieras
que dependen del imperio de la ley, y del socavamiento de los avances hacia la
consolidación de sistemas políticos de tipo democrático, entre otros efectos.
Tabla 4
Muertes violentas en América
Central, 1991-98*
|
1991 |
1992 |
1993 |
1994 |
1995 |
1996 |
1997 |
1998 |
Costa Rica |
4.1 (132) |
4.9 (160) |
4.8 (160) |
5.3 (182) |
5.2 (184) |
5.2 (189) |
5.7 (210) |
5.8 (222) |
El Salvador |
- |
- |
- |
164.5 (9.135) |
149.7 (8.485) |
139.0 (8.047) |
145.1 (8.573) |
82.4 (4.970) |
Guatemala |
63.7 |
67.5 |
635 |
69,8 |
68.3 |
66,9 |
75.2 |
76.9 |
Honduras |
- |
- |
- |
382 (2.202) |
36.8 (2.192) |
37.2 (2.287) |
41.0 (2.520) |
40.7 (2.505) |
Nicaragua |
18.3 (732) |
20.0 (826) |
17.8 (762) |
16.5 (725) |
15.6 (707) |
15.6 (662) |
15.0 (679) |
13.3 (639) |
* Muertes por cada 100.000 habitantes; muertes totales
entre paréntesis
Fuente: Call (2000).
Un
octavo problema, y que se relaciona con varios de los siete anteriores, es la
precariedad de las instituciones democráticas[19].
El aumento en los niveles de abstención en las elecciones nacionales, incluso
en Costa Rica, es uno de los síntomas más visibles de este problema. Por lo
general, los poderes legislativo y judicial siguen siendo débiles en
comparación con el poder ejecutivo, perpetuando así un presidencialismo fuerte
y centralizado y una frágil separación de poderes. Los sistemas político –
partidistas se notan debilitados en su capacidad para mediar eficazmente entre
la sociedad civil y el estado. Las prácticas políticas informales generalmente
predominan por sobre los procedimientos establecidos de las instituciones
formales, reproduciendo en los hechos algunas de las características
excluyentes de los regímenes autoritarios anteriores. Cabe hacer notar que
estas dificultades no son de manera alguna privativas de América Central, pero
en países en donde la democracia electoral es un logro político relativamente
reciente ello representa una grave amenaza para la legitimidad de las
instituciones.
4. El desafío de la globalización
4.1. El entorno exterior
Ningún
análisis a largo plazo de América Central puede ser serio o factible si no toma
en consideración el entorno exterior. Desde su independencia, los países de la
región se han visto profundamente afectados – económica y políticamente – por
su relación con el mundo exterior. La región está particularmente expuesta a
los impactos externos – tanto positivos como negativos – y el clima intelectual
en América Central es muy susceptible a las corrientes predominantes en Estados
Unidos y Europa.
El
tema más trascendente que la región deberá afrontar en los próximos veinte
años es la globalización. Este manido concepto se refiere a la integración a
nivel mundial de los mercados de productos y factores por medio del movimiento
de bienes, servicios, capitales, e incluso de la mano de obra. En este sentido,
la globalización se viene produciendo desde la Segunda Guerra Mundial, pero
experimentó un cambio cualitativo tras la apertura internacional de los
mercados de capitales durante los años 80. En los últimos diez a quince años,
el aumento en los flujos de capital – tanto directos como a través de
inversionistas institucionales – ha sido más gravitante para derribar las
barreras nacionales que toda la liberalización comercial lograda desde la
creación del GATT en 1947.
Para
países pequeños y vulnerables como los de América Central, la globalización
representa un enorme desafío. Un país que da la espalda a la globalización,
restringiendo el ingreso de importaciones con barreras arancelarias e
imponiendo estrictos controles a los flujos de capital, no podrá aprovechar las
mayores eficiencias que la intensificación del comercio y la inversión pueden
aportar. Sin embargo, un país que abraza la globalización sin reservas,
eliminando toda restricción sobre las cuentas corriente y de capital de la
balanza de pagos, enfrentará serios problemas de ajuste y se expone a fuertes
impactos externos en caso de revertirse los flujos de capital. No es un dilema
fácil de resolver.
Tras
la suspensión de las sesiones de la conferencia mundial de comercio realizada
en Seattle en Noviembre de 1999, algunos observadores plantean que la
globalización ha tocado fondo. Para ello mencionan la actitud hostil de muchos
países en vías de desarrollo hacia la mayor liberalización del comercio; la
presión del mundo sindical por condicionar la expansión comercial a la
adopción de normas laborales mínimas en la Organización Mundial de Comercio
(OMC), y el fuerte trabajo de las ONGs en pro de la implementación de medidas
de protección ambiental. No compartimos esa postura. El fracaso de la reunión
de Seattle se debió a la falta de coincidencia entre Estados Unidos y la Unión
Europea respecto de los alcances de una nueva ronda de conversaciones, y no
implica que la globalización haya tocado fondo. Por el contrario, muchos
estudios parecen indicar que la globalización todavía no logra recuperar los
niveles que alcanzaba antes de la Primera Guerra Mundial, puesto que los flujos
comerciales y de capital en relación al PIB son menores que hace cien años
atrás[20].
Nuestra
opinión es que el comercio seguirá creciendo a una tasa superior al PIB, tal
como lo ha hecho virtualmente cada año desde la Segunda Guerra Mundial, y que
la OMC eventualmente logrará recuperar el terreno perdido en Seattle[21].
No obstante, es importante recordar que la globalización no depende enteramente
de la OMC. El dinamismo de los flujos de capital poco y nada le debe a la OMC,
en tanto que la mayor parte de las iniciativas de apertura comercial se debe a
acuerdos regionales que no se han negociado bajo los auspicios de esta
organización. Aunque los procesos de la OMC sigan en el limbo, estas
iniciativas regionales seguirán fortaleciéndose. Esta tendencia tiene cierta
relevancia para los países de América Central a la luz de las actuales negociaciones
para la creación del Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA).
Ahora
bien, aunque se supone que el ALCA tendría que entrar en operaciones en el año
2005, las perspectivas actuales no son muy prometedoras. La negativa del
Congreso norteamericano a conceder la vía rápida quiere decir que estas
negociaciones carecen de urgencia. Mientras tanto, Brasil está haciendo una
fuerte campaña para promover su propia versión de la integración hemisférica,
una asociación denominada Área de Libre Comercio de América del Sur (ALCAS).
Si el ALCA no llega a concretarse, es muy factible que la administración
norteamericana que asuma en Enero del 2001 decida priorizar la integración a
nivel de América del Norte, entendida ésta como todos los países al norte de Colombia.
De hecho, la mayor parte del comercio norteamericano con América Latina se hace
precisamente con estos países (México por sí solo representa el 50%)[22],
situación que se verá probablemente fortalecida tras la reciente ampliación de
la Iniciativa de la Cuenca del Caribe. Esto ampliará los lazos comerciales
entre Centroamérica y Estados Unidos, incluso si dicha ampliación no cumple con
la norma de la “paridad NAFTA” que pretenden los países de la región. Por
último, cabe destacar que Vicente Fox, presidente electo de México, ha
declarado que una de sus prioridades al asumir el cargo en Diciembre del 2000
será la profundización del NAFTA.
Los
países centroamericanos, en consecuencia, necesitan posicionarse para sacar
provecho de los cambios que se produzcan durante las próximas dos décadas.
Ahora bien, no todos los cambios en perspectiva serán necesariamente
favorables: el mayor acceso al mercado norteamericano por parte de otros países
tendrá un efecto negativo sobre los privilegios de que disfruta América Central
en virtud de la Iniciativa de la Cuenca del Caribe – con o sin la paridad que
otorgue el NAFTA – en tanto que la ampliación de la Unión Europea de 15 a cerca
de 30 países puede reducir las ventajas otorgadas bajo el Acuerdo de
Cooperación existente entre las dos regiones[23].
Por último, la extinción en el 2005 del Acuerdo Multifibra, si bien marca una
importante victoria para el conjunto de los países en vías de desarrollo,
plantea una serie de interrogantes un tanto incómodas respecto del futuro de
las exportaciones centroamericanas de textiles y vestuario[24].
América
Central debe además prepararse para un mundo en que la cantidad de monedas
nacionales se irá reduciendo paulatinamente. El lanzamiento en Enero de 1999
del euro, moneda que en el 2002 reemplazará a once monedas nacionales por una
sola unidad de cambio, ha traído por consecuencia que más del 95% de los bonos
internacionales hoy se valoricen en dólares o en euros. La liberalización de
las cuentas de capital obliga a los países a reconsiderar sus tipos de cambio,
y eventualmente, la naturaleza misma de sus regímenes monetarios. Durante los
próximos veinte años muchas monedas nacionales desaparecerán a medida que los
países adoptan el dólar (p. ej., Ecuador), el euro (p. ej., Estonia) o monedas
regionales. América Central no está a salvo de estas presiones.
4.2. Población
El eje
central del desarrollo en América Central está en su gente; su capital humano.
Aunque se supone que los beneficiarios de la actividad económica deberían ser
los propios centroamericanos, en la práctica no ha sido así, según dejan de
manifiesto sus altos niveles de pobreza y baja clasificación en el Índice de
Desarrollo Humano. Un factor que cualquier modelo de desarrollo deberá tomar en
cuenta es que el perfil demográfico de los países de América Central sufrirá
profundas transformaciones durante los próximos veinte años.
Para los próximos veinte años (ver
Tabla 5) se estima que la tasa de crecimiento poblacional de todos los países
centroamericanos caerá por debajo del 2% anual, y en un caso – Panamá – por
debajo del 1%. A primera vista esto parece positivo, pero de la Tabla 5 queda
claro que, incluso con un menor crecimiento poblacional, en la región habrá de
todas maneras una importante expansión demográfica. Es decir, hace falta una
mayor reducción poblacional que permita fortalecer la capacidad de los
gobiernos para hacerse cargo del déficit social heredado del pasado y dar una
atención adecuada a la creciente población de la tercera edad. Existen importantes
lecciones que extraer del ejemplo de otros países de América Latina, donde la
disminución de la tasa de natalidad ha redundado en mayores oportunidades
educativas y laborales, especialmente para las mujeres jóvenes. Sin embargo,
por menor que sea, cualquier reducción en la tasa de crecimiento poblacional
entregará a los gobiernos centroamericanos una oportunidad inmejorable para
avanzar hacia un modelo de desarrollo orientado hacia la gente.
Aún así, la tarea será difícil. La
expansión de la fuerza laboral durante los próximos veinte años necesariamente
reflejará el crecimiento poblacional de los años 80 y 90, y será por ende
superior a éste. Es decir, será preciso encontrar el justo equilibrio entre las
necesidades de las futuras cohortes – fundamentalmente invirtiendo en educación
– y las de la fuerza de trabajo actual, para la cual la creación de empleos es
un tema importante. Incluso si el fisco destinara todos sus recursos a atender
las necesidades futuras y se apoyara en el sector privado para crear los
puestos de trabajo que se necesitan hoy, existen límites a lo que se puede
lograr.
Tabla 5
Perfil demográfico de América
Central, 2000-20
|
Población estimada (miles) |
Tasa anual de crecimiento
poblacional (%) |
||||
2000 |
2020 |
2000-05 |
2005-10 |
2010-15 |
2015-20 |
|
Belice |
242 |
348 |
2.21 |
1.99 |
1.56 |
1.56 |
Costa Rica |
4.023 |
5.592 |
2.03 |
1.73 |
1.49 |
1.33 |
El Salvador |
6.276 |
8.534 |
1.82 |
1.58 |
1.39 |
1.35 |
Guatemala |
11.385 |
18.123 |
2.58 |
2.44 |
2.26 |
2.01 |
Honduras |
6.485 |
9.865 |
2.49 |
2.20 |
1.95 |
1.74 |
Nicaragua |
5.074 |
7.997 |
2.67 |
2.37 |
2.15 |
1.90 |
Panamá |
2.886 |
3.622 |
1.43 |
1.26 |
1.10 |
0.97 |
Total |
36.372 |
54.081 |
2.29 |
2.06 |
1.86 |
1.67 |
Fuente: CELADE (1999) y CEPAL (1999).
Por
este motivo, se espera que la migración constituya parte importante del cuadro
demográfico durante los próximos veinte años[25].
En América Central, el fenómeno migratorio internacional tiene actualmente dos
dimensiones: el flujo neto fuera de la región (principalmente hacia Estados
Unidos) y los flujos netos dentro de la región. Ambas dimensiones seguirán
siendo importantes, como se verá en más detalle a continuación.
4.3. Pobreza
En
términos de desarrollo socioeconómico dos décadas es un largo tiempo, de modo
que vale la pena recordar lo que se puede lograr bajo circunstancias
favorables. Corea del Sur, por ejemplo, pasó entre 1960 y 1980 de empobrecida
sociedad campesina a gran potencia industrial. Algo similar ocurrió en el caso
de Taiwán. Cuando inició sus reformas de mercado a fines de los 70, la
República Popular China era uno de los países más pobres del mundo, apenas
capaz de alimentar a su propia población y con exportaciones que representaban
menos del 5% del PIB. Actualmente China es uno de los países de mayor crecimiento
del mundo, con exportaciones al nivel de muchos países de la Unión Europea y un
ingreso per capita que se ha duplicado en cada una de las últimas tres décadas[26].
En
vista del actual estado de los recursos humanos y de capital en América
Central, no creemos que un crecimiento del PIB al estilo asiático sea factible,
y en términos ambientales, tampoco deseable. Nuestra proyección más optimista
muestra un crecimiento anual del PIB del orden del 6% para los próximos veinte
años[27].
En el contexto de la experiencia reciente, ello sería un logro enorme. Implica
que con respecto a 1997 el ingreso per capita hacia el año 2020 se habría más
que duplicado, y que el promedio regional se elevaría a los niveles del Chile
actual.
Una
proyección de crecimiento acelerado importa un cambio significativo en la
estructura de producción, donde el sector agrícola como proporción del PIB (ver
Tabla 6) desciende desde un 17,9% en 1997 a un 12,1% en el 2020. Esta cifra es
mayor al promedio actual de América Latina, pero coincide con la tendencia
mundial a la baja en la actividad agrícola según aumentan los niveles de
ingreso. El sector manufacturero, sin embargo, no necesariamente saldría
ganando de una caída relativa en la actividad agrícola, y de acuerdo a nuestras
proyecciones, se mantendría en un 16% (es decir, creciendo junto con el PIB).
El gran ganador sería el sector servicios, cuya participación en el PIB se
elevaría de un 50% en 1997 a un 58,4% en el 2020. Si bien los productos
agrícolas y manufacturados seguirían constituyendo el grueso de las
exportaciones, serán los servicios los responsables de la creación de nuevos
puestos de trabajo. Esto tiene especial relevancia para la planificación de
muchas políticas públicas, especialmente en el ámbito de la educación y la
creación de empresas.
Otro
objetivo importante es que el crecimiento favorezca a los países más pobres –
especialmente Honduras y Nicaragua – de modo de acortar la brecha que se
observa en los niveles de vida de un país y otro. Como lo demuestra la
experiencia de los países menos desarrollados de la Unión Europea, esto no
quiere decir que los demás tengan que crecer a un ritmo más lento. Una
profundización de las divergencias en el ingreso per capita en América Central
podría acelerar la migración intrarregional, generar inestabilidad y socavar
los esfuerzos por promover la integración regional, todo lo cual no
beneficiaría a nadie.
Tabla 6
Estructura productiva en 1997 y
2020 (% del PIB)
|
1997 |
Proyecciones
para el 2020 |
||
Baja |
Base |
Alta |
||
PIB acumulado |
100.0 |
100.0 |
100.0 |
100.0 |
Agricultura |
17.9 |
16.0 |
13.7 |
12.1 |
Manufacturas |
16.0 |
17.9 |
16.0 |
16.0 |
Minería /Servicios básicos/
Construcción |
7.0 |
7.8 |
7.8 |
7.0 |
Administración pública y
defensa |
9.1 |
8.1 |
7.3 |
6.5 |
Servicios privados |
50.0 |
50.2 |
55.2 |
58.4 |
Fuente: Zuvekas
(2000), Tabla 5, p. 52.
Acortar
la brecha en los niveles de vida es un enorme desafío que, a nuestro juicio, es
imposible de lograr sin que la integración regional desempeñe un papel
primordial. En la Unión Europea, la convergencia entre los países más y menos
desarrollados fue posible a través de una serie de instrumentos regionales que
por falta de recursos serían imposibles de reproducir en América Central. No
obstante, existen varias alternativas. Las instituciones financieras regionales
e internacionales deben dar cierta ponderación a la necesidad de la convergencia
en sus políticas crediticias; los países donantes deben considerarla en sus
políticas comerciales y no sólo en la cooperación para el desarrollo, y los
países de América Central deben elaborar mecanismos que a largo plazo
favorezcan a los menos desarrollados. Este tema se expondrá en mayor detalle en
la sección relativa a la integración regional.
Una
perspectiva de desarrollo a largo plazo para América Central no puede
desconocer flagelos tales como la pobreza, la distribución desigual del ingreso
y la degradación ambiental, todos problemas para los cuales no existen
soluciones de corto plazo. En lugar de ello, lo que se necesita para los
próximos veinte años son estrategias de desarrollo con perspectivas reales de
mejorar la situación. La “teoría del chorreo”, que no tuvo ni tendrá
perspectivas de éxito, no es una alternativa viable. En el caso de Chile, país
que ha reducido substancialmente la pobreza durante los últimos 15 años,
sucesivos gobiernos han cuidado de no apoyarse exclusivamente en el crecimiento
económico; por el contrario, han afrontado las falencias sociales con
políticas creativas orientadas directamente a la erradicación de la pobreza. Y
a pesar de su retórica neoliberal, Chile financia estos programas con uno de
los más altos niveles de tributación con respecto al PIB[28].
La
mayor parte de los gobiernos de América Central afrontan la difícil tarea de
elaborar políticas públicas que permitan superar la pobreza, mejorar la
distribución del ingreso y controlar la degradación ambiental. Sin embargo, en
términos de modernización, el estado va a la zaga del sector privado formal[29].
La base tributaria es limitada y la evasión es cosa habitual. Por debajo de una
pequeña élite de burócratas altamente capacitados existe una masa de
funcionarios públicos mal calificados y peor pagados a cargo de implementar las
políticas públicas. Durante las próximas dos décadas esta situación tiene que
cambiar. El estado no puede llevar a cabo su función esencial si carece de recursos
y no logra atraer una fuerza de trabajo talentosa y preparada. Para este
problema tendrán que buscarse soluciones creativas, inclusive – de ser preciso
– compartir los recursos humanos disponibles a nivel regional.
Ahora
bien, ninguna política pública es más importante que la formación de capital
humano, y es por ello que nuestro trabajo le otorga fundamental importancia a
la política educacional. Se necesitarán más recursos, y aquellos que ya están
destinados tendrán que utilizarse de manera más eficiente. Este es un tema que
se repite en el mundo entero pero que tiene particular relevancia para América
Central, donde, por un lado, el gasto por alumno es generalmente muy bajo, y
por otro, la repitencia de grados y asignaturas genera una pérdida de recursos.
Costa Rica, país que actualmente está cosechando los beneficios de haber dado
primera prioridad a la formación de capital humano, ha demostrado lo que se
puede lograr a largo plazo sin necesariamente destinar una parte desmesurada
del gasto público a la educación.
5. El proyecto Harvard-INCAE
Durante
los años 90, distintos proyectos estudiaron las limitantes que enfrenta el
proceso de desarrollo en América Central y formularon recomendaciones para la
adopción de diversas políticas públicas. De hecho, en la elaboración de este
informe hemos tenido presente a aquellos que nos antecedieron. Muchos de estos
informes tienen puntos en común, pero también diferencias de énfasis. En esta
sección destacaremos uno de ellos – el proyecto Harvard-INCAE –[30]
y expondremos los puntos de convergencia con él antes de esbozar los rasgos
constitutivos específicos de nuestro modelo de desarrollo. Escogimos este
proyecto porque es uno de los más conocidos y porque goza de respaldo al más
alto nivel.
El
proyecto Harvard-INCAE se inspira en el trabajo de Michael Porter, y en
particular en su obra monumental The
Competitive Advantage of Nations, publicada en 1990. En este trabajo,
basado en la experiencia de los países capitalistas avanzados con Corea del Sur
y Singapur, Porter expone una teoría del crecimiento en la cual los países
transitan desde una economía basada en los factores productivos hacia una
economía basada en la inversión, y finalmente hacia una economía basada en la
innovación. Cada una de estas etapas de crecimiento se supone superior a la
anterior, y en cada una hay cuatro elementos que determinan el grado de éxito o
fracaso: 1) Calidad y cantidad de los factores productivos; 2) Condiciones de
la demanda en el mercado interno; 3) La presencia de industrias interconectadas
(generalmente conocidas como núcleos); y 4) Estrategia, estructura y rivalidad
empresarial.
Si
bien estos cuatro elementos son interdependientes, las políticas públicas
influyen sobre la relación que existe entre ellos y pueden incidir sobre el
éxito o fracaso de cada etapa. El estado, por ende, tiene un importante papel
que cumplir incluso si los actores principales son las empresas y la mayor
parte de las decisiones se adoptan a nivel de mercado.
Porter
rechaza teorías tradicionales respecto de las ventajas comparativas y aboga
por un enfoque diferente en el cual las empresas – y los países – crean
ventajas comparativas a través de la inversión y la innovación. Esto permite a
los países pasar de una etapa a la otra, y en concreto, dejar atrás la etapa de
crecimiento en base a los factores productivos, la que Porter considera
inferior a las otras dos. Un aspecto central de este enfoque es el concepto de
núcleos, que en 1998 Porter definió
como “una concentración geográfica de empresas e instituciones interconectadas
de un ámbito determinado”[31].
El
proyecto Harvard-INCAE adapta este marco intelectual al caso de América
Central, postulando que el objetivo es pasar del crecimiento en base a
productos básicos a un crecimiento en base a la inversión, para lo cual se
deben desarrollar cuatro núcleos: turismo, agroindustria de alto valor
agregado, textiles y vestuario, y la manufactura de piezas electrónicas y
prestación de servicios informáticos.
Para
promover la creación de tales núcleos, el proyecto plantea que se deben
efectuar reformas en cinco grandes áreas – competitividad empresarial, medio
ambiente, gobernabilidad, reforma judicial y macroeconomía – y establecer
cuatro prioridades: un corredor logístico centroamericano, fortalecimiento del
sistema financiero, certificación de la sustentabilidad del turismo, y fuerte
inserción en el mercado del desarrollo limpio que se abre a raíz del Protocolo
de Kioto. El proyecto concluye señalando un conjunto de metas para los
siguientes veinte años, entre ellas acelerar al 5% la tasa de crecimiento anual
del ingreso per capita y reducir la pobreza a menos del 15% de los hogares.
El
proyecto Harvard-INCAE tiene muchos aspectos positivos. Constituye la primera
vez en cuarenta años – desde la conformación del Mercado Común Centroamericano
(MCCA) – que se hace un estudio regional con el apoyo de todos los gobiernos[32].
Muchas de las recomendaciones que plantea son muy sensatas y los estudios que
encomendó son de gran calidad. El proyecto desató un serio debate respecto del
modelo de desarrollo para la región y despertó el interés por América Central
en otras partes del mundo.
5.1. Etapas de crecimiento
El
proyecto Harvard-INCAE da por sentado que América Central se encuentra en la
etapa de crecimiento basado en los factores productivos, en la cual el
patrimonio constituido por la infraestructura, los recursos naturales, la
tierra, la mano de obra y el capital converge para generar un aumento
productivo que no conlleva un aumento significativo de la productividad. Se
asume que el crecimiento en base a los factores productivos implica menores
tasas de inversión, y por tanto se percibe como inferior al crecimiento en base
a la inversión. No obstante, esta distinción es más aparente que real. La
economía chilena, por ejemplo, ha sido durante los últimos quince años una de
las más exitosas de América Latina y ha mantenido altas tasas de inversión,
pero su crecimiento se ha logrado en base a factores productivos derivados de
recursos naturales. El crecimiento basado en los factores productivos también
puede darse en base a la inversión.
Porter,
y por ende el proyecto Harvard-INCAE, objetan el crecimiento en base a los
factores productivos argumentando que el aporte acumulado de los factores no
produce un aumento significativo en la Productividad Total de los Factores
(PTF). Como es reconocido por todos los economistas, el crecimiento de la PTF –
el aumento del producto corregido según el aporte de todos los sectores – es
fundamental para el desarrollo en los países de altos ingresos, donde la
acumulación de capital por sí sola puede fácilmente generar utilidades
decrecientes e inversiones antieconómicas (como ocurrió en Japón). Sin embargo,
el crecimiento de la PTF no tiene la misma importancia en países pobres, donde
la razón capital/fuerza de trabajo es muy baja y el capital – tanto natural
como físico – se puede acumular durante años sin que produzca utilidades
decrecientes. De cualquier modo, en los países pobres la acumulación de capital
está casi invariablemente asociada a la transferencia de tecnología, de modo
que un aumento de la productividad total de los factores es perfectamente
posible.
El
crecimiento en América Central se ha basado siempre en los factores
productivos y es poco probable que ello vaya a evolucionar durante las próximas
dos décadas[33].
De hecho, la teoría tradicional sobre ventajas comparativas, tales como el
teorema de Hecksher-Ohlin, sigue siendo válida en el contexto centroamericano,
donde las exportaciones tienden a utilizar de forma intensiva factores
productivos relativamente abundantes (tierras agrícolas, mano de obra) en tanto
que los productos que compiten con las importaciones tienden a utilizar de
forma intensiva un factor productivo relativamente escaso (capital). Es por ende
poco probable que en las próximas dos décadas América Central pueda escapar de
un modelo de desarrollo basado en los factores productivos, como tampoco es
necesariamente deseable que ello ocurra.
El
concepto de competitividad que plantea Porter privilegia cuidar los aspectos
macroeconómicos y dejar la toma de decisiones microeconómicas al empresariado.
Otras teorías de la competitividad ponen mayor énfasis sobre la necesidad de
que los actores políticos elaboren estrategias para eliminar los cuellos de
botella que impiden el desarrollo a nivel institucional e infraestructural.
Consideramos que este enfoque multidimensional es más adecuado al contexto
centroamericano, donde es necesario interpretar la competitividad de forma amplia.
5.2. Núcleos
En la
práctica, tres de los cuatro núcleos que plantea el proyecto Harvard-INCAE
dependen fuertemente de factores productivos existentes. El turismo – y
especialmente el ecoturismo que propicia el proyecto – depende de los recursos
naturales, la agroindustria de alto valor agregado depende de la tierra, y los
textiles y el vestuario dependen de la mano de obra barata. El cuarto núcleo
(manufactura de piezas electrónicas y prestación de servicios informáticos) es
el único verdaderamente coherente con los objetivos declarados por el proyecto
Harvard-INCAE.
Como ya hemos aclarado anteriormente, a
nuestro juicio la dependencia de estas actividades sobre los factores
productivos existentes no constituye una crítica grave, pero sí dudamos que
tales actividades se puedan constituir en núcleos. Si recordamos la definición
que hace el propio Porter (“concentración geográfica de empresas e
instituciones interconectadas de un ámbito determinado”) se hace difícil
sostener que el sector textil y vestuario sea un núcleo, puesto que el espectacular
crecimiento de este sector se debe a la producción de las maquiladoras. Casi
todos los insumos de la maquila son importados y sus exportaciones son
altamente susceptibles a las concesiones tributarias que hacen los códigos arancelarios
de Estados Unidos. Igualmente, la agroindustria de alto valor agregado es una
actividad que normalmente opera relativamente aislada del mercado interno, en
tanto que el turismo – especialmente el ecoturismo – casi por definición no
constituye un núcleo, dado que para proteger el medio ambiente debe evitar la
concentración geográfica.
La cuarta actividad – piezas
electrónicas y servicios informáticos – es ciertamente un núcleo en Costa Rica,
donde INTEL se ha beneficiado de la preexistencia de una industria de software
y ha sido un factor en la aparición de actividades secundarias. Sin embargo,
dudamos que otros países centroamericanos sean capaces de reproducir el éxito
costarricense en este sector, como también dudamos que el núcleo costarricense
vaya a ampliarse al resto de la región. El interés de las multinacionales
tecnológicas por Costa Rica se explica por su mano de obra calificada, sistema
político estable y poder judicial independiente que entrega seguridades de que
los contratos serán respetados. Este “patrimonio” es difícil de reproducir
rápidamente en otros países.
También cuestionamos que estas cuatro
actividades sean novedosas. La agroindustria ha sido la viga maestra de las
economías centroamericanas durante siglos, y el énfasis en el “alto valor
agregado” siempre ha sido un objetivo. El turismo se ha estado desarrollando
fuertemente en la región durante muchos años, y actualmente está recuperando el
terreno perdido a raíz de la crisis regional de los 80. Las exportaciones de maquilas
han estado creciendo fuertemente durante los últimos diez años. La cuarta
actividad – electrónica y servicios informáticos – es nueva, pero INTEL había
optado por invertir en Costa Rica antes del lanzamiento del proyecto
Harvard-INCAE. El que se hayan escogido estas cuatro actividades parece ser más
bien una racionalización del modelo de desarrollo ya vigente en la región que
un intento por plantear algo nuevo.
Un núcleo de verdad tarda largos años
en crearse. No sólo se debe involucrar a un gran número de empresas, sino que
elaborar las normas bajo las cuales éstas deben competir y colaborar toma
tiempo. Son estas normas lo que redunda en menores costos de producción para
todos los integrantes del núcleo y conducen al intercambio de información. La industria
del vidrio en Italia, por ejemplo, es el modelo clásico de un núcleo donde la
innovación, el cambio tecnológico y la sensibilidad ante las condiciones de la
demanda interna y externa son las constantes. Plantear que durante los próximos
veinte años se podrán conformar núcleos como éste en América Central no tiene
asidero en la realidad.
El proyecto Harvard-INCAE hace una
ferviente argumentación en pro de la integración regional en América Central, y
sostiene que la promoción de estas cuatro actividades potenciará este proceso.
Compartimos el énfasis en la necesidad de la integración, pero nos
manifestamos escépticos respecto de la incidencia de estas actividades en la
cooperación regional. Las exportaciones de textiles y vestuario – actividades nacionales
orientadas al mercado norteamericano – no sólo no construyen vínculo alguno
entre los diferentes países, sino que son extremadamente susceptibles a las
condiciones de la demanda internacional. En el 2005, cuando se termine el
sistema de cupos al extinguirse el Acuerdo Multifibra, es dable que algunas de
estas exportaciones desaparezcan a medida que el capital se retira de América
Central a causa de que sus cupos – y quizás sus ventajas arancelarias – han
dejado de existir. La agroindustria de alto valor agregado podría tener mejores
perspectivas a largo plazo como actividad exportadora, pero a nivel regional
los lazos entre las empresas de este sector son mínimos. Respecto del núcleo de
alta tecnología en Costa Rica, según planteábamos anteriormente, lo más
probable es que siga aislado del resto de la región. El turismo es la única
actividad que realmente se puede presentar como capaz de promover la integración
regional; por ejemplo, a través de la Ruta Maya u otras iniciativas similares[34].
5.3. Los actores
El
proyecto Harvard-INCAE instala en el centro de su análisis a los grupos
empresariales, en alianza con los gobiernos y las instituciones regionales. La
sociedad civil, las ONGs, el movimiento sindical y las cooperativas campesinas
tienen en este proyecto un perfil muy bajo. Más aún, se observa una clara
preferencia por aquellas empresas que puedan aportar a la promoción de los
cuatro “núcleos” señalados anteriormente.
Este
enfoque corre el riesgo de agudizar las tensiones sociales que han dividido a
las sociedades centroamericanas durante ya tantos años. Más aún, los grupos
empresariales favorecidos en el estudio actúan todos en el campo del comercio
internacional, lo cual genera un fuerte sesgo a favor del sector exportador. De
hecho, uno de los objetivos del proyecto Harvard-INCAE es elevar la relación
comercio (exportaciones más importaciones)–PIB en un 150% hacia el año 2020[35].
Este objetivo requiere de un grado de apertura que dejaría a la región mucho
más expuesta a los impactos externos.
A
nuestro modo de ver, el crecimiento debe ser incluyente y conceder mucha mayor
relevancia al sector no exportador, donde se concentran las PYMEs. El problema
en América Central no es tanto el sector exportador – que ha sido y sigue
siendo muy dinámico, con altas tasas de productividad e inversión – sino el
sector no exportador, el que sigue entrampado en un círculo vicioso de poca
productividad y baja inversión. En el contexto centroamericano, un modelo de
desarrollo que no tome en consideración al sector no exportador tendrá pocas
posibilidades de llegar a buen puerto.
Estas
son las principales diferencias entre el proyecto Harvard-INCAE y nuestro
propio enfoque. No obstante, hay muchos puntos de convergencia. Centroamérica
efectivamente necesita aumentar el valor de sus exportaciones durante los
próximos veinte años, de modo que las propuestas de Harvard-INCAE en el sentido
de mejorar la competitividad a nivel nacional son muy importantes. Igualmente
importante es priorizar la creación de un corredor logístico, puesto que con
ello se crearán oportunidades para diversificar las exportaciones en cada país,
y no tan sólo en los cuatro núcleos. De hecho, somos de la opinión de que las
actividades de promoción de exportaciones no deben centrarse demasiado sobre
sectores específicos, puesto que “apostar a ganador” es un ejercicio un tanto
peligroso.
Lo que
falta en la propuesta de Harvard-INCAE es un conjunto de políticas que
contribuyan a estimular aquellos sectores que no exportan al resto del mundo.
En ese contexto, consideramos que nuestro énfasis sobre la integración regional
y las PYMEs va más lejos que Harvard-INCAE en la creación de oportunidades para
el sector no exportador. En un modelo de desarrollo para América Central, la
elevación de la productividad, la creación de oportunidades para exportar a
países vecinos y la reducción del costo del crédito son todos factores
igualmente importantes.
Por
una parte reconocemos el valioso aporte que hace el proyecto Harvard-INCAE en
el ámbito del desarrollo sostenible. La propuesta de insertar a América Central
en el mercado del desarrollo limpio creado por el Protocolo de Kioto es
notable. Por otro lado, nos manifestamos algo más escépticos respecto de la
posibilidad de lograr un desarrollo sostenible en Centroamérica en los próximos
veinte años, aún cuando tenemos nuestras propias ideas respecto de la forma en
que los gobiernos de la región podrían acercarse un poco más a una situación
ideal. No obstante, nos asiste la convicción de que la sostenibilidad no es un
asunto puramente técnico y que se requiere de un grado mucho mayor de
participación de los organismos de base. De poco servirán las normas
legislativas nacionales o los acuerdos intergubernamentales si el ciudadano
común de América Central no adquiere un mayor nivel de conciencia respecto de
los peligros que entrañan las prácticas ambientales actualmente en uso en la
región.
El
proyecto Harvard-INCAE se orienta principalmente a la élite empresarial
responsable de la promoción de las exportaciones no tradicionales. El proyecto
ha realizado con este sector una excelente labor que ha permitido romper con
las actitudes fatalistas respecto de la diversificación de las exportaciones
fuera de la región. Estamos plenamente de acuerdo en que para lograr los
objetivos del desarrollo es necesario trabajar estrechamente con estos
sectores. Ello no obstante, estamos también muy conscientes del carácter
excluyente del desarrollo en América Central, donde con mucha frecuencia
quienes se benefician son tan sólo pequeños grupos. Por ende, subrayamos la
importancia de invertir en capital humano y social y de poner mayor énfasis en
el tema de la participación.
Estos
son los temas que aborda el modelo de desarrollo de largo plazo que proponemos
a continuación. El núcleo de este modelo está constituido por una
profundización del proceso integrador que va más allá de lo que vislumbra el
proyecto Harvard-INCAE. Seguidamente viene una sección sobre el manejo de
recursos ambientales en que enunciamos un conjunto de políticas que, a nuestro
juicio, harán que el desarrollo regional sea más sostenible. Luego centramos la
atención sobre el tema del capital humano y social, donde el énfasis está
puesto sobre el fortalecimiento de la capacidad de las personas para participar
más plenamente en el proceso de desarrollo, para terminar con una sección sobre
estado y participación ciudadana en que abordamos la necesidad de una mayor
participación.
6. Un modelo de desarrollo de largo plazo para
América Central
Hasta
ahora hemos hablado en términos generales sobre el desarrollo en América
Central durante las próximas dos décadas, y es por tanto momento de exponer
nuestras ideas en mayor detalle. Estas ideas se derivan en parte del trabajo
realizado por nuestro equipo de consultores especializados, pero se extienden
mucho más allá en ciertos aspectos fundamentales.
Lo
medular de nuestra propuesta es un modelo incluyente de desarrollo que no deja
al margen a ningún sector de la economía. No creemos que el desarrollo sea
sostenible si sólo se concede prioridad a un pequeño número de actividades. Los
nexos entre las diferentes ramas de la economía centroamericana y entre los
diferentes países centroamericanos son demasiado precarios como para sostener
ese tipo de métodos. Por supuesto, en un proceso de desarrollo siempre habrán
ganadores y perdedores, pero lo que se debe evitar es un modelo que
sistemáticamente favorezca a un sector a expensas de otro.
Estamos,
por tanto, a favor de un modelo exportador cuyo eje no sea sólo el crecimiento
de las exportaciones. La distinción es fundamental. Que las exportaciones sean
el motor de la economía implica un sector exportador cuya producción neta crece
a un ritmo mayor que el PIB, pero cuyos lazos con el sector no exportador son
lo suficientemente sólidos y mutuamente potenciadores como para producir
transferencia de tecnología y aumento de la productividad. El crecimiento de
las exportaciones por sí solo, en cambio, significa un rápido crecimiento de
las exportaciones acompañado por un rápido crecimiento de las importaciones y
por presiones adicionales sobre los sectores de la economía que compiten con
estas últimas.
El
primer tipo de crecimiento es superior al segundo, pero en América Central los
lazos entre los sectores exportadores y no exportadores son aún muy limitados.
Es por ello que un modelo de desarrollo para la región debe dar cuenta
explícita de las necesidades del sector no exportador. Aunque este sector vende
primordialmente en el mercado interno, podría ser fácilmente inducido a expandirse
hacia el mercado regional. Dentro de él se cuentan múltiples pequeñas y
medianas empresas para las cuales la apertura financiera y comercial hasta
ahora ha traído escasos beneficios.
Un
modelo de desarrollo de largo plazo para América Central debe incluir a todos
los países. Elaborar políticas que beneficien a las economías más pudientes y
pujantes no es difícil, pero ¿qué queda para los demás? Honduras y Nicaragua,
en particular, están muy rezagados con respecto al resto de la región en términos
de ingreso per capita (ver Tabla 1) y se advierten pocas perspectivas de una
convergencia temprana[36].
Una ampliación de la brecha produciría presiones migratorias, desestabilizaría
a la región y perpetuaría la percepción negativa del mundo exterior. Cerrar la
brecha tiene que ser uno de los aspectos centrales de cualquier elaboración
teórica para la América Central de las próximas dos décadas.
El
desarrollo tiene múltiples dimensiones. Es fácil asumir que la económica debe
predominar por sobre las demás, pero tanto o más importante es el desarrollo
social. Esto quiere decir que los indicadores sociales deben constituirse en
parte integrante – y no optativa – de cualquier medición del desarrollo.
También quiere decir que la sociedad civil debe participar adecuadamente en el
proceso de desarrollo. Un modelo de desarrollo dirigido exclusivamente por una
élite siempre corre el riesgo de caer bajo el control de intereses sectoriales.
En América Central, éste ha sido y sigue siendo un problema serio. Más adelante
pasamos revista a algunos métodos que permitirían abrir el proceso de
desarrollo a una mayor participación.
Por
último, se debe procurar que el desarrollo sea lo más sostenible posible. Nos
merecen dudas quienes aseveran que el desarrollo puede ser verdaderamente
sostenible en un mundo en que el producto y la población crecen a pasos
agigantados. El desarrollo sostenible en un sentido estricto tendrá que esperar
hasta que la población mundial se estabilice y se hayan inventado nuevas
tecnologías. No obstante, todos los países y regiones tienen la responsabilidad
de implementar modelos de desarrollo que reduzcan el daño ambiental al mínimo.
Este factor es especialmente importante en América Central, donde el desarrollo
de los últimos decenios está amenazando al ecosistema y a la biodiversidad.
6.1. Integración regional
En
países desarrollados y en vías de desarrollo, la importancia del estado nación
se ha reducido a medida que avanza la globalización. El proceso de toma de
decisiones se está trasladando hacia arriba a instancias supranacionales tales
como la Organización Mundial de Comercio, y hacia abajo a los gobiernos
provinciales y municipales. Ni siquiera Estados Unidos, la única superpotencia
que queda en el mundo actual, está a salvo de estas fuerzas centrífugas, a
pesar de las reservas que muchos ciudadanos norteamericanos expresan en las
calles y en las urnas.
El
traspaso de la soberanía a instancias supranacionales es un acto voluntario
que, desde un punto de vista político, es más fácil de aceptar cuando los
estados ejercen un control directo sobre las instancias en cuestión. Éste es
uno de los aspectos más atrayentes de los sistemas de integración regional,
puesto que los estados miembros – incluso los más pequeños – conservan un grado
de control sobre las decisiones que se le quitan al estado nación. La historia
de la Unión Europea, que hoy se prepara para pasar de 15 países miembros a un
posible total de 29[37],
es un buen ejemplo de lo que se puede lograr de manera voluntaria al mancomunar
la soberanía. Los avances logrados por la UE no han sido fáciles, pero a cada
paso del trayecto los estados miembros han demostrado tener la voluntad
política para superar numerosos obstáculos. Si bien en términos militares
existe una sola superpotencia, en muchas otras áreas la Unión Europea sí se
puede equiparar con los Estados Unidos.
No
todos los estados están en condiciones de adherir a sistemas de integración
regional, y muchos mantienen con sus vecinos disputas limítrofes por derechos
mineros o acceso a recursos hídricos. En otros casos, un historial de
desconfianza y suspicacia convierte a la colaboración regional en un objetivo
difícil, si no imposible. Los países de América Central, sin embargo, se
encuentran en situación privilegiada[38].
Los cinco principales – Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y
Nicaragua – conformaron el Mercado Común Centroamericano (MCCA) a principios
de los años 60; Panamá ha estado asociada al MCCA por muchos años, y en la
actualidad incluso Belice ha empezado a colaborar con sus vecinos en ciertos
foros regionales.
A
pesar de su posición de privilegio, América Central aún no constituye una
región propiamente tal salvo en un sentido estrictamente geográfico. Aún
cuando el comercio intrarregional ha crecido durante los 90, éste sigue
representando menos del 20% de las exportaciones y menos del 15% de las
importaciones[39].
La meta de la desgravación arancelaria todavía no se logra, y las instituciones
regionales – debilitadas y carentes de recursos – no son capaces de asegurar
que las decisiones ejecutivas se traduzcan en hechos. Existen trabas
para-arancelarias generalizadas y la región aún está muy lejos de ser un
mercado único, lo cual hace imposible que las empresas puedan hacer uso de
economías de escala.
Si bien
estos problemas son de larga data[40],
el advenimiento de la globalización los ha convertido en temas que requieren de
una urgente solución. Los mercados internacionales de capital no perciben a América
Central como una región, en tanto que los internos son demasiado pequeños y
subdesarrollados como para atraer a los inversionistas institucionales. La
clasificación de riesgo–país sigue siendo negativa, al punto que ningún estado
ha podido evitar la percepción de que vive en un “mal vecindario”. La cantidad
– y lo que es más importante, la calidad – de los flujos de capital se reduce
debido a la incapacidad de América Central para presentarse ante el mundo como
una región.
6.1.1.
Instituciones
Todo
sistema de integración regional requiere de un conjunto de instituciones que
garanticen un manejo administrativo eficiente. Los sistemas existentes han
adoptado una gama muy diversa de ordenamientos institucionales y no hay motivo
para pensar que un determinado tipo de instituciones sea mejor que otro.
Encontrar el punto exacto de equilibrio entre instancias de decisión
supranacionales e intergubernamentales es siempre difícil, pero las
instituciones deben ser capaces de cumplir los objetivos de los estados
miembros y de garantizar la implementación de resoluciones y la resolución de
disputas. Los ordenamientos institucionales de la integración regional
centroamericana son deficitarios en estos tres aspectos.
Respecto
de estas deficiencias existe plena conciencia dentro y fuera de América
Central. De hecho, una de las prioridades de la cumbre de mandatarios
centroamericanos de 1995 fue la reforma institucional. En la siguiente cumbre,
realizada en Panamá en 1997, los presidentes aprobaron un informe elaborado por
un equipo de destacados centroamericanos[41]
donde se enumeraban una serie de medidas a adoptar. Sin embargo, las
deficiencias de fondo permanecen inalterables, al punto de que la relevancia de
varias instituciones está siendo cuestionada no sólo por la sociedad civil,
sino que incluso por los mismos mandatarios.
Varias
de estas críticas son plenamente justificadas. No está de manera alguna claro,
por ejemplo, qué papel juega el Parlamento Centroamericano en el proceso de
integración. Más aún, América Central carece de un ordenamiento institucional
que le permita hablar con una sola voz en las negociaciones internacionales.
Como es de apreciar, ello redunda en que no se esté dando cumplimiento a uno de
los principales objetivos del regionalismo de nuevo cuño: potenciar la
influencia extrarregional de los estados. Por su parte, cabe destacar que,
considerando la importancia de contar con una instancia regional de resolución
de disputas, la hostilidad que muestran ciertos sectores hacia la Corte
Centroamericana de Justicia es totalmente injustificable.
El primer
paso para hacer a las instituciones regionales más eficientes debe ser mayor
claridad respecto de los objetivos del regionalismo. Los gobiernos de la región
tienen muy distintas ideas respecto de los alcances y propósito de la
integración. Esto ha redundado en dos estrategias contrapuestas: primero,
existe consenso en torno a subscribir acuerdos de libre comercio con países de
fuera de la región, aunque el nuevo socio – p. ej., República Dominicana – no
tenga en los hechos mayor relevancia comercial. Segundo, se ha preferido
adoptar una modalidad de integración de velocidad variable que permitirá a
algunos países avanzar más rápido que otros, aún a riesgo de desaprovechar
muchas de las ventajas que América Central podría disfrutar en tanto que región.
Definir
los objetivos de la integración hará más fácil la reforma institucional. En
las siguientes líneas planteamos un modelo de integración centroamericana que
tiene mucha trascendencia para el desarrollo institucional. Ahora bien, toda
institución necesita financiamiento, sentido en el cual la situación en América
Central dista mucho de ser satisfactoria. Las partidas presupuestarias
generalmente se atrasan, en tanto que diversas instituciones padecen de un
desfinanciamiento crónico y por ende no logran funcionar adecuadamente. En
suma, el segundo paso hacia la eficiencia de las instituciones regionales es la
reforma del sistema presupuestario, para lo cual proponemos un método en base a
la partición de los ingresos arancelarios.
Este
sistema ha sido adoptado por la Unión Aduanera de África del Sur y por la Unión
Europea, pero todavía no se ha implementado en ningún país de las Américas.
Ahora bien, en las Américas existen otras prácticas que los países de América
Central harían bien en considerar. Tanto CARICOM como el MERCOSUR cuentan con
mecanismos muy eficaces para coordinar una perspectiva regional en instancias
internacionales. La Maquinaria Negociadora Regional (MNR) puesta en práctica
por CARICOM ha sido especialmente adecuada para otorgar a países pequeños un
mayor peso específico en sus negociaciones con estados extrarregionales.
Creemos que América Central debe ponderar las ventajas de establecer su propia
versión de la MNR para fines de negociar con la Iniciativa de la Cuenca del
Caribe, la omc, el ALCA, e
incluso con México.
Los
sistemas de integración regional existentes en el mundo son generalmente
observados con desinterés por la sociedad civil. Para el ciudadano de a pie, la
integración o bien carece de relevancia o constituye un peligro. Incluso los
gobiernos e instituciones supranacionales de la Unión Europea corren el
constante peligro de adelantarse demasiado a las corrientes de opinión
pública. La forma más sencilla de superar este problema consiste en definir
actividades de nivel regional en las cuales toda la población pueda participar.
CARICOM, por ejemplo, ha hecho muy buen uso de la Universidad de las Antillas,
institución que permite vincular a muchos estados miembros a través de la
integración de la educación superior. La existencia de una selección regional
de cricket también es un símbolo muy visible de lo que se puede lograr a través
de la integración. Los estados centroamericanos harían bien en definir por lo
menos una actividad regional – quizás en el ámbito de la educación o de la
cultura popular – con la cual el electorado en general se pueda identificar.
6.1.2. Unión aduanera
Si
quiere convertir una simple asociación de estados en un mercado único, América
Central debe dar tres pasos. Primero, hacer realidad la unión aduanera. La
desgravación arancelaria es una condición necesaria para una unión aduanera,
pero por sí sola no basta. Los productos que llegan desde el exterior deben
tener plena libertad para circular dentro de la región sin la imposición de
nuevos gravámenes. En la actualidad, un televisor importado desde Corea del
Sur, por ejemplo, paga derechos de internación en el puerto de entrada, pero si
se re–exporta a otro país de América Central, debe volver a pagar. Esto ocurre
porque el arancel externo no es el mismo para todos los casos y porque cada
país protege con celo sus ingresos arancelarios. El resultado neto son
complejas normas de origen e interminables demoras en los puestos fronterizos
mientras los funcionarios aduaneros determinan si un producto entra libre de
impuestos o no.
Los
principales países de América Central – los cinco integrantes de la SIECA –
están cerca de acordar la desgravación arancelaria, pero muy lejos de convenir
el mecanismo de participación en la recaudación; de hecho, el tema ni siquiera
está en tabla. Por consiguiente, las instituciones regionales siguen sufriendo
largos retrasos en la recepción de las cuotas anuales de los estados miembros,
las que en todo caso son demasiado exiguas como para que éstas puedan cumplir adecuadamente
con sus funciones.
Distribuir
equitativamente la recaudación aduanera es un paso drástico que ningún sistema
de integración regional de las Américas ha dado, pero que es central al
funcionamiento de la Unión Europea[42].
No obstante, es un paso inevitable – al menos en parte – para estados que se
planteen con seriedad la conformación de un mercado único. Y un mercado único
es parte integrante del desafío de la globalización, puesto que permite a la
empresa aprovechar las ventajas de un mercado interno ampliado antes de
lanzarse al mercado mundial.
Es
comprensible que los gobiernos centroamericanos se muestren reticentes a dar
semejante paso, de modo que será preciso incorporar ciertas garantías al
proceso de distribución de los derechos de aduana. Todo estado necesita tener
la seguridad de que los ingresos que perciba por concepto de distribución de
aranceles nunca serán inferiores a un determinado porcentaje del total de
aranceles que ha recaudado, y que bajo ninguna circunstancia el monto absoluto
será inferior el monto recaudado en el año base. Siempre que las importaciones
extrarregionales sigan creciendo en toda la región, la incorporación de estas
garantías no debería presentar grandes dificultades.
A
pesar de la baja del arancel promedio, los derechos de aduana todavía
constituyen parte importante de la base tributaria de América Central. La Tabla
7 muestra que los derechos de aduana representan entre el 15% y el 30% de los
ingresos tributarios de los cinco países. Esto contrasta con el 0,3% de los
ingresos tributarios que los cinco gobiernos actualmente aportan a las
instituciones regionales[43].
Es decir, los ingresos arancelarios son mucho mayores que lo que se necesita
para financiar a estas instituciones, incluso tomando en cuenta los recursos
adicionales que necesitan. Esta situación seguirá así por muchos años más,
incluso si se reducen los ingresos arancelarios en relación al PIB y como
proporción del gasto público en caso de que América Central decida seguir el
ejemplo de otros países en vías de desarrollo.
Los
estados necesitan garantías de que el financiamiento otorgado a las
instituciones regionales con cargo a los ingresos arancelarios retorne por
otras vías. Sin embargo, parte importante del gasto público ya consiste en
inversión en infraestructura regional (p. ej., vías de comunicación) o la
promoción de actividades regionales (p. ej., el turismo). Asimismo, los estados
podrían solventar en conjunto el costo de mantener representaciones
diplomáticas en el extranjero, asegurando que América Central hable con una
sola voz ante la Organización Mundial de Comercio, la Unión Europea, los
Estados Unidos y otros actores internacionales.
Tabla 7
Derechos de aduana e ingresos
tributarios en América Central, 1993-97 (promedio)
|
Derechos de aduana como porcentaje de la tributación
total |
Derechos de aduana como porcentaje del PIB |
Ingresos tributarios como porcentaje del PIB |
Costa Rica |
20.5 (a) |
3.0 |
14.7 |
El Salvador |
14.7 |
1.7 |
11.3 |
Guatemala |
19.5 |
1.6 |
8.2 |
Honduras |
28.2 (a) |
4.4 |
15.6 |
Nicaragua |
22.6 |
4.6 |
20.5 |
(a) Incluye derechos de exportación.
Fuente: SIECA (1999).
Es
poco probable que estas inversiones agoten los recursos provenientes del cobro
de aranceles. Sin embargo, un mercado único de bienes y servicios tendría repercusiones
importantes para el desarrollo de las instalaciones portuarias y aeroportuarias
de América Central. La actual duplicación de instalaciones en puertos de
entrada ineficientes y de alto costo podría dar paso a un proceso de
racionalización en el que los servicios de transporte se concentren en un menor
número de puertos y aeropuertos, lo cual reduciría el costo unitario[44].
Aún cuando las ventajas para toda América Central serían considerables, los
costos del ajuste serían más llevaderos si los estados disponen un fondo común
para resarcir a quienes se vean afectados. Estos traspasos regionales también
se podrían financiar con ingresos arancelarios desembolsados a nivel regional.
La
incorporación de los ingresos arancelarios a un fondo común también podría
crear los recursos necesarios para promover la convergencia. Los bajos niveles
de ingresos en algunos países – especialmente Honduras y Nicaragua – actúan
como desincentivo a la cooperación regional. América Central carece de recursos
para hacer traspasos de fondos entre estados al estilo europeo, pero puede
promover la inversión en infraestructura regional en favor de los países más
pobres.
¿Qué
institución regional podría recibir los ingresos provenientes de un arancel
externo común? El MCCA tiene un déficit institucional que se debe afrontar con
urgencia. Sin embargo, parte importante del problema es la falta de recursos.
Existe por consiguiente un problema de interdependencia, lo que significa que
el vacío institucional y el traspaso de recursos deben abordarse de forma
simultánea. Que la solución pase por crear una nueva institución supranacional
o por el fortalecimiento de las instituciones existentes depende exclusivamente
de los centroamericanos. Lo que está claro es que el statu quo no es una
alternativa viable. Cualquiera de las dos opciones es igualmente válida,
siempre que exista la voluntad política y que la institución dé cuenta de su
gestión ante los estados miembros.
6.1.3. Unión monetaria
Una
verdadera unión aduanera redundaría en múltiples beneficios para los
productores y consumidores centroamericanos, pero no habrá mercado único hasta
que no haya una moneda única. El segundo paso, por tanto, es una unión
monetaria que reemplace las monedas nacionales con una sola moneda regional. Esta
es una medida audaz que sería más efectiva que ninguna otra en la eliminación
de las trabas para–arancelarias que impiden a América Central el disfrute de la
ventaja de ser región y prepararse para afrontar el desafío de la globalización.
El
reemplazo de las monedas nacionales por una sola moneda regional tiene costos y
beneficios. El análisis de dichos costos y beneficios ha dado lugar al concepto
de “área monetaria óptima”[45].
Las condiciones para la existencia de un área monetaria óptima están bastante
establecidas. Entre los beneficios se cuentan la posibilidad de eliminar los
costos de transacción, acotar el contexto para la discriminación de precios,
reducir la incertidumbre y eliminar el riesgo cambiario. Los costos, por su
parte, dicen relación con la dificultad para revertir los desequilibrios
macroeconómicos cuando la política cambiaria deja de ser un instrumento de la
política monetaria. El consenso actual es que mientras mayor sea la
participación del comercio en el PIB, mayores serán los beneficios. En la
medida en que la depreciación nominal sea ineficaz, menores serán los costos[46].
La participación del comercio
intrarregional en el PIB de América Central, aunque creciente, es todavía
modesta (ver Tabla 8). Más aún, existen fundadas razones para suponer que
durante los próximos veinte años podría elevarse considerablemente a través de
la eliminación de las trabas para–arancelarias. En cuanto a costos se refiere,
existen antecedentes que demuestran que el tipo de cambio es un instrumento ineficiente.
Dado que existe una correlación entre la tasa de depreciación de la moneda y la
inflación de precios[47],
los países se ven obligados a solucionar los desequilibrios macroeconómicos con
otras medidas. En la práctica esto no es difícil, puesto que en la mayoría de
los países el mercado laboral es flexible y la migración dentro y fuera de la
región es una poderosa herramienta de ajuste.
Es decir, América Central, o al menos
los cinco principales países, cumplen con los criterios de un área monetaria óptima.
Sin embargo, existen otras razones para avanzar hacia una moneda única. Si las
naciones de América Central quieren ser percibidas por el resto del mundo como
una región, no hay señal más clara que substituir las monedas nacionales con
una moneda regional. La Comunidad del Caribe (CARICOM) ya se ha comprometido a
dar este paso, en tanto que el MERCOSUR, pese a las aprensiones iniciales de
Brasil, está empezando a ponderar la idea. Una medida de esta naturaleza daría
un impulso enorme a la industria turística y sería muy bien recibida por las
multinacionales y el empresariado centroamericano que vende en el mercado
regional.
Tabla 8
Exportaciones intrarregionales
en América Central, 1994 y 1999
|
Exportaciones
intrarreg. 1994 (miles de $) |
Exportaciones
intrarreg. 1999 (miles de $) |
Crecimiento
anual (%) |
Participación
en PIB de 1994 (%) |
Participación
en PIB de 1999 (%) |
Costa Rica |
285.852 |
612.212 |
16.5 |
3.4 |
5.6 |
El Salvador |
341.892 |
626.000 |
12.9 |
3.6 |
5.2 |
Guatemala |
474.993 |
774.745 |
10.3 |
3.6 |
4.3 |
Honduras |
139.900 |
241.701 |
11.6 |
4.1 |
4.6 |
Nicaragua |
83.901 |
139.519 |
10.7 |
4.6 |
6.2 |
Total (a) |
1.326.538 |
2.394.176 |
12.5 |
3.7 |
5.0 |
(a) Promedio ponderado sobre la misma base que la Tabla
1.
Fuente: Extractado de SIECA (2000).
Una
moneda regional no equivale a dolarización. Por el contrario, una moneda
regional tiene plena libertad para fluctuar contra las principales divisas
internacionales, tales como el dólar, lo que proporcionaría un posible
resguardo contra los impactos externos y generaría un cambio en los términos de
intercambio netos[48].
Ya existe una unidad de cuenta – el peso centroamericano – que podría
convertirse en unidad de cambio por medio de la conversión de las monedas
nacionales en una fecha predeterminada. A partir de ese momento el peso
fluctuaría contra el dólar y otras divisas, de forma que la inflación residual
no necesariamente conduciría a la sobrevalorización del tipo de cambio real.
Sólo cuando la inflación haya disminuido en toda la región a los niveles de
Estados Unidos sería factible que participen Panamá (una economía dolarizada) y
Belice (una economía semidolarizada). En ese momento la moneda única podría ser
fácilmente reemplazada por el dólar, si los estados miembros así lo decidieran.
Sin embargo, es importante recalcar que la sola creación de una moneda única en
los cinco principales países no necesariamente conduciría a la dolarización.
En
América Central se observa algún grado de respaldo para la instauración de una
moneda regional, especialmente en vista de las oportunidades que presentaría
para reducir los costos de las operaciones financieras y fusionar las bolsas de
comercio. La dolarización, por su parte, tiene muchos partidarios en el
empresariado. Sin embargo, todos los gobiernos se manifiestan contrarios a una
moneda regional y la mayoría además está en contra de la dolarización. Esto se
debe en parte a la falta de armonización macroeconómica entre los estados
miembros. Las tasas de inflación no son convergentes, las tasas de interés
nominal son muy diferentes y las políticas fiscales varían considerablemente de
un estado a otro. En términos de los famosos criterios de Maastricht que
determinaron el grado de preparación de los países europeos para su ingreso al
sistema del euro, los países centroamericanos parecen ser demasiado
divergentes.
Ahora
bien, esta divergencia es más aparente que real. La diferencia en las tasas de
inflación se explica principalmente por la tasa de depreciación de la moneda.
Una moneda única produciría una rápida convergencia – mucho más rápida que en
el caso de la Unión Europea – de las tasas de inflación. Las tasas de interés
nominal de la región también reflejan las diferencias en términos de inflación;
una política monetaria única, coordinada por un Banco Central de América Central
con representación de cada país miembro, conduciría a corto plazo a la
convergencia de las tasas de interés nominal y real. La política fiscal
permanecería sin armonizar, pero la experiencia europea demuestra que este
aspecto puede quedar a criterio de las autoridades nacionales por un largo
período después de producida la armonización de otras políticas a nivel
regional.
El
valor de una moneda única podría fluctuar con impactos externos tales como una
baja en el precio del café, pero no todos los impactos afectarían a cada país
de la misma manera. Los huracanes, por ejemplo, tienden a afectar sólo a uno o
dos países, en tanto que algunos países dependen más que otros de la producción
de bienes primarios. Ésta es otra razón por la cual es tan importante crear un
fondo común de ingresos arancelarios. Las instituciones regionales necesitan
contar con la facultad de transferir rápidamente créditos o subsidios a las
naciones sujetas a impactos adversos. Es por ello que la implementación de una
verdadera unión aduanera y la adopción de una moneda única deben ser ambas
parte integrante de una estrategia conjunta de transformación de América
Central en región propiamente tal.
6.1.4. Mercado regional de
capitales
Un
modelo de desarrollo para América Central debe estar centrado en torno a los
intereses de consumidores y productores. Para muchos centroamericanos, la unión
aduanera y la moneda única son conceptos abstractos sin mayor relevancia para
su vida diaria. Nada más lejos de la realidad: la construcción de un mercado
único es parte fundamental de un modelo de desarrollo incluyente del cual todos
los sectores de la sociedad se pueden beneficiar. La razón es que en América
Central, como en tantas otras partes del mundo, puede que la clave para el
crecimiento del producto y las exportaciones sea la gran empresa, pero la clave
para el crecimiento del empleo y la superación de la pobreza son las pequeñas y
medianas empresas.
En los
cinco países de América Central existen unas 20.000 PYMEs, sin incluir las
microempresas del sector informal. El crecimiento de las PYMEs – las que
proporcionan cerca de la mitad de los empleos – depende del acceso al crédito,
pero los intereses que enfrentan son extremadamente altos. El margen de
diferencia entre los intereses que la banca paga y los que cobra es en promedio
de un 10%, y se trata de tasas de interés real que se cuentan entre las más
altas de América Latina[49].
Para las PYMEs es virtualmente imposible endeudarse a esas tasas, puesto que es
muy difícil encontrar actividades legítimas con una tasa tan alta de
rentabilidad real sobre el capital. La gran empresa enfrenta menos
dificultades, dado que tiene acceso al mercado internacional de capitales a
tasas de interés menores o bien puede financiar su expansión con dividendos no
pagados. De cualquier modo, la banca centroamericana generalmente ofrece a la
gran empresa créditos a tasas preferenciales menores que las que cobran a las
PYMEs.
Este
sesgo en favor de la gran empresa y en contra de las PYMEs es una de las
mayores debilidades del modelo de desarrollo imperante en América Central. De
poco o nada ha servido la apertura financiera a nivel nacional – algunos
observadores plantean que incluso ha empeorado la situación – y el ingreso de
la banca extranjera no ha contribuido a reducir los márgenes de utilidad. Como
resultado, se está socavando el potencial de las PYMEs para aportar al
crecimiento de la economía y crear nuevos puestos de trabajo. Cabe recordar que
las PYMEs hacen un uso mucho más intensivo de la mano de obra que la gran
empresa.
Un
mercado regional único constituiría un significativo aporte a la reducción de
los costos del crédito que deben afrontar las PYMEs. La banca tendría costos de
transacción mucho menores y el riesgo del tipo de cambio desaparecería de
muchos contratos. La banca se vería obligada a competir y las empresas podrían
solicitar préstamos en pesos centroamericanos en cualquier país miembro. La
instituciones ineficientes se verían obligadas a cerrar o a refundirse con
otras. Si bien el proceso de consolidación podría entrañar el riesgo de una
excesiva concentración a nivel nacional, a nivel regional ello es mucho menos
probable. Así, las PYMEs y quizás hasta las microempresas podrían finalmente
quedar en posición de participar de forma más plena en el crecimiento del
producto. Ello redundaría en un notable aumento del empleo y disminución de la
pobreza.
Generalmente
se asume que incluso un mercado regional de 35 millones de personas es
demasiado pequeño para generar economías de escala; que las empresas
interesadas en exportar deben orientarse al mercado mundial, y que el acceso
privilegiado a los mercados de Estados Unidos y la Unión Europea de que
disfruta América Central hace innecesario exportar al resto de la región. Es
posible que ello sea cierto en el caso de las grandes multinacionales, como el
caso de INTEL en Costa Rica, donde obtener economías de escala requiere de
inversiones mucho mayores que las que incluso el mercado regional puede
justificar. Sin embargo, para la mayoría de las PYMEs, el mercado predominante
es el interno. Las PYMEs carecen de los recursos, conocimientos y experiencia
para exportar al mercado regional, y mucho menos al mercado mundial. La
reducción de las trabas para–arancelarias, una moneda única y crédito más
barato son los ingredientes necesarios para persuadir a estas empresas a
exportar a los países vecinos. Y algunas de las que decidan hacerlo,
eventualmente pasarán a exportar al resto del mundo.
El
relanzamiento del MCCA en 1990 fue recibido con entusiasmo dentro y fuera de la
región. La rápida expansión del comercio intrarregional durante los 90 pareció
augurar un gran salto adelante en el proceso de integración, pero hoy está en
claro que la integración regional está reproduciendo muchas de las falencias de
la primera etapa. Las exportaciones se concentran en tres países (Costa Rica,
El Salvador y Guatemala), habitualmente se hace caso omiso de las decisiones
regionales, el arancel externo común está desvirtuado por tratados bilaterales
con terceros, en tanto que las instituciones regionales carecen de
credibilidad y recursos. En lugar de afrontar directamente el problema
profundizando el proceso de integración, la respuesta de América Central ha
sido buscar acuerdos de libre comercio con otros países.
Si
bien estos problemas son comunes a todos los sistemas de integración regional
en países en vías de desarrollo, en otras regiones se están haciendo esfuerzos
serios por superarlos. Si quiere competir como región, América Central debe
ponerse a la altura de la situación. Las ideas que hemos expuesto – unión
aduanera real, moneda única, mercado financiero integrado – son audaces, pero a
nuestro juicio constituyen la mejor oportunidad que tiene América Central para
consolidarse como región y ofrecer a las PYMEs una participación más plena en
el proceso de desarrollo. Por largos años el crecimiento regional ha estado
circunscrito a sectores de alta productividad y crecimiento que viven
relativamente divorciados del resto de la economía. La integración regional –
no los núcleos regionales – constituye la mejor herramienta para derribar estas
barreras y crear un modelo incluyente de desarrollo que potencie la
competitividad a través de reducir los costos y disminuir el riesgo asociado a
las operaciones regionales.
Hasta
ahora hemos dicho poco respecto de las dimensiones sociales y políticas del
proceso de integración. Sin embargo, sería un gran error imaginar que el
temario propuesto en esta sección se pueda implementar sin un cambio
fundamental en la participación de la sociedad civil, por un lado, y la
democratización del sistema de integración, por el otro. Uno de los motivos por
el cual la integración centroamericana sigue siendo superficial es que el
proceso parece muy alejado de la realidad de las grandes mayorías. Salir de
allí requerirá de una revolución en las actitudes del sistema educacional, de
los medios de comunicación y de las instituciones regionales. La idea es que
el ciudadano común entienda cómo opera la integración regional y esté en mejor
disposición para tomar parte en decisiones que inciden sobre su vida.
6.2. Manejo de recursos
ambientales
El
desarrollo económico en América Central se ha hecho tradicionalmente a
expensas del medio ambiente. La Comisión Brundtland definió el desarrollo
sostenible como “…un desarrollo que sirve a las necesidades del presente sin
arriesgar la capacidad de las futuras generaciones de satisfacer las suyas”[50].
Esto quiere decir que cada generación debe dejar a sus sucesores un capital
natural y físico per capita que sea cuando menos igual al recibido. De acuerdo
a esta definición, no queda más que concluir que el desarrollo de América
Central durante las últimas décadas no es sostenible. Los recursos naturales,
especialmente los bosques, están seriamente sobreexplotados y la deforestación
continúa a un ritmo del 2,5% de la masa boscosa al año[51].
Se ha deteriorado la calidad del suelo y ha decaído el rendimiento de las
tierras agrícolas para una serie de cultivos importantes. Los recursos
hidrobiológicos están afectados por la sobreexplotación y la erosión de las
zonas costeras, en tanto que la calidad y cantidad de los recursos hídricos se
ven amenazadas por el desarrollo urbano y agroindustrial. En las zonas urbanas,
el crecimiento descontrolado y el incumplimiento de las normas ambientales
están generando graves niveles de contaminación. Todos estos problemas se
están exacerbando a raíz del rápido crecimiento demográfico.
América
Central es altamente susceptible a los desastres naturales, especialmente
huracanes, terremotos y erupciones volcánicas. Mitch ha sido sólo la más
reciente y dramática de las catástrofes que periódicamente se abaten sobre la
región. En Centroamérica todavía queda mucho por hacer para mitigar el impacto
de las catástrofes naturales. No abundamos en el tema en este capítulo, pero
estamos plenamente conscientes de la urgencia de implementar medidas que puedan
aminorar las trágicas consecuencias de estas calamidades. Sin embargo, hoy en
día está claro que el impacto de Mitch se vio exacerbado por el daño ambiental
causado por la mano del hombre. Ello contribuyó a que aumentaran notablemente
la cantidad de damnificados y víctimas fatales y los daños a la propiedad,
poniendo de relieve la necesidad de abordar de mejor manera el tema del manejo
de los recursos ambientales.
El
principal factor de daño ambiental es la deforestación. Para los privados, la
rentabilidad de la conservación forestal es muy baja, en tanto que la
rentabilidad de los usos alternativos – la ganadería, por ejemplo – es mucho
mayor. En una economía de mercado, la deforestación continuará hasta que ambas
tasas sean iguales. Sin embargo, si la rentabilidad social de la conservación
forestal supera a la rentabilidad privada, ello conducirá a la sobreexplotación
de los recursos forestales[52].
No es difícil argumentar que la rentabilidad social es efectivamente mayor que
la privada, puesto que – al contrario de ésta última – la primera refleja el
valor que la sociedad asigna a la biodiversidad, a la capacidad de retención
de agua y a la absorción de las emisiones de anhídrido carbónico (CO2).
Un argumento similar se puede aplicar a la rentabilidad privada y social de la
explotación de los recursos hidrobiológicos.
En el
caso de las tierras agrícolas, el problema no es tanto la brecha entre
beneficios sociales y privados, si no más bien la brecha entre costos sociales
y privados. El uso intensivo de fertilizantes inorgánicos en muchas ramas de la
agroindustria ha llevado al deterioro de la calidad de los recursos hídricos y
elevado el costo de abastecer de agua potable a los hogares urbanos. Los
agricultores no toman en cuenta estos costos al decidir el nivel de
fertilizantes, lo que en muchos casos conduce a una excesiva utilización de
abonos y otras substancias químicas. El aumento de la demanda en los países desarrollados
por productos orgánicos que se venden a mejor precio que los productos
agrícolas habituales ha tenido hasta la fecha muy pocas repercusiones sobre las
prácticas agrícolas de América Central.
6.2.1. Economía ambiental
Para
resolver estos problemas de modo de lograr un desarrollo más sostenible,
América Central puede y debe adoptar varias medidas. La primera consiste en
modificar los métodos de cálculo para dar cuenta del aumento o disminución de
los recursos naturales. Naciones Unidas, en su último Sistema de Cuentas
Nacionales, ha desarrollado una metodología para su aplicación por parte de los
estados miembros. Sin embargo, a la fecha pocos lo han hecho, y ciertamente
ninguno en América Central. Por su parte, existen una serie de estudios
extraoficiales que demuestran que se ha sobrestimado la tasa de crecimiento
del PIB por no considerarse adecuadamente el problema de los recursos
ambientales. La aplicación de esta metodología a los países de América Central
conducirá, en la mayor parte de los casos, a un descenso en la tasa estimada de
crecimiento per capita[53].
El
segundo paso que requiere la región, por tanto, es reformar el sistema fiscal
para igualar los costos sociales y privados, así como los beneficios sociales y
privados. Para ello será preciso eliminar todos los subsidios – implícitos y
explícitos – a productos que se usen en exceso. También se necesitará de la
aplicación de un sistema de impuestos indirectos que desincentiven el consumo
de productos de rentabilidad social menor que la privada e incentiven el uso de
bienes y servicios de rentabilidad social mayor que la privada. Es probable que
este sistema de impuestos y subsidios “verdes” difiera significativamente de
los sistemas actualmente en vigor en cada país, pero no es necesario que cause
el aumento o disminución de la carga tributaria. Se trata más bien de
redistribuir dicha carga para establecer un nuevo conjunto de precios relativos
más compatibles con el medio ambiente. Por ejemplo, se podrían aumentar los
impuestos a la energía térmica y bajarlos a la energía alternativa;
aumentarlos a los fertilizantes inorgánicos y bajarlos a los fertilizantes
orgánicos, o bien aumentarlos a las actividades incapaces de evacuar sus desechos
de manera eficiente y bajarlos a aquellas que reciclan sus desechos de forma
compatible con el medio ambiente.
Los
partidarios del estado de bienestar consideran la modificación de los precios
relativos para reflejar con mayor precisión los costos y beneficios sociales
como una política “óptima”. En América Central, sin embargo, las numerosas
falencias del mercado y de los gobiernos ponen un límite a lo que se puede
lograr sólo en base a precios relativos. Una de ellas es la ausencia de
derechos de propiedad claramente delimitados en las zonas rurales (el problema
es menos agudo en los centros urbanos), producto de lo cual los ocupantes no
tienen ningún incentivo para aplicar prácticas óptimas que agreguen mayor valor
a la tierra, puesto que no tienen ninguna seguridad respecto de la titularidad
de la misma. De hecho, se estima que en Guatemala el 95% de los títulos de
dominio en zonas rurales está en litigio. Ello tiene claras implicancias para
el uso de la tierra y el manejo de los recursos ambientales.
La
ausencia de derechos de propiedad claramente definidos es también una de las
principales causas de la elevada tasa de deforestación que afecta a América
Central. Los ocupantes que no tienen seguridad respecto de la tenencia de la
tierra tienen un incentivo para desbrozar, plantar cultivos y partir en cuanto
la tierra se agota. El problema de los títulos de dominio se agudizará en el
futuro si llega a concretarse el sistema de intercambio de emisiones de carbono
(ver más abajo). Sólo aquellos que puedan demostrar la titularidad de los
bosques estarán en condiciones de aprovechar el mercado que se pueda crear al
respecto.
Así,
una tercera prioridad para América Central es acelerar la entrega de títulos de
dominio y dejar establecidos los derechos de propiedad rural. Esta medida es
necesaria por múltiples razones. Una persona que está en la incertidumbre sobre
la titularidad de un terreno no implementará medidas de conservación de largo
plazo. El propietario que no pueda demostrar la titularidad de sus tierras no
tendrá acceso al crédito bancario. Por último, la falta de títulos de dominio
dificulta a los gobiernos el diseño de un sistema fiscal justo y eficiente
fundamentado en torno al pago de contribuciones. Se debe enfatizar que aunque
muchos organismos – tanto dentro como fuera de la región – han hecho hincapié
en la necesidad de contar con un adecuado sistema de derechos de propiedad[54].
los avances han sido extremadamente lentos.
6.2.2. Comercio y medio ambiente
Los
países centroamericanos también deben ser capaces de responder adecuadamente a
los cambios que se esperan para los próximos años en el sistema de comercio
internacional. La Organización Mundial de Comercio (OMC) ha hecho una serie de
infructuosos esfuerzos por reconciliar su mandato respecto de la apertura del
comercio internacional con el interés de sus miembros por las salvaguardias ambientales.
La OMC se funda sobre dos principios, uno de los cuales es el tratamiento
nacional de los productos importados. Esto quiere decir que la OMC no puede
tomar en consideración el impacto ambiental de los procesos utilizados para
fabricar un producto. Esa esta falta de disposición a reconocer el papel de los
procesos lo que ha llevado a los ambientalistas a realizar tantas protestas
contra la OMC.
La
postura de la OMC es comprensible, puesto que los gobiernos podrían fácilmente
utilizar el modo de procesamiento como una forma de neoproteccionismo. Sin
embargo, esta postura es a la vez insostenible, dado que el consumidor objeta
con justa razón que no se le permita diferenciar entre productos fabricados por
medio de procesos distintos. La mayor parte de las grandes disputas actuales en
el ámbito del comercio internacional – desde las tortugas atrapadas en redes
camaroneras hasta la carne con hormonas – surgen de la incapacidad de la OMC
para distinguir entre proceso y producto. De hecho, la disputa respecto del
comercio en productos transgénicos – si bien tiene otras ramificaciones más
extensas – es además una controversia sobre el proceso de producción.
Está
cada vez más claro que la forma menos onerosa de resolver el problema es a
través de un sistema de etiquetado. Esto implica que los productos transgénicos
y sus derivados lleven una etiqueta que los identifique como tal, dando al
consumidor la oportunidad de tomar una decisión informada y a permitiendo que
la OMC no tome en consideración el proceso productivo en la resolución de los
litigios comerciales. De ser adoptado, este sistema sería un aporte para la
reducción de las tensiones en el comercio internacional. Este método además
permitiría al consumidor identificar productos certificados por sus cualidades
ambientales, razón por la cual también se le conoce como ecoetiquetado.
Para
América Central, el etiquetado en general y el ecoetiquetado en particular
presentan oportunidades y desafíos. Oportunidades, porque el consumidor de los
países desarrollados está dispuesto a pagar extra por bienes producidos de
forma compatible con el medio ambiente. Además del beneficio privado que obtiene
el productor, también se beneficia la sociedad con la adopción de prácticas más
sostenibles y el abandono de prácticas nocivas para el medio ambiente. Se
obtiene así una situación de mutua conveniencia donde todos ganan.
Sin
embargo, también hay desafíos. En primer lugar, la codiciada ecoetiqueta sólo
se entrega a quienes puedan demostrar que sus procesos productivos no dañan el
medio ambiente. Esto presupone un grado de desarrollo que no está al alcance de
un pequeño agricultor; más aún, puede que para muchos de ellos ni siquiera sea
una alternativa, puesto que normalmente se preocupan más de vender dentro de
la región que de exportar a países desarrollados. En segundo lugar, la
adjudicación de la ecoetiqueta es todavía un proceso desordenado en el cual los
organismos públicos y privados de los países desarrollados (incluyendo las
ONGs) han montado sistemas que compiten entre sí. Lo más cercano a una norma
internacional es el sistema ISO 14000, pero éste tiende a ser de mayor interés
para grandes empresas con ventas mundiales.
Los
grandes países de América Latina han resuelto este problema implementando sus
propios sistemas de certificación. En Brasil, por ejemplo, el Forest
Stewardship Council ha acreditado al Instituto de Manejo e Certificação Florestal
e Agrícola (IMAFLORA) como el organismo a cargo de certificar que los
productos madereros cumplan con las más altas normas ambientales[55].
En América Central no existen organismos similares. Por ende, la cuarta
prioridad es establecer instituciones acreditadas por países desarrollados que
estén en condiciones de expedir ecoetiquetas en toda la región.
Una
institución regional a cargo de un sistema de ecoetiquetado constituiría un
gran contrapeso al sesgo contrario al pequeño agricultor que es inherente al
actual sistema y podría acelerar el traspaso de recursos hacia cultivos
orgánicos, siempre que los hábitos de consumo de los países desarrollados
justifiquen el costo. Una ecoetiqueta también podría ayudar a los productores
regionales a acceder al mercado de exportación, puesto que la etiqueta en sí es
considerada como signo de calidad. A nivel regional se podrían establecer
instituciones similares a cargo de fiscalizar los recursos hidrobiológicos y
sus subproductos, por un lado, y los productos forestales, por el otro.
Es muy
poco probable que los países desarrollados dejen de lado sus sistemas de
etiquetado y ecoetiquetado. La Unión Europea puso en práctica un sistema propio
en 1992, en tanto que muchos de sus estados miembros tienen sistemas independientes
que se agregan a los sistemas de certificación de las ONGs y el sector privado.
Los países centroamericanos deben seguir de cerca el desarrollo de estos
sistemas y presionar para asegurarse de que éstos no operen de forma que
discrimine en contra de América Central en general y de los pequeños
agricultores en particular.
El
último paso que los países centroamericanos deben dar en preparación para el
futuro del comercio internacional dice relación con la emisión y captación de
anhídrido carbónico (CO2) y otros gases de efecto invernadero. El
Protocolo de Kioto (1997) establece en principio que hacia el año 2010 los
países desarrollados deberían haber reducido las emisiones a los niveles
existentes el año 1990. Aún cuando no hay acuerdo respecto del grado en el cual
dicha reducción se puede lograr por medio de la compra de permisos de emisión a
otros países, lo que sí está claro es que algún tipo de mecanismo de
intercambio estará permitido. En particular, el Protocolo de Kioto establece un
Mecanismo para un Desarrollo Limpio (MDL) que permite a los países
desarrollados cumplir una parte de sus compromisos de reducción a través de
financiar proyectos en países pobres que reduzcan las emisiones de gases
invernadero o incrementen la captación de CO2.
Para
América Central, el MDL encierra un enorme potencial[56].
Costa Rica ya ha implementado algunos proyectos que demuestran lo que se puede
lograr en este sentido. Entre los proyectos que podrían optar a este programa
se cuentan el uso de energías alternativas a la energía termoeléctrica, el
control de la deforestación, el impulso de los bosques secundarios, el fomento
de los sistemas de parques nacionales y la protección del ambiente costero. Más
aún, si el costo por tonelada del abatimiento de gases es menor en América
Central que en los países desarrollados, este proceso podría incluso ser
impulsado por el sector privado. En efecto, si en un país desarrollado el costo
promedio de reducir una tonelada de emisiones es de $50, el precio promedio que
se paga en América Central es de $30 y el costo para América Central es de $10,
la región obtendría una ganancia neta por tonelada de $20. Si se considera que
la región podría comerciar unos 55 millones de toneladas anuales[57],
el ingreso bruto que se podría extraer es de unos $1.650 millones
(aproximadamente el 15% del comercio exterior actual), con una ganancia neta de
$1.100 millones.
No
obstante, gran parte de este potencial será desperdiciado si los países de
América Central no se preparan para aprovechar esta oportunidad. El sector
privado de los países desarrollados no va a participar a menos que estos
proyectos den resultados garantizados. La incertidumbre respecto de los
derechos de propiedad operará en desmedro de cualquier plan de impulso de la
reforestación, en tanto que los planes de expansión de los parques nacionales
carecerán de sentido si el sector público no compromete recursos que garanticen
su ejecución por parte de las comunidades locales. En el mercado internacional
de reducción de carbono que se estima está a punto de crearse, los proyectos
que obtendrán los mejores precios serán aquellos respaldados por un sólido
Estudio de Impacto Ambiental (EIA).
El
sector agrícola de América Central está todavía dominado por pequeños
agricultores que producen granos de primera necesidad para el mercado interno.
Abrumados por la baja productividad de las tierras y de la mano de obra, estos
agricultores luchan por sobrevivir frente a la apertura comercial y las altas
tasas de interés real. El comercio en emisiones de carbono entrega a este grupo
humano una especial oportunidad para reducir los costos del ajuste a través de
una alternativa viable a los cultivos tradicionales. El compromiso de proteger
incluso diez hectáreas de bosque podría generar un ingreso bruto de unos
US$1.000 al año, equivalente a US$3 al día. Preparar a la pequeña agricultura
para aprovechar esta oportunidad no es sencillo, pero es una tarea que debe
empezar ahora.
6.2.3. Sociedad y medio ambiente
Nuestro
enfoque en torno al medio ambiente enfatiza la importancia de reconciliar el
desarrollo económico con el objetivo de la sostenibilidad, pero sabemos que hay
límites a lo que la economía es capaz de hacer por sí sola. Salvo que se logre
un grado significativamente mayor de conciencia ambiental por parte del
ciudadano común y una mayor participación de los organismos de base, la
alarmante destrucción ambiental de América Central continuará a pasos
agigantados.
Crear
conciencia es función de la educación. Los sistemas educativos tienen un papel
fundamental que jugar en promover una adecuada comprensión de la fragilidad del
medio ambiente regional y de la necesidad de implementar medidas para su
protección. No obstante, la creación de conciencia no debe limitarse al ámbito
educacional. La degradación ambiental tiene muchos motivos, y uno de ellos son
las presiones que genera la pobreza generalizada. Si América Central espera
hasta erradicar la pobreza, a esas alturas no quedará medio ambiente que
proteger. Por ende, resulta igualmente fundamental hacer conciencia sobre la
relación entre pobreza y degradación ambiental y dar a los sectores de bajos
recursos incentivos para modificar sus prácticas.
La
otra cara de la medalla ambiental es la participación. Una parte de los abusos
ambientales es responsabilidad de grandes empresas que se sienten por encima de
la ley. En América Central éste es un problema endémico que causa en muchos
sectores una actitud de escepticismo. Dado que fiscalizar a estas empresas es
prácticamente imposible debido a su alto costo, en este ámbito las
organizaciones de base tienen un papel fundamental que jugar. Si bien aún queda
mucho por hacer al respecto, los sectores políticos locales y nacionales se han
sensibilizado ante las demandas de los grupos ciudadanos,. En este sentido, las
organizaciones de base constituyen un recurso de trascendencia nacional – e
incluso regional – para lograr el acatamiento de los ordenamientos jurídicos
internos y de los acuerdos regionales.
Veinte
años atrás las organizaciones de base de América Central no desempeñaban papel
alguno, puesto que no habían condiciones para se escuchara su voz. La apertura
del sistema político ha abierto nuevas oportunidades, al punto que los grupos
ambientales tienen un rol trascendente que jugar. Es natural que los gobiernos
tengan ciertas reservas frente a dar espacio a grupos no electos, y tienen el
legítimo derecho de exigir a las ONGs ambientales y de otros tipos una conducta
responsable. No obstante, las ONGs han llegado para quedarse, de modo que corresponde
al estado aprovechar su entusiasmo y conocimiento de la realidad local en
beneficio del medio ambiente y de los objetivos ambientales establecidos.
6.3. Capital humano y social
En
América Central, el éxito o fracaso de los planes de desarrollo para los
próximos veinte años estará muy supeditado a la capacidad de la región para
incrementar los niveles promedio del capital humano (entendido como recursos y
capacidades de nivel individual) y simultáneamente encontrar formas de
promover y desplegar el capital social (los recursos y capacidades incorporadas
a las redes y relaciones sociales) en pos de los objetivos de desarrollo. En
varios de los países centroamericanos ello supondrá un esfuerzo concertado para
superar el legado de las deficientes políticas sociales que caracterizaron a
los anteriores modelos de desarrollo, y que recién empieza a abordarse (ver
Tabla 9). A nivel de la escuela primaria, en Guatemala, El Salvador y
Nicaragua el gasto per capita en educación es un tercio de lo que invierten
Belice, Costa Rica y Panamá. A nivel secundario la situación no es muy
diferente. Nicaragua, Honduras y Guatemala tienen un gasto per capita en salud
extremadamente bajo, en tanto que El Salvador ha logrado incrementarlo a un
nivel cercano al de Costa Rica.
Tanto
la salud como la educación son fundamentales para el desarrollo del capital
humano. El gasto público en estos sectores no sólo entrega a la gente mayores
oportunidades, sino que tiene además una incidencia notable sobre la
productividad y el desarrollo a futuro. La inversión en el sector salud tiene
la capacidad de desencadenar una dinámica económica especialmente positiva,
puesto que puede generar una fuerte demanda de bienes y servicios de alto
valor agregado y crear nuevos empleos de múltiples tipos, abiertos
especialmente a la mujer[58].
Por ello, recomendamos que el gasto público cuando menos se mantenga donde es
fuerte y se incremente substancialmente donde sea deficitario. Estas medidas
harán necesario fortalecer el ingreso fiscal, cuestión que trataremos más
adelante.
Tabla 9
Gasto en salud y educación en
América Central, 1993-97
País |
Gasto como porcentaje del PIB |
Gasto en educación (US$ por alumnos)*** |
Gasto en salud (US$ per capita)** |
||
Educación* |
Salud** |
Primaria |
Secundaria |
||
Belice |
5.0 |
3.9 |
348 |
693 |
106 |
Costa Rica |
5.3 |
8.6 |
350 |
598 |
224 |
El Salvador |
2.2 |
6.8 |
131 |
107 |
158 |
Guatemala |
1.7 |
4.2 |
105 |
219 |
56 |
Honduras |
3.6 |
7.4 |
- |
- |
44 |
Nicaragua |
3.6 |
9.2 |
81 |
50 |
35 |
Panamá |
4.6 |
9.2 |
338 |
431 |
253 |
* Sector público; promedio 1993-96.
** Sector público más sector privado; 1995.
*** Sector público; 1997.
Fuente: Walter (2000); Organización Panamericana de la
Salud (2000).
Cabe
destacar que durante la última década se han implementado reformas al sector
salud en toda la región, principalmente con aportes externos administrados por
ministerios de salud y previsión[59].
Entre los objetivos más frecuentes de estos programas se cuentan la racionalización
institucional, la reforma de los marcos legales, la descentralización y la
mayor participación del sector privado y las ONGs. Todo ello se corresponde con
el énfasis de este reporte respecto de la participación ciudadana como
dimensión integral del desarrollo, donde la descentralización y los programas
que privilegien los problemas de la mujer y de las minorías originarias sean un
eje central.
El
avance gradual de la transición demográfica anteriormente comentada augura una
transformación de fondo en el sistema de salud. Por ahora y en el futuro
cercano, la primera prioridad estará constituida por el tratamiento de las
enfermedades transmisibles y otras patologías que afectan a la población
infantil, en tanto que la contención y tratamiento del virus del VIH sigue
siendo un aspecto crítico y ya hemos destacado las persistentes deficiencias de
la atención materno–infantil. En el mediano a largo plazo, sin embargo, deberá
adquirir mayor importancia la atención a las necesidades de otro grupo: la
tercera edad. La esperanza de vida promedio en América Central ha venido
aumentando paulatinamente en los últimos años, y las proyecciones para el año
2020 varían desde 71 años para Guatemala hasta 79 para Costa Rica[60].
El crecimiento relativo de las cohortes de adultos mayores requerirá de
ajustes a los sistemas de salud a medida que se opera la transición epidemiológica
desde patologías contagiosas a patologías crónicas y degenerativas como
primeras prioridades de la salud pública.
Existen
múltiples posibles frentes en los cuales avanzar hacia un mayor desarrollo del
capital humano y social. En las subsecciones que se presentan a continuación
nos concentramos en tres grandes áreas – educación, mercado laboral y migración
– respecto de las cuales creemos que una destinación juiciosa de aportes
presupuestarios y el respaldo de los gobiernos, organismos internacionales y
actores sociales pueden dar un fuerte impulso a un crecimiento sostenible y con
equidad.
6.3.1. Educación: Invertir en la
experiencia educativa
Si
reconocemos que las perspectivas de desarrollo regional para el año 2020 no
sólo requieren de una población que sepa leer y escribir, sino además de
personas capaces de adaptarse a las cambiantes condiciones del empleo y la
organización, entonces es evidente que la inversión en la educación pública
debe ser una de las primeras prioridades de América Central. Hecho este
compromiso, seríamos partidarios de asignar una mayor prioridad presupuestaria
a la educación primaria y secundaria que a la educación superior. Una política
de esta naturaleza no necesariamente implica reducir el monto total de recursos
asignados a las instituciones de educación superior, siempre que exista
disposición a reducir la dependencia sobre los subsidios estatales a través de
optimizar los ingresos propios. Esto puede perfectamente representar un
aumento importante de los derechos de matrícula, con un sistema de becas para
alumnos de bajos recursos. A nuestro juicio, no beneficia ni a la sociedad ni a
los estudiantes el que se estén usando los escasos fondos públicos para
expandir la matrícula en programas curricularmente deficitarios y con bajas
tasas de graduación, como ocurre comúnmente en la actualidad con las universidades
públicas de América Central.
En
lugar de ello, la meta de la ampliación de recursos debe ser una experiencia
educativa primaria y secundaria de mejor calidad, con un currículum capaz de
inculcar los conocimientos y capacidad analítica que hacen falta para potenciar
la adaptabilidad a entornos sociales y económicos en constante evolución[61].
En el cumplimiento de este objetivo hay tres áreas específicas que merecen
especial énfasis: salas de clase, capacitación del profesorado y evaluación.
La
primera de estas ideas dice relación con la necesidad de que el ambiente
educativo se preste para generar un mayor nivel de motivación y rendimiento en
maestros y estudiantes por igual. Esto quiere decir que las escuelas y las
aulas se deben diseñar y construir bajo la estrecha supervisión de los
ministerios de educación, a objeto de garantizar que la planta física guarde
correspondencia con las exigencias de un currículum actualizado. También
significa dotar a estos lugares de los libros de texto, materiales, mobiliario
y equipamiento necesarios. Este compromiso es de un costo relativamente mayor
comparado con la práctica anterior de maximizar la cobertura de instalaciones
baratas, pero necesario si se quiere potenciar nuevas estrategias y prácticas
de enseñanza.
La
segunda idea apunta a la necesidad de fortalecer la capacitación profesional de
los maestros para la aplicación de mejores prácticas pedagógicas. Por ejemplo,
se pueden aumentar las exigencias de práctica profesional como requisito de
titulación; una vez dentro del sistema, se pueden ofrecer programas de
perfeccionamiento profesional orientados a resolver necesidades y problemas
específicos. La promoción de redes de apoyo entre los maestros puede permitir
el intercambio de experiencias y la difusión de buenos resultados. Estas
estrategias representan la aplicación en concreto del principio de invertir en
la formación de capital social.
Tercero,
y como señalábamos anteriormente, existe en toda la región la necesidad
imperiosa de mejorar la eficiencia del sistema educacional a través de reducir
la tasa de repitencia y el promedio de años para el término de los estudios.
Una de las formas de abordar estos problemas consiste en crear o mejorar la
rigurosidad de los sistemas utilizados para evaluar el rendimiento de los
alumnos y el desempeño de los maestros y las escuelas a fin de detectar
problemas que deban ser corregidos y prácticas que merezcan ser recompensadas.
Debe destacarse, sin embargo, que frente a cualquier medida orientada a
reformar las actuales prácticas educativas, una postura escéptica de parte de
las agrupaciones y sindicatos de maestros será de esperar si éstas no vienen
acompañadas de un obvio compromiso en el sentido de incrementar los recursos
para cubrir los mayores costos.
6.3.2. Respondiendo
a la dinámica del mercado laboral: Participación ciudadana en el ámbito laboral
La
recuperación de América Central de la crisis de los años 80 ha estado marcada
por la dinámica de nuevas tendencias en el empleo y el mercado laboral. En gran
medida, éstas se han asociado más a manifestaciones locales de cambios
económicos globales que a conflictos nacionales o regionales específicos y, en
tanto que tales, empezaron a sentirse antes de que los conflictos hubiesen
sido resueltos. Una de las más notables es la “descampesinización” de las zonas
rurales, tipificada por la continua emigración y creciente dependencia sobre
fuentes de ingreso no agrícolas; la caída relativa – y en algunos casos
absoluta – del empleo en el sector público a consecuencia de las
privatizaciones y las reducciones de escala en las burocracias estatales; el
surgimiento de nuevos polos de desarrollo en torno a las maquiladoras, las
exportaciones agrícolas no tradicionales, el turismo y, al menos en el caso de
Costa Rica, el sector informático (especialmente debido a las grandes
inversiones realizadas por INTEL); y por último, la importancia actual del
trabajo independiente, el que se bifurca entre estrategias de subsistencia
urbanas y rurales especialmente a niveles de pobreza, por un lado, y la
respuesta ante las nuevas oportunidades comerciales y de servicios creadas por
el turismo y las exportaciones, por el otro[62].
En el mediano plazo, no tenemos razón para suponer que estas tendencias no
vayan a continuar haciéndose sentir en la región, aunque con ciertas
diferencias en cada país.
Los
cambios en la estructura del empleo vienen acompañados de importantes
transformaciones sociopolíticas. En primer lugar, la dimensión laboral de las
reformas del sector público ha tendido hacia la desregulación del mercado
laboral a objeto de hacerlo más “flexible” ante nuevas oportunidades
económicas. La segunda transformación consiste en que el movimiento sindical
centroamericano, con muy pocas y francamente débiles excepciones, ha sido
incapaz de plantearse eficazmente frente a estas tendencias, de modo tal que
las estrategias personales o familiares predominan por sobre la acción
colectiva, incluso mucho más que antes. Tercero, se está produciendo una
importante feminización de la fuerza laboral centroamericana, al punto que el
crecimiento de la tasa de participación de la mujer se ubica muy por encima de
la tasa de crecimiento de la fuerza laboral en general.
Así,
un segundo elemento de cualquier intento por incrementar el capital humano y
social es el diseño de una estrategia de potenciación de la fuerza laboral que
reduzca su vulnerabilidad y mejore su capacidad para responder ante nuevas oportunidades
de empleo, con lo cual se fortalecería el potencial incluyente de los procesos
de desarrollo en América Central. Los esfuerzos actuales han estado casi
exclusivamente limitados al nivel nacional, en especial a través de la reforma
de los códigos laborales, el reajuste periódico del sueldo mínimo y la
ratificación de convenios internacionales patrocinados por la Organización
Internacional del Trabajo. Los avances logrados en estos frentes llevaron a los
autores del informe Estado de la Región
a concluir que “…en general, los países de la región se han comprometido a la
protección de los derechos básicos de los trabajadores”, algo que ciertamente
no se escuchaba hace apenas diez años atrás[63].
Sin embargo, la efectividad de este enfoque nacional nos merece serias dudas,
especialmente considerando el limitado alcance y fiscalización de las normas,
la frecuente falta de disposición para mantener el poder adquisitivo del sueldo
mínimo y los altos niveles de pobreza, entre otros problemas.
Nosotros
planteamos que una estrategia más efectiva es aquella capaz de subsumir las
medidas de nivel nacional en un esfuerzo que sea también regional y local. En
este sentido, la participación ciudadana en el ámbito laboral puede servir de
eje orientador para esta estrategia, con dos líneas de acción principales[64].
Una de ellas es promover la inserción laboral a través del desarrollo de
capacidades y aptitudes con iniciativas adaptadas a las exigencias de los
sectores de mayor crecimiento de la economía, prestando especial atención a los
jóvenes que ingresan a la fuerza laboral y a los trabajadores mayores que
necesitan de capacitación y perfeccionamiento periódico para mantenerse
vigentes en un mercado laboral en constante evolución. Esta tarea debe
complementar la estrategia de reforma educacional descrita anteriormente, pero
en este caso con una orientación explícita hacia la formación vocacional in situ[65]. La segunda línea de acción consiste en
establecer normas laborales mínimas a nivel regional, lo cual puede aportar al
mejoramiento de las condiciones de trabajo y perspectivas de progreso de los
trabajadores, evitando que los países centroamericanos se lancen en una
“carrera hacia abajo” en un intento por reducir al mínimo los costos de mano de
obra.
Estas
líneas de acción podrán tener mayor efectividad en la medida en que logren dar
cuenta de características y tendencias emergentes en los mercados laborales, en
especial la mayor heterogeneidad del trabajo asalariado, las necesidades de
trabajadores y empresarios de las PYMEs y la creciente presencia de la mujer en
la fuerza de trabajo. Desde el punto de vista de género, la participación
ciudadana en el ámbito laboral deberá hacerse cargo – por ejemplo – de las
barreras que impiden el acceso aciertos puestos de trabajo y de la relación
entre empleo y trabajo doméstico no remunerado que, especialmente en el caso de
mujeres de escasos recursos, puede impedir la plena participación en la fuerza
laboral.
Un
enfoque regional del tema de la participación ciudadana en el ámbito laboral
debe además coadyuvar al fortalecimiento de las medidas de integración
regional que hemos recomendado. Sin embargo, su puesta en marcha debe además
organizarse a nivel local a fin de reconocer la dinámica de los nuevos mercados
laborales que operan a ese nivel, y no centrarse exclusivamente sobre las
iniciativas estatales, siguiendo las prácticas regulatorias y clientelistas del
pasado. A través de nuevas organizaciones se podrá convocar al estado, a los
empleadores y a los trabajadores a dar contenidos concretos al concepto de la
participación ciudadana en el ámbito laboral, lo que implicará una
reorientación de fondo para todos los interlocutores involucrados, y lo que es
quizás más importante, para el sector privado. Las empresas multinacionales
deberán tomar sus propias decisiones respecto de las ventajas relativas de una
fuerza laboral calificada y motivada, a diferencia de una mano de obra cuya
única ventaja es ser barata. No obstante, se deberá alentar a los empleadores
locales a evaluar el potencial de mediano y largo plazo que encierra un
desarrollo basado en las estrategias incluyentes que proponemos, en contraste
con las utilidades cortoplacistas de un enfoque que privilegia la mano de obra
barata pero que podría hacerse insostenible a medida que aumentan los
conflictos sociales y disminuye la gobernabilidad.
6.3.3. Optimización del aporte
de las comunidades de emigrados
Si bien ya cesaron los conflictos que
durante los 80 condujeron a cientos de miles de centroamericanos al exilio, la
migración sigue siendo uno de los factores que marcarán el desarrollo en
América Central de aquí al año 2020. La disminución paulatina del empleo en el
sector agrícola – fenómeno mitigado sólo en parte por la agroindustria
exportadora – seguirá incentivando la migración del campo a la ciudad que ha
transformado a la región durante los últimos cincuenta años. Este proceso hace
urgente la necesidad de prestar atención a las nuevas dinámicas del empleo y
del mercado laboral anteriormente descritas. Sin embargo, la migración
internacional, tanto dentro como fuera de la región, también seguirá siendo un
factor de importancia fundamental. En el corto plazo, seguirán siendo
relevantes las diferencias salariales que llevaron a muchos refugiados e
inmigrantes salvadoreños, nicaragüenses, guatemaltecos y hondureños a
dirigirse a los Estados Unidos, Costa Rica y Belice. También es posible que
dentro de la región surjan nuevos polos de desarrollo a medida que se constituyen
nuevos centros de crecimiento económico.
Sin embargo, el factor que a largo
plazo repercutirá de manera más perdurable sobre estas tendencias tiene más que
ver con las redes sociales que con las disparidades del mercado laboral. Desde
hace tiempo que los estudios migratorios han documentado la importancia de los
nexos familiares y comunitarios como factor que sostiene y orienta los flujos
migratorios: una vez que se establece un nexo, éste tiende a hacerse autónomo a
medida que parientes y amigos hacen uso de él para reunirse con las cohortes de
emigrantes anteriores. Si bien es posible que a futuro los países receptores
implementen políticas de inmigración más restrictivas, ello se verá
fuertemente contrapesado por la creciente gravitación de comunidades
inmigrantes establecidas.
Dentro de la región, y dentro de los
países de origen en particular, estas mismas redes sociales pueden convertirse
en un importante recurso para el desarrollo. Ya hemos señalado el papel de las
remesas como fuente de divisas y paliativo de la pobreza a nivel local. Con el
correr del tiempo, los flujos de remesas han ido acompañados por el surgimiento
de organismos locales que abarcan tanto a las comunidades de origen como a las
de destino. Sostenidas por los avances en el transporte y las comunicaciones
que han hecho el transnacionalismo no sólo posible sino que cosa común, estas
redes se han constituido en un importante motor de procesos de desarrollo local
en tanto que permiten el acceso a capitales económicos y sociales sin
intervención de instituciones nacionales formales. Por esta misma razón, sin embargo,
dichas redes están en gran medida desconectadas de las iniciativas de
desarrollo nacional y regional. Como medio para catalizar y coordinar estas
formas organizativas emergentes, proponemos el establecimiento de una red
regional de consejos nacionales de migración[66].
En
ciertos casos dichos consejos nacionales se podrán conformar en base a
organismos existentes, en tanto que en otros podrá ser preciso crear un
organismo totalmente nuevo. En cualquiera de estos casos, sin embargo, su
composición deberá ser lo más amplia posible, con representación de grupos de
emigrantes, del gobierno, de las ONGs y de expertos académicos. Estos consejos
no tienen el sentido de reemplazar o controlar a los organismos de base, sino
primordialmente de colaborar con ellos para detectar recursos y prácticas que
permitan abordar las necesidades de desarrollo local o adoptar iniciativas a
niveles superiores. Trabajando de manera mancomunada a nivel regional, este
tipo de organismos pueden constituirse en un fuerte lazo con los organismos e
intereses de las comunidades residentes en el extranjero y complementar los
esfuerzos que actualmente realizan los gobiernos de América Central por dar
mayor uniformidad a sus políticas migratorias.
6.4. Estado y participación
ciudadana
En la
economía globalizada de principios del siglo XXI, el estado claramente ha
perdido terreno como actor del desarrollo. Por una parte, su soberanía
territorial se enfrenta a fuerzas transnacionales –corporaciones, agencias
internacionales, ONGs, redes delictuales y otros – que operan dentro de sus
fronteras pero generalmente fuera de su control. Por otra, los modelos de
desarrollo en los cuales el estado ejerce la principal función emprendedora en
un medio proteccionista y altamente regulado se han mostrado totalmente
ineficaces para mantener la competitividad dentro del ámbito global. En
consecuencia, virtualmente todos los estados del mundo están sometidos a importantes
presiones internas y externas para reducir su intervención en materia económica
y racionalizar sus recursos administrativos.
Si
bien los países centroamericanos jamás alcanzaron la escala y coherencia de
acción que caracterizó a otros países de América Latina durante el apogeo del
modelo de substitución de importaciones, y mucho menos la de los países del
bloque socialista, no es menos cierto que la región no se ha quedado atrás en
la implementación de reformas. Aunque con considerables diferencias de énfasis,
en los últimos diez años los siete gobiernos de la región han adoptado políticas
de privatización, desregulación, reducción del déficit y reducción del empleo
en el sector público. Los procesos de negociaciones de paz y transición
democrática que surgieron de los conflictos de los 80 dieron lugar además a
otro tipo de reformas. En estos casos la dinámica estuvo impulsada por la
necesidad de desmilitarizar las estructuras estatales, terminar con las
prácticas autoritarias y promover una mayor apertura de parte del gobierno a la
fiscalización y la participación ciudadana. En la búsqueda de una estrategia
de desarrollo que se adecúe a la actual coyuntura, la confluencia de estas dos
lógicas de reforma es fuente tanto de tensiones como de oportunidades[67].
En
este contexto, los problemas planteados por la precariedad de las instituciones
democráticas adquieren particular importancia. En el largo plazo, la
estabilidad y legitimidad de estas instituciones dependerá de mecanismos de
mediación capaces de articular y reconciliar los puntos de vista y preferencias
de actores sociales rivales (especialmente aquellos que surgen de grupos
sociales tradicionalmente marginados de la escena política) respecto de las
políticas estatales. Es aquí donde quedan de manifiesto las debilidades de los
partidos políticos de América Central (y del resto de América Latina). Por una
parte, los partidos enfrentan la aparente irrelevancia de las ideologías que
durante largos años les sirvieron para diferenciarse, el ocaso de actores que
antaño eran su base de apoyo (especialmente el movimiento sindical) y nuevas
formas de movilización de votantes y electorados en donde la tecnología
permite que candidatos y gobiernos hagan sus llamados sin necesidad de
intermediarios. Por otra, en muchos casos las estructuras partidarias internas
no han evolucionado junto con los sistemas políticos y siguen caracterizándose
por la existencia de camarillas que acaparan los cargos dirigentes y dificultan
la participación[68].
Lo más
probable es que a estas alturas los esfuerzos de los sistemas partidarios por
reconstruir sus tradicionales prácticas y bases de apoyo resulten infructuosos,
puesto que el entorno en que operan ha cambiado de manera fundamental. Sin
embargo, existe todavía una gran carencia de mecanismos capaces de mediar con
eficacia entre los intereses de la sociedad civil y las instituciones políticas
para crear oportunidades de participación y fortalecer la legitimidad
democrática. A la luz de ello, recomendamos la elaboración de estrategias que
promuevan un acercamiento, y en definitiva nexos permanentes, entre los
partidos políticos y las múltiples expresiones de la sociedad civil organizada.
Los principios en que se funden estas estrategias deben contemplar la promoción
de los valores y prácticas democráticas en el seno de las organizaciones
(partidos políticos y grupos de interés por igual); la atención simultánea a
los niveles locales, nacionales y regionales de organización y acción, y un
esfuerzo especial por llegar a actores sociales tradicionalmente marginados.
Desde
una óptica más general, creemos que el estado sigue siendo una instancia clave
para las iniciativas de desarrollo en América Central, pero que una acción
eficaz requerirá de una modalidad distinta a la del pasado: una modalidad
construida en base a formas organizativas capaces de convocar al estado y a
los actores sociales en torno a objetivos comunes. Las iniciativas de
colaboración serán necesarias, primero, para instituir programas orientados a
acrecentar el capital humano y social, tales como los descritos en la sección
anterior; segundo, para hacer valer el estado de derecho del cual dependen las
transacciones de mercado y las interacciones sociales democráticas; y tercero,
para expandir la participación ciudadana a objeto de superar antiguas prácticas
excluyentes y lograr mayores niveles de participación y compromiso, reforzando
así la legitimidad democrática de las instituciones políticas.
En el
resto de esta sección se plantean tres otras ideas que consideramos como
elementos fundamentales de un modelo de desarrollo para América Central hasta
el año 2020. Estas propuestas – reforma fiscal, prevención de la violencia y
democracia de base – se pueden resumir como orientadas hacia una mayor
modernización del estado y hacia el fortalecimiento de las prácticas
democráticas en las relaciones estado–sociedad.
6.4.1. Modernización del estado
América
Central ya ha recorrido un largo camino rumbo a la reforma del estado[69].
Los déficits fiscales, bastante serios en algunos países al inicio de la década
de los 90, han sido controlados y, aún cuando ningún país tiene un superávit,
el margen en toda la región es hoy relativamente ajustado. En toda América
Central se han implementado programas de privatización, generalmente empezando
por empresas estatales productoras de bienes tales como cemento o
fertilizantes, para luego seguir con servicios estratégicos tales como
electricidad o telecomunicaciones, y en época reciente, experimentando con
servicios sociales tales como salud y educación. Los presupuestos militares se
han reducido substancialmente, bajando desde un promedio regional de casi el
11% del PIB en 1989 a una cifra del 1,4% en 1996[70].
El empleo en la administración pública ha decrecido como proporción del gasto
público en todos los países excepto Belice, con aumentos equivalentes en la
inversión en infraestructura. Con el respaldo de diversos organismos
internacionales, en cada país se han implementado programas de mejoramiento de
la eficiencia administrativa y de combate a la corrupción, aún cuando no cabe
duda de que queda mucho camino por recorrer antes de lograr resultados
satisfactorios. Producto de estas iniciativas, hoy se puede decir que América
Central se encuentra en marcha hacia una importante racionalización del
estado.
No
obstante lo anterior, persiste la necesidad de generar recursos adicionales
para el gasto público en al menos tres grandes áreas. Primero, el gasto social,
que si bien tuvo algunos avances durante los 90, sigue siendo modesto (ver
Tabla 10). De los siete países de la región sólo Costa Rica supera el promedio
latinoamericano de gasto social como proporción del gasto público. El Salvador,
Guatemala y Honduras muestran niveles extremadamente bajos de gasto social
medido como proporción del PIB. Considerando nuestro llamado a acrecentar el
capital humano y social, estas cifras necesitan mejorarse. En segundo lugar,
la prioridad asignada a la inversión en infraestructura, especialmente aquella
capaz de potenciar a los sectores más dinámicos de la economía, debe mantenerse
o incluso aumentarse. En tercer lugar, como expondremos a continuación, deben
entregarse mayores recursos a la administración de justicia y a la seguridad
ciudadana. El conjunto de estas necesidades plantea un importante desafío
fiscal para los gobiernos centroamericanos.
De
aquí se desprende que en América Central existe la necesidad de una reforma
fiscal que asegure recursos para los planes que se quiere implementar. Se trata
de un esfuerzo cuya magnitud varía considerablemente de un país a otro: en El
Salvador y Guatemala la relación ingreso fiscal/PIB es muy baja, en tanto que
en Nicaragua y Belice ocurre exactamente lo contrario. Estas variaciones se
deben a múltiples factores, entre ellos diferentes impuestos la renta, a la
compraventa y al valor agregado, así como a diferentes normas de exención. Más
aún, si bien todos los países aplican similares gravámenes a las importaciones,
existen enormes variaciones en la relación importaciones/PIB. En Nicaragua,
por ejemplo, esta proporción alcanzaba en 1999 al 82,8%, en tanto que en
Guatemala era de sólo el 25,9%[71].
La
primera prioridad de la reforma es que los países con bajas tasas tributarias
mejoren el ingreso fiscal. Este tema es materia de un intenso debate nacional
– especialmente en Guatemala – y ya se han elaborado propuestas bastante
detalladas. Si bien existen diversos medios para aumentar el ingreso fiscal,
algunos son de mayor justicia que otros. En América Central los sueldos y
salarios tributan a una tasa similar a las del resto de América Latina, pero en
ciertos países la rentabilidad sobre el capital (intereses, dividendos y
ganancias de capital) está absolutamente exenta de impuestos. Esto da origen a
anomalías tales como que un centroamericano pudiente que reside en Estados
Unidos paga impuestos al erario norteamericano por concepto de intereses y
dividendos devengados en la región, pero si reside en América Central no
tributa un centavo.
Tabla 10
Evolución del gasto social en
América Central, 1990-97
País |
Crecimiento anual |
Porcentaje del PIB |
Porcentaje del gasto público total |
||
1990/91-96/97 |
1990/91 |
1996/97 |
1990/91 |
1996/97 |
|
Costa Rica |
3.6 |
18.2 |
20.8 |
64.4 |
65.1 |
El Salvador |
9.2 |
5.4 |
7.7 |
21.9 |
26.5 |
Guatemala |
5.4 |
3.3 |
4.2 |
29.8 |
42.1 |
Honduras |
-0.3 |
7.8 |
7.2 |
33.1 |
31.9 |
Nicaragua |
2.1 |
10.3 |
10.7 |
38.3 |
35.6 |
Panamá |
5.5 |
18.6 |
21.9 |
40.0 |
39.9 |
|
|
|
|
|
|
América Central |
4.3 |
10.6 |
12.1 |
37.9 |
40.2 |
|
|
|
|
|
|
América Latina |
5.5 |
10.1 |
12.4 |
41.0 |
47.2 |
Fuente: Sojo (2000), p. 36.
La
idea de gravar la rentabilidad sobre el capital ha sido generalmente recibida
con aprensión en América Central, sobre la base de que constituiría un
desincentivo a la inversión. Sin embargo, ello a menudo se confunde con un
gravamen sobre los flujos de capital, lo cual efectivamente podría incentivar
la fuga de capitales. Dado que la distribución del ingreso en la región es
extremadamente desigual, la rentabilidad sobre el capital representa una
proporción del PIB mucho mayor que en los países desarrollados y eximirla del
pago de impuestos significa imponer una carga indebida al resto de la
sociedad, especialmente a los sectores más desposeídos. Más aún, la mayor parte
de la rentabilidad sobre el capital proviene de activos colocados en el
extranjero (principalmente en Estados Unidos). Gravar la rentabilidad sobre el
capital es parte importante de la reforma fiscal que requiere la región y que
debe incluir los ingresos provenientes de capitales colocados dentro y fuera de
ella. Las agencias de cooperación internacional pueden ayudar a prevenir que
el gravamen de la rentabilidad sobre el capital beneficie a los países
desarrollados en lugar de América Central.
En
todo el mundo, los sistemas tributarios que se precien de eficientes necesitan
ajustarse a los cambios que se están operando en la estructura de producción.
De no hacerlo, los ingresos tributarios caerán por debajo del PIB, lo que
obligará a los gobiernos a elevar los impuestos actuales o a decretar otros
adicionales, ambas medidas muy impopulares. Los gobiernos de los países
desarrollados, por ejemplo, mientras por una parte incentivan el crecimiento
del comercio electrónico, por otra han señalado que esta actividad no puede
permanecer libre de impuestos de manera indefinida, puesto que ello
representaría una grave pérdida para el erario nacional.
Los
países de América Central enfrentan un problema similar. A objeto de incentivar
la inversión privada, han hecho concesiones tributarias a las maquiladoras y
otras industrias exportadoras. En un marco en que las exportaciones crecen a
mayor velocidad que el PIB, los sistemas fiscales han tenido que hacer ingentes
esfuerzos para no quedar a la zaga de la expansión económica. Estas concesiones
tributarias no pueden mantenerse indefinidamente, pero los países centroamericanos
se muestran reticentes a retirar este privilegio por temor a la reacción de los
inversionistas. En este ámbito la coordinación regional sería de gran utilidad,
especialmente si va aparejada de un reconocimiento de las necesidades
especiales de los países más pobres.
Durante
los próximos veinte años la importancia relativa de los ingresos arancelarios
tenderá a disminuir producto de la desgravación y de la firma de acuerdos de
libre comercio con otros países[72].
América Central necesita empezar a reorientar sus sistemas impositivos hacia
actividades de rápido crecimiento. Tal como hemos argumentado anteriormente, lo
más probable es que entre éstas se cuenten muchos de los integrantes del sector
servicios. Los gobiernos de todo el mundo tienen problemas con gravar los
servicios – actividades mucho menos visibles que los bienes – pero se trata de
un problema insoslayable. Dado que para el año 2020 se espera que los servicios
representen casi el 60% del PIB de toda América Central (ver Tabla 5), deberá
hacerse un esfuerzo serio para incluirlos.
6.4.2. Estado de derecho y
seguridad ciudadana
El
fortalecimiento del estado de derecho y de la seguridad ciudadana ameritan
primera prioridad, puesto que los actuales niveles de violencia y delincuencia
y el legado de injusticia no resuelta representan una grave amenaza para las
tres dimensiones – económica, social y política – del desarrollo. Los problemas
son extraordinariamente complejos y no admiten recetas simples ni
cortoplacistas, aún cuando la dimensión de la inquietud ciudadana crea
importantes incentivos para que los políticos y otros dirigentes sociales hagan
precisamente lo contrario. Es importante, por ende, avanzar hacia la
elaboración, debate e implementación de estrategias de largo plazo[73].
Una de
las manifestaciones más evidentes de la falta de seguridad ciudadana tiene que
ver con el narcotráfico, una economía encubierta de origen externo pero con
numerosas consecuencias internas. Como punto de transbordo entre países
productores de droga y el mercado norteamericano, es muy poco lo que América
Central puede hacer por frenar el flujo hemisférico general; a lo más podrá
desviarlo hacia otro punto. Así, desde una perspectiva de desarrollo, los
esfuerzos de América Central deben orientarse a prevenir las consecuencias más
funestas de esta economía, entre ellas la corrupción, el consumo, los nexos con
otras ramas del crimen organizado y la violencia que el narcotráfico fomenta a
todo nivel. Sin embargo, para que estos esfuerzos tengan éxito, necesitan
estar vinculados a un conjunto de iniciativas de mayor alcance.
La
reforma de los sistemas policiales y de administración de justicia iniciada en
los 90 aún no logra generar un grado significativo de confianza popular en la
administración de la seguridad ciudadana. Respecto de la policía, los
importantes avances logrados en términos de profesionalización, remuneración e
independencia respecto de las fuerzas armadas – entre otros – deben seguir
institucionalizándose, y debe darse mayor atención a consideraciones de más
largo plazo tales como el proceso de selección y la capacitación. Especial
atención merece el fortalecimiento de mecanismos de control interno y externo.
El control ciudadano también es un aspecto primordial de la reforma del sistema
judicial, el que se sigue caracterizando por su lentitud e ineficiencia, por
una parte, y por acceso y resultados desiguales, por otra. A medida que las
actuales reformas incidan en mejorar los aspectos investigativos y procesales
del sistema judicial, se hará particularmente importante ampliar y financiar
adecuadamente el sistema de defensorías públicas, especialmente si se quiere
dar una representación legal adecuada a sectores de menores recursos. Otro
importante avance en términos de reforma judicial lo constituiría el
reconocimiento e incorporación de algunas prácticas procesales ancestrales de
los pueblos originarios, los que constituyen quizás el sector más excluido del
acceso a la justicia[74].
Sin
embargo, no creemos que baste con fortalecer a los organismos públicos a cargo
de la seguridad ciudadana, y por tanto proponemos el concepto de “prevención
integral de la violencia” como estrategia de desarrollo regional. Los rasgos
constitutivos de este concepto comprenden privilegiar las políticas de
prevención por sobre las respuestas puramente reactivas; dar atención
preferencial al tema de la violencia por sobre la delincuencia, y un diseño
basado en iniciativas interdepartamentales y multisectoriales que reemplace
las políticas inconexas que actualmente implementan los actores
internacionales, estatales y sociales.
Varias
características de este enfoque merecen destacarse[75].
Primero, al privilegiar el tratamiento de la violencia se estará abarcando una
gama mucho mayor de temas de los que normalmente se entienden como parte de la
seguridad ciudadana. De esta forma se puede incluir el problema de la violencia
intrafamiliar – que tan a menudo se pasa por alto – y muy en especial la
violencia que sufren mujeres y niños a manos de parejas y parientes de sexo
masculino. Un fuerte compromiso con la reducción de la violencia
intrafamiliar, fenómeno común en la región, servirá tanto a los intereses
individuales inmediatos – la defensa de los derechos ciudadanos – como a los
intereses sociales de largo plazo, habida cuenta de la relación entre abuso
infantil y posteriores conductas delictuales o violentas por parte de las
víctimas.
Segundo,
este enfoque se construirá en torno a la participación integral en el diseño e
implementación de políticas de seguridad ciudadana de la sociedad civil; por
ejemplo, de las escuelas, organizaciones de mujeres, organismos vecinales y
pueblos originarios, los que pasarían a tener presencia en los niveles locales
y superiores. Las ONGs también pueden cumplir un rol importante, aportando
trabajos de investigación y difundiendo los resultados de diversos proyectos y
experiencias. Tercero, proporcionaría los medios para orquestar y coordinar
acciones a nivel regional que permitan afrontar de manera más eficaz la
dimensión transnacional del narcotráfico y otras actividades delictuales. En
este ámbito, un enfoque de alcance regional es clave en el contexto del modelo
integrador que propiciamos, puesto que la intensificación de los flujos de
bienes y personas a través de las fronteras nacionales y la consolidación de
actores económicos de nivel regional abrirán nuevas oportunidades para la
actividad delictual y presentarán nuevos peligros para la gobernabilidad
democrática y la seguridad ciudadana.
La
implementación de un enfoque integral de prevención de la violencia deberá
afrontar enormes desafíos organizativos y políticos inmediatos. Considerando
que las fuerzas policiales vienen recién emergiendo del control de las fuerzas
armadas y que la reforma judicial es todavía insuficiente, la reorientación del
tema de la seguridad ciudadana desde un enfoque represivo a uno preventivo será
necesariamente un proceso gradual. Sin embargo, el carácter de los problemas
de seguridad ciudadana que América Central deberá afrontar durante los próximos
veinte años exige un enfoque no menos ambicioso.
6.4.3. Hacia una mayor
participación ciudadana
Este
concepto es uno de los rasgos fundamentales de nuestra definición de
desarrollo. Ello tiene especial relevancia en América Central, región
tradicionalmente caracterizada por un orden político, económico y social que
excluye a numerosos segmentos de la población en base a la propiedad, el nivel
de ingreso, el género, las creencias políticas y diversas otras
consideraciones. Si bien se han logrado grandes avances en la apertura de este
orden en ciertas áreas, no es menos cierto que a largo plazo el proceso de
desarrollo regional requerirá de un tipo de participación ciudadana más amplia
(que incorpore a la mujer, a los pueblos originarios y demás grupos
tradicionalmente discriminados) y más profunda (que pase de las meras garantías
formales respecto de derechos civiles y políticos a una participación activa de
la ciudadanía en el ejercicio de tales derechos). Una sociedad donde no se
motiva o se obstaculiza la participación ciudadana es una sociedad expuesta a que
cualquier acontecimiento inesperado produzca el cercenamiento de los derechos y
un retroceso en el desarrollo[76].
La
ampliación de la participación ciudadana respecto de género y etnicidad
comprende dos lógicas distintas, una integrativa y la otra pluralista. Con
respecto a lo primero, la principal necesidad consiste en incorporar una
perspectiva de género al diseño de las políticas de desarrollo, por un lado, y
promover el ingreso de la mujer a cargos de dirección, por otro, de modo que
las distinciones de género se asocien cada vez menos a jerarquías u
oportunidades desiguales[77].
El fortalecimiento de la dictación y aplicación de cuerpos legales que
sancionen la discriminación, acompañado por un compromiso de largo plazo con la
educación y la capacitación, tiene el potencial de promover la plena
integración de la mujer en las sociedades centroamericanas.
En lo
relativo a etnicidad, aunque escurridizo, el ideal es un modelo político que
fomente la unidad nacional sobre la base de reconocer el carácter multicultural
y multilingüe de la sociedad. Desde los años 80 en América Central se han
registrado importantes avances en el reconocimiento legal de los derechos de
los pueblos indígenas, pero las garantías constitucionales todavía van a la
zaga de otros países latinoamericanos. Éste es un tema que merece mayor
consideración[78].
Es casi seguro que habrán choques recurrentes entre la necesidad de extender
protección a los derechos individuales y las demandas de las minorías étnicas
por una mayor autonomía en el control de sus asuntos internos. Lo que se
necesita, por tanto, son mecanismos institucionales que permitan mantener un
diálogo intercultural permanente y resolver los conflictos a medida que se
presentan. El reciente surgimiento de asociaciones indígenas de carácter
nacional y regional constituye una importante oportunidad para que los pueblos
originarios se incorporen con los mismos derechos que otros actores de la sociedad
civil a las iniciativas de desarrollo a esos niveles[79].
Para el modelo de desarrollo que se
expone en este informe, la participación ciudadana debe también construirse a
niveles distintos al de los estados nacionales tradicionales; en otras
palabras, a nivel regional y local. Cabe destacar que varias de las propuestas
formuladas hasta este punto – iniciativas educacionales, participación
ciudadana en el ámbito laboral, consejos de migración y prevención de la
violencia, como mínimo – se plantean explícitamente sobre la base de la importancia
de los nexos entre los niveles regionales, nacionales y locales de acción y
participación. Ello, a su vez, puede servir para fortalecer otros objetivos.
Por ejemplo, la posibilidad de revitalizar el proceso de integración regional –
lo que sin duda deberá afrontar a corto plazo la oposición de diversos sectores
políticos – se verá muy fortalecida por la integración de grupos organizados de
carácter regional que representen a diversos sectores e intereses de la
sociedad civil en el seno de las instituciones e iniciativas regionales[80].
El compromiso de descentralizar la
administración pública, los servicios públicos y otras estructuras políticas
se cuenta entre los avances más notables que se hayan producido en América
Central durante el último decenio. Costa Rica, Nicaragua y Guatemala han promulgado
reformas constitucionales destinadas a fortalecer a los gobiernos locales, en
tanto que en todos los países de la región están pendientes diversas reformas a
los códigos y leyes municipales. Las agencias multilaterales y bilaterales de
cooperación internacional y las ONGs han otorgado primera prioridad a las
iniciativas de desarrollo local. De hecho, al respecto parece haber un grado de
consenso poco común: “Desde las cumbres presidenciales hasta las asambleas
vecinales […] la conclusión general es que es a nivel local donde la ciudadanía
puede ejercer sus derechos de manera más eficaz y aportar mejor a la solución
de sus problemas”[81].
No obstante, el talón de Aquiles de
este reposicionamiento general hacia el fortalecimiento de la participación y
gobernabilidad local es la falta de recursos. Entre 1993 y 1995, por ejemplo,
el ingreso promedio per capita de los gobiernos locales de América Central
aumentó en un 5,5%, lo que en términos absolutos apenas representó pasar de
$10.80 a $12.00 per capita. También se observan las habituales disparidades
regionales: en Costa Rica y Panamá esta cifra es casi dos veces mayor que en
Honduras y Nicaragua, y cerca de tres veces mayor que en Guatemala y El
Salvador. En general, los impuestos representan la mayor parte de los ingresos
municipales en cinco de los seis países y más del 69% en cuatro de ellos, no
obstante lo cual en todos los países salvo Nicaragua constituyen menos del 3,5%
del ingreso fiscal total[82].
En Guatemala y Honduras, el gobierno central está mandatado por ley para
asignar a los gobiernos municipales el 8% y el 5% del ingreso fiscal,
respectivamente, pero estos compromisos son generalmente más quebrantados que
observados y están sujetos a manipulaciones partidistas o clientelistas.
Así, nuestra recomendación final es por
un fuerte compromiso en el sentido de fortalecer la base de ingresos de los
gobiernos locales. El tema del aporte que corresponda al nivel local – con
ingresos muy dispares – y el que corresponda al gobierno central – sujeto a interferencias
de tipo político – deberá abordarse con cuidado y sin duda se resolverá de
manera distinta en cada país. De lo que no cabe duda es que el aporte de la
iniciativa local hacia el logro de una mayor participación ciudadana requiere
de una base de recursos mucho mayor de la que se ha destinado hasta hoy.
7. Conclusiones
En
este informe hemos destacado los logros alcanzados en América Central durante
los años 90. También hemos reseñado lo que observamos como las principales
deficiencias del desarrollo regional. Hemos señalado las limitantes que a
nuestro juicio tendrán mayor relevancia durante los próximos veinte años, y lo
hemos hecho habida cuenta de las oportunidades y desafíos que presenta la
globalización.
El
modelo de desarrollo que plantea Centroamérica
2020 se funda en varios principios. En primer lugar, privilegia la
integración regional como la respuesta más idónea ante la globalización (el
desafío externo) y las limitaciones de las estrategias nacionales de
desarrollo (el desafío interno). En segundo lugar, enfatiza la necesidad de
definir nuevos métodos de manejo de los recursos ambientales que los protejan
de mejor manera contra los nocivos efectos de las actuales prácticas de
desarrollo e incorporen la dimensión ambiental de forma más plena al proceso de
desarrollo. En tercer lugar, postula la necesidad de elevar de manera
substancial la inversión en capital social y humano, privilegiando la
educación, la salud, el mercado laboral y las comunidades radicadas en el
extranjero. Por último, aborda la necesidad de llegar a un modo de desarrollo
que convoque al estado y a los actores sociales en torno a objetivos comunes,
haciendo especial hincapié sobre la remoción de barreras y la creación de
oportunidades para la participación efectiva de todos los sectores sociales.
En
este informe se desarrollan un conjunto de recomendaciones orientadas a
implementar la propuesta de desarrollo descrita y que se derivan de una visión
de largo plazo. Algunas son relativamente simples y se pueden llevar a la
práctica en el corto plazo; otras, en cambio, podrán ser motivo de polémica y
por ende mucho más difíciles de implementar en un futuro cercano. Sin embargo,
somos de la opinión de que durante el transcurso de los próximos veinte años se
podrá comprobar que todas nuestras recomendaciones son factibles en la medida
en que exista consenso en torno a las ideas de fondo. Consideramos este
informe como un primer paso hacia la construcción de dicho consenso, y estamos
conscientes de que muchas de estas ideas podrán generar un amplio debate.
A
continuación enumeramos nuestras principales recomendaciones:
1. América Central aún no opera eficazmente como región, lo
que entraba la capacidad empresarial para aumentar la competitividad en
respuesta al desafío de la globalización. En consecuencia, recomendamos profundizar
el proceso de integración regional a través de concluir la proyectada
unión aduanera, de convenir un mecanismo de participación en la recaudación
arancelaria, de potenciar a la sociedad civil a nivel regional y de fortalecer
las instituciones regionales como base del sistema democrático.
2. Las instituciones regionales deben adaptarse a los
objetivos de los sistemas de integración. Los países centroamericanos deben
utilizar el MCCA para hacerse más competitivos en los mercados externos y
negociar desde una posición de mayor fortaleza. En particular, la
implementación del regionalismo en Centroamérica requiere que los estados
miembros coordinen sus posturas de negociación internacional a fin de poder
hablar con una sola voz. Recomendamos, por tanto, la creación de una maquinaria negociadora
regional similar a la implementada por Caricom.
3. La existencia de distintas monedas en América Central
impone numerosos costos adicionales al sector privado y entorpece el desarrollo
de un mercado único. Dado que América Central cumple con las condiciones de un
área monetaria óptima, recomendamos la promoción de un mercado único regional
que permita reemplazar las distintas unidades monetarias nacionales por una
unión monetaria en torno a una moneda única. Esta podrá ser una nueva
moneda regional o bien el dólar norteamericano.
4. América Central necesita llevar a cabo una reforma fiscal
que permita hacer frente al legado de pobreza y desigualdad y genere recursos
para el desarrollo. Estos esfuerzos se ven obstaculizados por una arraigada
desigualdad en la distribución de la carga tributaria y por la lentitud del
sistema fiscal para adaptarse a los cambios que se operan en la estructura
productiva. En consecuencia, recomendamos que todos los países graven
de manera coherente la rentabilidad sobre el capital, incluyendo los
ingresos provenientes de activos colocados fuera de la región. Estas medidas
requerirán de la colaboración de los países donantes, principalmente Estados
Unidos.
5. Las disputas comerciales ante la Organización Mundial de
Comercio respecto de productos y procesos que representan un riesgo para el
medio ambiente han originado demandas por la implementación de un sistema de
etiquetado que permita al consumidor tomar decisiones informadas. En la
actualidad, los países centroamericanos no tienen ningún control sobre este
proceso. En vista del alto grado de dependencia de los países de América
Central sobre las exportaciones de recursos naturales, recomendamos el
desarrollo de un sistema regional de ecoetiquetado.
6. La preocupación por el fenómeno del calentamiento de la
atmósfera ha llevado a los países desarrollados a comprometerse, según lo
establecido en el Protocolo de Kioto (1997), a reducir las emisiones de gases
invernadero durante el próximo decenio. Está cada vez más claro que parte de
estos objetivos deberá lograrse financiando proyectos de reducción de
emisiones o de captación de anhídrido carbónico por medio de la reforestación
en países en vías de desarrollo. En consecuencia, recomendamos que la región
se prepare para participar en el mercado internacional de emisión y captación de gases
termoactivos.
7. Las perspectivas de desarrollo regional para el año 2020
estarán en gran medida supeditadas a los esfuerzos por mejorar el nivel
promedio del capital humano y social. Entre otras cosas, ello requerirá de una
importante inversión de recursos en las áreas de salud y educación, manteniendo
el nivel de gasto público donde sea fuerte y aumentándolo considerablemente
donde muestre falencias. La inversión en salud también puede traer consigo importantes
beneficios económicos, puesto que tiene la capacidad de generar una mayor
demanda de bienes y servicios y de crear nuevos puestos de empleo. Respecto de
la educación, recomendamos priorizar la inversión en la experiencia
educativa, es decir, mejorar la infraestructura física, perfeccionar al
profesorado y elevar la calidad de los sistemas de evaluación a nivel primario
y secundario.
8. Otra parte integrante de cualquier esfuerzo por
incrementar el capital humano y social es el diseño de una estrategia de potenciación
de la fuerza laboral que reduzca su vulnerabilidad y mejore su capacidad para
responder ante nuevas oportunidades de empleo, con lo cual se fortalecería el
potencial incluyente de los procesos de desarrollo en América Central.
Recomendamos, por tanto, promover la participación ciudadana en el
ámbito laboral, la que debe abarcar las iniciativas de capacitación
que se realizan a nivel de base para facilitar la inserción laboral y la
adopción de normas laborales mínimas a nivel regional.
9. Los flujos de remesas y las redes sociales establecidas
por las comunidades de centroamericanos radicados en el exterior constituyen
una fuente importante de capital económico y social que se puede canalizar para
fines de desarrollo. En este sentido, se debe avanzar hacia la conformación de
una red
regional de consejos nacionales de migración, con amplia participación
de todos los sectores e interlocutores sociales. Dichos consejos tendrían la
misión de colaborar con los organismos de base para individualizar prácticas y
recursos que permitan abordar necesidades de desarrollo local o emprender
iniciativas a niveles superiores. Trabajando de manera mancomunada a nivel
regional, este tipo de organismos podrían constituirse en un fuerte lazo con
los organismos e intereses de las comunidades residentes en el extranjero.
10.
El alto nivel de violencia y
delincuencia reinante amenaza con socavar el estado de derecho que se requiere
para el normal funcionamiento de las instituciones democráticas y de las operaciones
económicas. En torno a este tema, recomendamos elaborar una estrategia
integral de prevención de la violencia basada en políticas preventivas
que eviten las respuestas puramente reactivas, privilegiando una preocupación
por el tema de la violencia en lugar de la delincuencia, e iniciativas
interdepartamentales y multisectoriales que otorguen a la sociedad civil un
papel preponderante en la definición a nivel local y superior de las políticas
de seguridad ciudadana. De esta forma se creará un medio para coordinar
acciones de alcance regional orientadas a afrontar de manera más eficaz el
carácter crecientemente transnacional del crimen organizado.
11.
Tanto los objetivos de
desarrollo como la legitimidad del sistema democrático se verían fortalecidos
por una participación ciudadana más amplia que incorpore a la mujer, a los
pueblos originarios y demás grupos tradicionalmente discriminados. Algunos de
los posibles elementos de esta estrategia pueden ser la incorporación de la perspectiva
indígena y de género en la elaboración de las políticas de desarrollo,
incrementar la presencia de la mujer en cargos de responsabilidad a nivel
público y privado, garantizar la integridad de las culturas originarias en el
marco de una sociedad multicultural y mantener un diálogo intercultural
permanente sobre temas de desarrollo.
12.
Los objetivos de desarrollo y la
legitimidad del sistema democrático también se verían fortalecidos por la
profundización de la participación ciudadana que pase de las meras garantías
formales respecto de derechos civiles y políticos a una participación activa
de la ciudadanía en el ejercicio de tales derechos. Esta recomendación se hace
extensiva a los niveles políticos regionales, locales y nacionales. En
consecuencia, recomendamos prestar especial atención a fortalecer la base de ingresos de
los gobiernos locales a fin de potenciar las oportunidades y la
eficacia de la participación a nivel de base.
Centroamérica
2020 tiene dos distintos tipos de
destinatarios. Los primeros son todos aquellos centroamericanos empeñados en la
búsqueda de caminos para dar adecuada respuesta a las presiones internas y
externas que actualmente enfrentan los siete países. Los segundos son los
actores externos – incluyendo los auspiciadores de este informe – que dan forma
a la cooperación internacional hacia la región. Para ambos, las prioridades son
generalmente de corto plazo. Sin embargo, el desarrollo es un camino largo en
el que no hay atajos. Los países o regiones que logran los mejores resultados
tienden a ser aquellos donde existe consenso en torno a los objetivos de largo
plazo. Ello requiere convenir un marco común dentro del cual formular las
políticas públicas. Esperamos que Centroamérica
2020 constituya un aporte a la construcción de dicho marco, y que nuestras
recomendaciones sean apreciadas en ese contexto.
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Iberoamericanos, Hamburgo.
Centroamérica 2020
Antecedentes
Durante
la década de los 90 América Central vivió procesos de profundos cambios en el
escenario político, instaurándose gobiernos democráticos en todos los países de
la región. Sin embargo, estos cambios políticos no han ido acompañados
suficientemente de transformaciones económicas y sociales paralelas, por lo
que Centroamérica continúa siendo la región más pobre del continente. Al mismo
tiempo, los conflictos armados de la década anterior han causado un mayor
atraso de la región en cuanto a su desarrollo social (educación, salud y
esperanza de vida de su población).
Como
consecuencia de esta situación, aumentó la conciencia en los países
centroamericanos de la importancia de realizar cambios profundos y ha ido
tomando forma la necesidad de establecer un modelo de desarrollo regional para
todos los países de la zona. De este modo se han iniciado diversas acciones
encaminadas a la consecución de la integración económica regional,
reactivándose así el mercado interior común.
Estos
esfuerzos de integración se han visto sin embargo, a menudo obstaculizados por
la falta de un cuadro institucional adecuado, capaz de hacer frente a los retos
planteados de cara al futuro. Es precisamente en este punto donde la comunidad
internacional podría apoyar el proceso de desarrollo regional de la zona a
largo plazo y es también aquí donde se enmarca el presente proyecto Centroamérica
2020.
Objetivos del proyecto
Centroamérica 2020 tiene como objetivo la promoción del desarrollo
sostenible de la región partiendo de un concepto de desarrollo entendido como
un proceso dinámico y multidimensional que consiste en:
·
Crecimiento económico
sostenible;
·
Mejoramiento del bienestar
social; y
·
Garantías de la ciudadanía en
todas las categorías sociales, de género y étnicas.
Esta
definición del desarrollo tiene una base sólida y fue elaborada antes de que el
Huracán Mitch cayera en octubre-noviembre de 1998 sobre la región con efectos
desvasatadores. No es que la definición ahora carezca de relevancia, pero Mitch
ha servido para recordarnos la vulnerabilidad de la región frente a los
desastres naturales y la poca capacidad que tiene el Estado para responder de
manera efectiva. En este contexto, la sostenibilidad adquiere un significado
especial en Centroamérica: los desastres naturales son inevitables, pero no
deben ser empeorados por la acción humana, ni sus consecuencias agravadas por
la incapacidad o incompetencia del Estado y sus instituciones.
El
proyecto Centroamérica 2020 tiene
como uno de sus objetivos principales el contribuir al proceso de integración
regional de los países centroamericanos, realizando un balance de los
resultados obtenidos hasta el presente y estudiando las dificultades actuales y
aquellas que previsiblemente pudieran surgir a mediano plazo en el ámbito
político-institucional.
Los
objetivos particulares son:
1. Elaborar un estudio regional comprensivo sobre temas del
desarrollo contemporáneo. Los estudios deben tener en cuenta tres planteos
transversales acerca de
·
la relación entre Estado,
mercado y sociedad civil,
·
opciones en el nivel local,
nacional y regional
·
la viabilidad del desarrollo sostenible
en América Central.
2. Asegurar la participación y contribución de una amplia
gama de actores claves regionales en el transcurso de las investigaciones.
3. Proveer a los gobiernos y a otros actores de la región
con diversas opciones y recomendaciones de políticas.
4. Promover la identidad regional entre los actores públicos
y privados involucrados en el desarrollo.
5. Extender los resultados del proyecto a los actores
internacionales más activos en la dinámica del desarrollo en la región, incluyendo
a las organizaciones multilaterales y a las ONGs.
6. Hacer recomendaciones de políticas a los EE.UU. y a la UE
para programas de asistencia más eficaces.
Los
resultados del proyecto serán presentados en una gran conferencia
internacional en Centroamérica a mediados de 2000, así como en seminarios en
Washington D.C. y Bruselas. También serán distribuidos en una serie de
documentos de trabajo, monografías y libros publicados en inglés y español,
accesibles también a través de Internet: versión en español y alemán (http://www.rrz.uni-hamburg.de/IIK/za2020), versión en inglés (http://ca2020.fiu.edu).
Comité Ejecutivo:
Coordinación:
Klaus Bodemer, Instituto
de Estudios Iberoamericanos (Hamburgo)
Eduardo Gamarra,
Centro para Latinoamérica y el Caribe de la Universidad Internacional de
Florida (Miami)
Dirección Académica:
Sabine Kurtenbach,
Instituto de Estudios Iberoamericanos (Hamburgo)
Michael Shifter,
Diálogo Interamericano (Washington D.C.)
Consultores Principales:
Victor Bulmer-Thomas, Instituto de Estudios Latinoamericanos, Universidad de Londres
Douglas Kincaid,
Centro para Latinoamérica y el Caribe de la Universidad Internacional de
Florida (Miami)
Expertos Centroamericanos:
Fernando Durán, Fundación
Arias, Costa Rica
Carlos Rosales, Secretario
de Comunicación, El Salvador
Representantes de las Agencias
Donadoras:
Mendel Goldstein, Jefe
de la Dirección México, América Central y Cuba, Comisión Europea DG IB
(Bruselas)
Margaret Sarles ,
Agencia para el Desarrollo Internacional de los EE.UU. (Washington D.C.)
CA 2020: Documentos de trabajo
# 1: Pablo Rodas-martini: Centroamérica:
Para afrontar con éxito la globalización del siglo XXI
ISBN
3-926446-73-0
# 2: Clarence Zuvekas, jr.: The Dynamics of
Sectoral Growth in Central America: Recent Trends and Prospects for 2020
ISBN
3-926446-74-9
# 3: Luis Guillermo Solís Rivera:
Centroamérica 2020: La integración regional y los desafíos de sus relaciones
externas
ISBN
3-926446-72-2
# 4: Sarah Mahler: Migration and Transnational Issues.
Recent
Trends and Prospects for 2020
ISBN
3-926446-71-4
# 5: Juan Pablo Pérez Sáinz: Las cuentas
pendientes de la modernización. Tendencias laborales y sus efectos sobre la
integración en el Istmo Centroamericano
ISBN
3-926446-70-6
# 6: Carlos Sojo: El traje nuevo del
emperador: La modernización del Estado en Centroamérica
ISBN
3-926446-69-2
# 7: Claudia Schatán: Desarrollo económico y
medio ambiente
ISBN
3-926446-68-4
# 8: Charles T. Call: Sustainable Development in Central America:
The
Challenges of Violence, Injustice and Insecurity
ISBN
3-926446-67-8
# 9: Günther Maihold / Ricardo Cordóva:
Democracia y ciudadanía en Centroamérica. Perspectivas hacia el 2020
ISBN
3-926446-75-7
# 10: Knut Walter: La educación en Centroamérica:
Reflexiones en torno a sus problemas y su potencial
ISBN
3-926446-66-8
[1] La tasa de crecimiento de Honduras se vio afectada por los desastrosos efectos del Huracán Mitch hacia fines de 1998.
[2] La tasa de crecimiento anual del ingreso per capita regional fue del 1,7% en los años 50, del 2,9% en los 60 y del 1,7% en los 70. Véase Estado de la Región (1999), Cuadro 1.3, p. 41.
[3] Véase Pérez Sáinz (2000), cuadro 6.
[4] El MCCA se restringe a los países que convinieron en mantener un arancel externo común (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). Además están los cinco integrantes de la Secretaría Permanente del Tratado General de Integración Económica Centroamericana (SIECA).
[5] En 1999 la inflación se mantuvo por debajo del 10% en todos los países salvo Honduras (véase SIECA, 2000), e incluso en este caso estuvo muy cerca de cifras de un dígito.
[6] Todos los países excepto El Salvador experimentaron cuando menos una transición de este tipo durante los 90. En El Salvador dicha transición ocurrió hacia fines de los 80.
[7] Walter (2000), pp. 11-13.
[8] Mahler (2000), pp. 13-16.
[9] Véase Solís (2000).
[10] Véase Schatan (2000).
[11] La Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centroamérica (ALIDES) fue conformada en 1994 por los siete países centroamericanos como marco para enfrentar la temática ambiental en un contexto regional.
[12] Véase Estado de la Región (1999), Capítulo 4.
[13] En el sector exportador
también hay PYMEs (p. ej., el caso del café en Costa Rica). Si embargo, éstas
no sufren problemas de baja productividad y baja inversión en el mismo grado
que las PYMEs del sector no exportador.
[14] Estado de la Región (1999), pp. 164-166.
[15] Para fines comparativos, el índice de mortalidad materna ese mismo año era de 48 en México, 25 en Chile y 8 en los Estados Unidos.
[16] Véase Walter (2000).
[17] En 1997 se informaba para Panamá una tasa de homicidios de 6.9 por cada 100.000 habitantes, un poco mayor que la de Costa Rica (Estado de la Región (1999), p. 208. Para fines comparativos, en 1996 el promedio mundial era cercano a 5, la tasa en Estados Unidos era cercana a 10 y el promedio para América Latina era cercano a 30, cifra que superaba a las de todas las demás regiones del mundo.
[18] Véase Call (2000).
[19] Este análisis se basa en el trabajo de Maihold y Córdova (2000).
[20] Véase Feenstra (1998).
[21] Véase Rodas (2000).
[22] Véanse Bulmer-Thomas y Page (1999).
[23] En la actualidad 12 países negocian en dos grupos su ingreso a la Unión Europea. En el primero están Chipre, Eslovenia, Estonia, Hungría, Polonia y la República Checa. En el segundo se encuentran Bulgaria, Eslovaquia, Letonia, Lituania, Malta y Rumania. Con Turquía se iniciarán conversaciones una vez que se dé cumplimiento a las condiciones impuestas por la Unión Europea. Por último, nadie duda de que, después de las recientes elecciones, próximamente se invitará a Croacia a iniciar conversaciones para su ingreso.
[24] El término en el 2005 de las cuotas para textiles y vestuario significa que América Central podrá perder algunas de sus ventajas geográficas como plataforma para la exportación hacia Estados Unidos.
[25] Véase Mahler (2000).
[26] Véase Banco Mundial (1997), Figura 1.2, p.4.
[27] Véanse detalles sobre los distintos supuestos en Zuvekas (2000).
[28] Véase Banco Interamericano de Desarrollo (1999), Tabla C-1, p. 220.
[29] Véase Sojo (2000).
[30] Véase INCAE-HIID (1999).
[31] Véase Porter (1998). El tema de los núcleos en los países en vías de desarrollo se trata en el número especial de World Development de Septiembre de 1999.
[32] El proyecto Harvard-INCAE está enfocado a los cinco principales países de América Central (Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras y Nicaragua). Belice y Panamá fueron omitidos.
[33] Véase Rodas (2000).
[34] La Ruta Maya es un recorrido turístico que pasa por todos los países donde se han descubierto restos arqueológicos mayas de importancia.
[35] Véase INCAE-HIID (1999), Matrix 8.1, p. 154
[36] La condonación de la deuda de Honduras en Julio del 2000 bajo el programa Países Pobres Altamente Endeudados, así como su posible extensión a Nicaragua, son acontecimientos positivos. No obstante, la condonación de la deuda de estos países no será por sí sola una medida suficiente para cerrar la brecha en el ingreso per capita con respecto al resto de América Central.
[37] Véase nota 13.
[38] Esta aseveración puede parecer inmoderada en vista de las tensiones producidas a principios del 2000 entre Belice y Guatemala, por una parte, y entre Honduras y Nicaragua, por la otra. Sin embargo, en todo el mundo los sistemas de integración regional están sujetos a tensiones bilaterales entre los estados miembros, y América Central no es la excepción.
[39] Esta diferencia se produce porque, aún cuando las exportaciones e importaciones intrarregionales son iguales, en América Central las importaciones extrarregionales son mucho mayores que las exportaciones extrarregionales.
[40] Para mayores detalles, véase Solís (2000).
[41] Véase
CEPAL/BID (1998), Capítulo IV.
[42] Este aspecto es también una de las principales características de la Unión Aduanera del África del Sur (SACU).
[43] Véase CEPAL/BID (1998).
[44] Por cierto, estamos conscientes de que los aspectos políticos de dicha racionalización revisten una gran complejidad.
[45] Véase De Grauwe (1993).
[46] Tal será el caso si la devaluación del tipo de cambio nominal simplemente conduce a la inflación. Ello es a menudo así en América Central, donde la tasa de inflación de los precios es muy sensible a la evolución del tipo de cambio nominal.
[47] Si dicha correlación fuese perfecta, el tipo de cambio real (es decir, el tipo de cambio nominal corregido según la diferencia entre la inflación nacional y la inflación internacional) quedaría virtualmente igual. En los años 90, muchos países centroamericanos efectivamente tuvieron tipos de cambio real estables (véase Banco Interamericano de Desarrollo, 1999, Tabla F-3, p. 251). La principal excepción la constituyó El Salvador, donde el tipo de cambio nominal fijo estuvo inicialmente acompañado por una modesta inflación residual. Sin embargo, hoy la inflación ha caído a niveles insignificantes y el tipo de cambio real se mantiene estable.
[48] La devaluación nominal a nivel regional, si bien comporta un cierto riesgo inflacionario, podría ser un instrumento de política monetaria más eficaz que la devaluación nominal a nivel regional.
[49] Véase Dick (1999).
[50] Véase Informe de la Comisión Mundial sobre Medio Ambiente y Desarrollo (1987).
[51] Véase Schatan (2000).
[52] La rentabilidad privada mide los beneficios netos que percibe el propietario del bosque, en tanto que la rentabilidad social mide los beneficios netos que percibe la sociedad en su conjunto. Las decisiones se adoptan de acuerdo a la tasa de rentabilidad privada, de modo que la conservación de los bosques será menor a lo que sería socialmente deseable si la tasa de rentabilidad social fuese mayor.
[53] Véase, por ejemplo, Torras (1999).
[54] Bajo los auspicios del proyecto Harvard-INCAE se elaboraron una serie de estudios sobre el tema de los derechos de propiedad en cada país de América Central. Véanse, por ejemplo, Trackman, Fisher y Salas (1999).
[55] Véase IRELA (1999).
[56] Se debe reconocer al proyecto Harvard-INCAE el mérito de haber advertido tempranamente el potencial del MDL.
[57] Véase INCAE-HIID (1999), p. 99.
[58] CEPAL
(2000a), pp. 84, 85.
[59] Estado de la Región (1999), p. 186.
[60] CELADE (1999).
[61] Gran parte de esta sección se basa en el análisis presentado en Walter (2000).
[62] Pérez Sáinz (2000).
[63] Estado de la Región (1999), p. 139.
[64] Véase una descripción más detallada en Pérez Sáinz (2000).
[65] Cabe destacar que este primer aspecto de la participación ciudadana en el ámbito laboral corresponde en cierta medida a los programas educacionales que recomienda Harvard-INCAE en apoyo del desarrollo de los núcleos.
[66] Para una exposición más detallada de este concepto, véase Mahler (2000).
[67] Esta dinámica se trata en mayor profundidad en Sojo (2000).
[68] Véanse Maihold y Córdova (2000).
[69] Véase Sojo (2000).
[70] El promedio para 1989 está inflado por una cifra extraordinariamente alta en el caso de Nicaragua. No obstante, entre 1990 y 1996 la proporción del PIB representada por el gasto militar cayó en dos tercios en El Salvador y cerca del 50% en Guatemala y Honduras. Sojo (2000), p. 24.
[71] Véase CEPAL (2000), Cuadro 3.
[72] Esto se verá compensado en parte a medida que el crecimiento de las importaciones supere el crecimiento del PIB.
[73] Gran parte de esta sección se basa en el análisis presentado en Call (2000).
[74] Este
tema se trata en amplio detalle en Sieder (1997).
[75] Véase Call (2000).
[76] Véanse Maihold y Córdova (2000).
[77] Campbell
Barr (1999).
[78] Véase
una perspectiva comparativa sobre reforma constitucional y derechos de las
poblaciones indígenas en Van Cott (2000).
[79] Barrigón
Dogirama (1999).
[80] Solís (2000), pp. 36, 37.
[81] Véanse Casasfranco y Patiño Millán (1999), p. 2.
[82] Véase Estado de la Región (1999), pp. 235-237.